公务员薪酬制度改革的对策.docx

1、公务员薪酬制度改革的对策公务员薪酬制度优化政策建议公务员薪酬制度优化的主要目标在于通过合理的公务员薪酬制度吸引人才、培养人才、用好人才，最大限度地调动广大公务员的积极性和创造性，使公务员有良好的绩效以及较高的服务质量。一、逐步实现“体制内”与“体制外”薪酬的并轨薪酬管理是薪酬政策的基石，再好的薪酬政策缺乏有效的管理也难以实现预期目标。因此，要严格公务员薪酬的管理，增加工资收入的透明度，杜绝体制外隐性收入，逐步实现公务员“体制内”与“体制外”薪酬并轨。规范、统一公务员薪酬制度，减少部门之间的差异。把一些待遇变成工资，使原来各部门自行发放的钱物“弃暗投明”，使隐性收入工资化。将原有的实物分配的福利

2、以货币津贴的形式并入工资性收入;将各项津贴纳入工资范围统一发放，由财政统一发至公务员个人银行帐户。同时，加强中央政府转移支付，确保经济落后地区公务员工资的发放。当前，在税费制度改革的基础上，进一步规范政府分配行为，使政府部门收入体系有一定程度的归并，将制度外收入归并到预算内、外资金中去。今后，可考虑将预算外收入也归并到预算内，各种财政性基金、收费应尽量并入税收，加大财政收入中税收收入的比重，降低其他收入的比重，同时，对预算外收入进一步加强监督管理，最终使国民收入分配格局趋向合理。清理政府部门的资金和帐户，减少其使用资金的权限。取消政府部门内部收益分配权，取消任何形式的收支挂钩，各种行政事业性收

3、费要全部上交财政。对各部门罚没财物严格执行收支两条线，对以罚没收入发放补贴的情况严厉查处。加强津、补贴的管理，建立规范、严格、透明的地区附加津贴制度。省范围内统一公务员津贴标准，由财政统一负担。除此之外，各单位不得再以任何理由巧立名目发放各种奖金、津贴和实物，做到同级别公务员不因部门的不同待遇上有差异。二、大幅提高“体制内”薪酬水平大幅提高公务员“体制内”薪酬水平，以便通过相对优厚的薪酬在日趋激烈的人才竞争中稳定公务员队伍，吸引并保留大批优秀人才。从薪酬战略的角度看，世界公务员薪酬制度大致可分为二种类型:一种是高薪制;另一种是社会平均工资辅以较为优惠的福利待遇。从目前国情及公务员人力资本含量、

4、公务员职业的重要性来看，我国以参照第二种类型为宜，公务员薪酬应定位在全社会较为领先水平。马克思曾指出:“比社会平均劳动较高级、较复杂劳动是这样一种劳动表现，这种劳动力比普通劳动力需要较高的教育费用，它的生产要花费较多的时间，因此它具有较高的价值。既然这种劳动力价值较高，它也就表现为较高级的劳动，也就是在同样长的时间内物化为较多的价值。”公务员从事的是一种高级脑力劳动，或者复劳动，在相同时间里付出的劳动的质和量以及所创造的价值倍加于体力劳动或简单劳动。因此，其报酬高于一般体力劳动是价值规律在分配领域里的科学体现。同时，作为高级脑力劳动者来说，公务员训练费用和维持劳动者再生产的基本费用比体力劳动者

5、高得多，应获得到相应的价值补偿。政策、法治和科学技术等是推动经济、社会发展的主要因素。其中，无论经济社会发展程度如何，政府的作用是社会部门无法替代的。欧洲把其同美国的差距归结于“管理差距”，其中首要的就是行政管理差距。由于政府行政管理水平以及公务员素质决定了国家的竞争力，建立高素质、专业化的公务员队伍成为时代发展的客观要求。我国已经加入WTO，政府部门面临的人才竞争近乎白热化。由于市场经济时代的人才流动具有价值导向性，如果公务员薪酬不具有竞争力，政府部门就不可能吸引和保留优秀人才，这是显而易见的。只有将事业与合理的收入结合在一起，才能更好地体现公务员对社会的价值，也才能更好地留住人才，吸引人才

6、。这就要进一步发挥薪酬的导向作用，吸引大批优秀人才进入政府部门，并有效地防止现有人才的流失。另外，市场经济社会赋予一般人寻求财富的权力，作为一般公民可以通过多种渠道增加个人收入。但由于国家禁止公务员兼职、兼薪，其收入就被限定在工资收入上。为此，就需要给公务员以补偿，弥补因为这种机会的不平等造成的潜在收益的损失。从这一角度说，也应该给予公务员超出社会一般水平的薪酬。考虑到现在公务员“体制内”薪酬水平较低，应大幅提高公务员“体制内”薪酬水平。三、建立多重职业锚导向的薪酬体系从政府部门的角度看，鼓励公务员选择更为丰富的生涯发展通道无疑是必要的。薪酬的多通道攀升，应是此方面的鼓励性措施之一，或许还是较

7、为重要的鼓励措施之一。因此，应该为公务员建立多重职业锚导向的薪酬体系。随着知识经济和信息社会的到来以及政府管理复杂性的增加，政府公共管理日趋技术化、专门化，政府对专门性人才的需求更加强烈。与此同时，以知识和信息工作者为代表的专业技术类公务员在政府公务领域内也占据着越来越重要的地位。这一群体具有较高的人力资本含量、较高的相对价值和较强的稀缺性。由于目前的公务员薪酬制度是以官本位的职位升迁为依据的，这就意味着专业技术类公务员要想获得更高等级的薪酬就必须由技术型职业锚向管理型职业锚转变。这就一方面使我国政府机构膨胀，“官”满为患，另一方面不利于专业技术类公务员专业技术的发挥，影响政府施政水平。随着生

8、涯管理理论的引入，我们认识到，个人的先天察赋与后天环境等因素决定了个人生涯发展的取向应该是多元性的，与此同时，组织也需要有各种各样的人才。多职业通道地开发使专业技术人员可以较好地激励专业技术人员在专业领域内的发展。因此，为了缓解职位设置的压力以及保持专业技术人员队伍稳定，政府部门应该为专业技术类公务员规划新的多阶梯薪酬通道。由于原单一的薪酬晋升通道对专业类公务员的个人发展具有不合理的导向作用，应该给专业技术类公务员提供一种不同于官本位阶梯的薪酬晋升方式，使他们在能够在最大发挥自己作用的专业技术领域也可以获取满意水平的薪酬。双阶梯制度就能满足这一需要。这种制度提供两条平行的薪酬晋升阶梯，一条是“

9、官位”通道，另一条则是技术通道(见图)。在这一方案中，几种阶梯层级结构是平等的，每一个技术等级都有其对应的官位等级，技术等级的薪酬水平与行政序列保持平行。显然，在这种多阶梯生涯通道制度下，能够上升到政府部门最高薪酬水平的人员数量大为增加。有了这种制度，没有“做官”兴趣或能力的专业技术类公务员仍然可以在技术阶梯上达到较高水平的薪酬，避免了过去争相当官的现象，使各个专业技术岗位上的公务员有了更多的发展机会，从而大大激发他们的工作积极性，既能使他们充分发挥自己的专业技术特长，又实现了外在公平。另外，还要为特殊人才设立“薪酬特区”。由于职务级别薪酬体系注重的是职位价值的内部公平性，其内向性往往难以满足

10、稀缺性人力资源的薪酬要求。因此，公务员薪酬体系应该为薪酬界定的各种特例留下必要的政策空间。在公务员的薪酬体系中，并不排斥有时战略性的人力资源的薪酬超出一般情况下的最高薪酬。相对于在人才市场上容易获得的劳动力来讲，政府部门应考虑到稀缺的战略性人力资源的雇佣难度和流动损失以及他们对政府部门的重要性，为他们提供更高、更丰富的薪酬。显然，如果不对在政府中战略性的人力资源支付较高的工资，那么就无法在与社会部门的竞争中争取到最优秀人才，没有最优秀的人才，就无法为社会提供最优秀供的服务。因此，对这部分人，可以采取个案谈判的方式，为他们设立薪酬特区。四、薪酬外部公平考虑到区域经济水平差异根据公平理论，诸生产要

11、素应在分配中取得相同的份额，由于投入市场流通的商品的价值对应相应的支付能力。地区间的经济发展水平、物价水平直接决定公务员的劳动力再生产成本，因而成为影响公务员薪酬的因素。因此，公务员薪酬水平是与当地的物价水平密切相关的。如果在全国采取同一公务员薪酬标准，只是实现了表面上的公平。因为，相同的薪酬水平在不同地区的保障效果是不同的。在此地仅仅能维持基本生存的薪酬可能在彼地达到小康标准。在目前我国区域经济发展很不平衡的情况下，在制定公务员薪酬时，应具体考虑地区差别，在公务员薪酬设计中应该包含体现出地区差别的部分。在公务员薪酬管理中，既要做到薪酬政策、薪酬制度的统一，又要体现地区的差别;由国家对公务员薪

12、酬进行宏观调控管理，薪酬水平确定可以由地方组织实施，以充分照应区域经济发展水平。五、建立薪酬水平适时调节机制公务员薪酬制度的基本内容应该是薪酬政策，而不应是某一时点、某一时段公务员的薪酬或薪酬体系。由于物价水平、生活水准、国家财政收入状况、公务员服务年限等方面的变动，某一特定公务员的薪酬是会随时间推移不断变动的，政府部门的薪酬体系也是不断变动的。也就是说，随时间的推移，从这一时点到那一时点、从这一时段到那一时段，特定公务员的薪酬和行政部门的薪酬体系应该总是不断变化的。如果所设计的不是从中随时可以衍生出特定时点、特定时段的薪酬或薪酬体系，而只是特定时点、特定时段的薪酬和薪酬体系，那么，实践中就需

13、要不断地设计薪酬及薪酬体系。即使有完善的薪酬政策，特定时点、特定时段的薪酬或薪酬体系也需要做出必要的调整。这一不断做出必要调整的过程，也可以说是薪酬或薪酬体系不断设计的过程。因此，最重要的是使薪酬制度具有政策特性。薪酬制度不应该是完全对号入座的硬性的规定。由于在长时期内公务员薪酬决定的复杂性，科学的薪酬政策也不可能做到硬性地规定所有公务员在各种情况下的所有薪酬。公务员薪酬水平在外界条件变化尤其是生活消费品价格变动时会受到直接影响。这就要求公务员薪酬体系能顺应当今知识经济时代以及经济全球化带来的不断变化，适时自我完善。因此，在完善公务员薪酬制度过程中，应考虑建立相应的薪酬水平适时矫正机制，在公务

14、员薪酬具有相当的水平和保障作用的情况下，根据国家财政收入和社会经济发展水平相机增减公务员薪酬。六、建立薪酬方案制定与接受者适度“错位”机制公务员薪酬管理不应该是一个随意性很大的主观行政过程，应建立权力机关对此的约束机制，使薪酬的制定者和薪酬的接受者适度错位。根据公共选择理论，国家“雇佣”公务员的目的是要为纳税人提供公共产品，公务员薪酬来源于纳税人的贡献，公民应当有决定公务员服务价格的权利。因此，决定公务员薪酬既要参考市场水平，又要经过代议机关批准认可;这也是国际通行的做法。变原来高度集中统一的公务员薪酬管理体制为分层、分权的管理体制，给地方一定的自主权。现阶段可考虑由全国人民代表大会及地方各级

15、人民代表大会决定公务员的报酬。人大可以成立薪酬委员会，决定公务员薪酬。考虑由各地方(省级)人大组成公务员薪酬委员会，会同政府财政、统计、人事、物价等部门，通过薪酬调查，实际了解各类人员的工资水平，确定本地区公务员薪酬水平;根据本地区每年的GDP增长率、财政收入增长率、居民消费品价格指数增加率等因素确定该地区公务员薪酬增长率，调整地区性津贴水平。同时，中央对此建立健全有效的宏观调控体系，加强宏观管理。七、推出更具策略性的薪酬组合作为公共部门人力资源管理的重要内容，公务员薪酬制度受薪酬管理科学一般规律的支配。同时，作为特殊的社会群体，公务员薪酬来自于公共财政，公务员薪酬的决定还有不同于企业部门的独

16、特因素。因此，公务员薪酬体系设计要考虑的主要因素包括:人力资本含量、岗位因素、工作绩效、人力资源再生产成本、工龄长短以及社会经济发展水平、财政状况、市场薪酬水平、物价状况、地区差异等。(见图5.2)其中前五项为基于公务员及其职业本身的要素，称之为内部因素，后五项则为外部因素。最终，通过考量上述因素制定的公务员薪酬应该具有竞争性、公平性、激励性、灵活性，并且易于管理和实施。根据上文分析影响公共行政部门薪酬体系的因素可知，公务员薪酬主要由工作职位价值、人力资源价值及工作绩效来决定，因此，薪酬组合应该着重体现能力、责任、业绩，做到职务、技能和绩效三者并重，这样既有利于考评，又有利于激励公务员行政效率

17、的提高和能力的发挥。在保持现有的职级工资制主体功能的基础上，对工资构成适当进优化。将原来由基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资构成的工资体系简化为职务工资和级别工资工龄工资三部分，把基础工资纳入到职务工资中。对几部分重新设计。优化后的公务员薪酬体系如图5.3所示。其一，职务工资。新的职务工资吸收了原公务员工资中的基础工资部分，并根据每个职务的职权范围、责任轻重、工作难易程度来确定公务员工资。职务工资体现公务员职务高低、工作要求、责任大小的不同，还起到保障公务员本人及其供养的家庭的基本生活的作用。职务工资实行薪点制下的多通道攀升和“宽带”薪酬相结合的模式。“宽带”薪酬可以解决晋升机会有限但是又

18、需要对绩效优秀的公务员提高报酬的问题，为公务员提供在不晋升职务情况下获得工资增长的空间。八、多角度压缩“皇粮”享受者群体规模进一步推进政府机构改革，在政企分开的基础上将政府部门与事业单位薪酬彻底分离。对事业单位进行区别分类，除少数从事基础教育、科研等满足公共需求的事业单位的经费和人员工资仍由国家财政负担外，将经营性的、仅仅或主要提供私人产品的，不具备社会管理职能的事业单位改制成自负盈亏的企业，以减轻财政负担，保持足够的财力以支撑公务员薪酬和公务员正常的增资。公务员薪酬制度是与政府机构改革紧密联系、相互推动的。合理的公务员薪酬制度必须以完善的公务员制度为基础。要提高公务员的收入水平，必须以加大机

19、构改革力度、大幅度削减公务员编制、淘汰不合格或素质较低的公务员、打破公务员职务的终身制为前提。政府机构的精简，可以使国家节省大量工资性开支，如果用于提高留任公务员工资，则可使全国公务员薪酬水平有一定的提高，更好的激励他们为政府服务。九、推进非竞争性薪酬创新只有工资与福利的适当结合才是完善的薪酬制度。公务员福利制度可以对公务员的基本生活给予必要的补充性保障，提高公务员的物质文化生活，解决家庭困难，促进身心健康，进一步激励公务员安心工作。在制定合理薪酬的同时，注重福利的作用。将部分公务员福利、补贴纳入本人工资收入，实现福利的货币化，使公务员工资外收入规范化、透明化。对于传统的生活津贴可以首先考虑实

20、行货币化发放。这样既可以增加公务员个人的福利水平又能够规范福利发放。提高国家机关及企事业单位福利(特别是集体福利)的社会化程度，尽可能将福利交由社会去办，改变“机关办社会”的状况，逐步提高国家公务员福利制度的社会化商品化程度。对于目前进行的机关住房、医疗、养老等各项改革，应在福利上给以补偿，保证公务员的生活水平不降低。加大公务员住房货币量的分配。近年来，我国房地产业飞速发展，随之而来的是房价的飘升。原先制定的住房货币化发放标准早已不能满足现在的市场了。通过一次性发放住房补贴的形式，增加公务员住房货币量分配。住房补贴的标准参照各地具体水平、公务员的薪酬水平合理确定。住房补贴既不能成为原实物分配方

21、式的变相，也必须合理考虑公务员的负担比例，保证公务员居有其所。住房补贴在购房时一次性发放，可以做到专款专用。对不易或不能实行货币化的福利项目，考虑实施弹性福利。弹性福利项又称“自助餐式福利项目”，它是目前在西方企业中一种比较流行的激励性员工福利发放方法。其核心思想就是强调对于不同的对象采取相应的激励手段，让员工依照自己的需要从组织所提供的福利项目中进行选择，组合出适合自己的一套福利“套餐”。弹性福利方式为公务员提供了一系列可供选择的福利项目，在各福利项目中，允许公务员依据自己的需要选择适合自己的福利组合。这种福利模式可使公务员充分利用各种福利项目，避免了因个人好恶不同而做出不情愿的接受，使行政

22、部门的福利计划对公务员更有价值，并因此成为行政部门吸引及保留优秀公务员的一个有力的工具。引入这一福利发放方式，也丰富了我国公务员的激励手段。作为奖酬，对于有突出贡献的公务员可以给予其他形式的福利，如额外的社会保险、家庭生活补助、深造教育经费等。我国公务员制度及公务员的职业性质决定了政府在公务员的退休保障上比社会部门负有更多的责任。我国对退休公务员的生活待遇给予了一定的充分照顾，但仍有不足之处。公务员退休后，退休工资不按原在职工资全额计发，并且历次调整或增发退休工资其标准又明显低于在职公务员，这就使他们退休后的实际生活水平下降，在一定程度使在职公务员产生了后顾之.忧，不利于他们安心工作。随着我国

23、社会保障体系的逐步完善，公务员的养老必然要纳入到统一的社会保险体系当中去。应将退休公务员的薪酬与在;职公务员的薪酬相分离，纳入社会保障体系。为在职公务员投保全国统一的职工养老保险，这不仅是政府责任的体现，也符合养老保险政策的精神。同时，可以效仿社会部门，建立公务员国家基本养老保险和补充养老保险。补充养老保险则可以保:障公务员退休后的待遇，保证公务员退休后收入不降低。在建立养老保险基金的前提下，相应改革目前的退休待遇计发办法，并建立科学、有效的待遇调节机制，以改变目前退休人员待遇随在职人员待遇同步调整的状况，使退休人员的待遇发放和服务逐步向社会化过渡。在建立基本养老保险制度的基础上，在公务员退休

24、时提供一笔年金。年金由财政统一保管，待公务员退休时作为年金统一发放。如果公务员在职时有重大过失、违纪或腐败行为则将这笔钱没收，以作惩罚。全面实行社会统筹医疗基金与公务员个人医疗帐户相结合的医疗保险制度。建立国家、单位、个人三方共同投资的医疗保险基金，.由多数人分担少数人的风险。首先要保障公务员的基本医疗需求。在保障基本医疗保险的同时，其次，考虑补充保障或特种保险，以解决少数特殊的、高费用疾病的付费问题。为公务员建立补充医疗保险或发放医疗补贴。建立公务员休假疗养制度，使其有机会调整身心，工作时保持充沛、旺盛的精力。此外，公务员薪酬管理应当纳入法制化、规范化轨道。应通过法律的形式对公务员工资福利进

25、行规范，明确有关公务员薪酬、福利等保障措施，对公务员劳动报酬形式、最低保障数额、工资等级标准、工资晋升制度、工资管理机构、工资基金管理办法、养老、医疗等问题做出明确、详尽.的规定。只有公务员薪酬的法制化才能克服管理中的人为因素，一方面避免现在有些地方长期拖欠公务人员工资，切实保障公务员的合法权益;另一方面防止有些地方公务员薪酬过分超出当地平均工资水平，保证社会的公平。公务员薪酬制度的完善，要考虑到公务员制度的要求。要想激励公务员进行高效的服务，重要的是通过不断完善我国的公务员制度，对公务员的选拔、培训、奖惩、升迁、退出等环节进行全面的规范，激发公务员自身的内在动力，全面提高公务员的整体素质，把

26、我国的公务员队伍建设成为适应市场经济需要的、专业化的行政管理人才队伍。公务员薪酬制度不是孤立的个体。公务员的薪酬管理问题必须置于人力资源管理的总体框架当中，必须与政府机构设置及.人力资源规划、工作分析与分类评价、职位设计、选录、配置、绩效考核与管理、培训开发、职业生涯发展体系作为一个整体来加以考虑，才能发挥其最大的作用。在公务员薪酬管理中，要注重内在薪酚的运用。公务员职业本身就具有较高的内在薪酬，合理利用这种内在薪酬可以提高个人价值感和成就感，引导公务员关注自己能力结构的塑造以适应工作的要求和获取向更高层次发展的机会，使政府部门内的人力资源得到较为合理的利用。通过努力创建勤勉敬业、健康向上的政府部门文化氛围，引导公务员形成正确的行为方式和价值观，增强其责任感和使命感，消除不良思想倾向，使他们能够将主要精力放在提高行政水平和服务质量上。公务员薪酬体系建设需要和其它改革相配套。要与社会保障制度改革、财税体制改革特别是人事制度改革等及时配套，不断完善。