支付系统建设与发展.docx

1、支付系统建设与发展支付系统建设与发展支付系统建设与发展支付体系是一个国家最重要的金融基础设施。人民银行支付系统(以下简称支付系统)是中国现代化支付体系的核心和枢纽。支付系统的建设与发展，极大地改变着社会资金运行的流程、方式、效率、效果，同时也对我国国库资金管理的创新与发展产生极其深远的影响。支付系统是通过运用现代计算机技术和网络通讯技术构建的安全、高效的平台,其面向支付参与者提供资金流通渠道和清算、结算服务,并对支付风险进行有效监控。它是支付体系的核心,是实现上述功能的各类业务信息系统的有机整合,是信息系统的集群。支付体系在国民经济的健康发展中发挥着重要作用,是经济金融活动的重要组成部分。目前

2、,我国并存有四套支付系统:首先是各商业银行建立的行内支付业务系统;其次是银行卡支付系统;第三是票据支付系统;第四是以中国现代化支付系统(CNAPS)为核心业务系统的信息系统集群。CNAPS包括大额实时支付系统(HVPS)、小额批量支付系统(BEPS)、支票影像交换系统(CIS)以及清算账户管理系统(SAPS)、支付管理信息系统(PMIS)。本文所述中国支付系统特指由CNAPS及其相关信息系统有机组合而成的信息系统集群。通过MBA的学习并结合中国支付系统现状,笔者认为,中国人民银行应对中国支付系统所含各信息系统进行优化整合以及相应的业务改造。这样能加强支付风险防范和控制,发挥系统整合优势,进一步

3、确保中国支付系统的安全、高效运行,并在促进央行货币政策的传导与执行、促进国民经济健康发展发挥出更有效的作用。本文对此进行了分析和探讨。 一、支付系统的发展现状（一）支付体系建设成就。近年来，我国支付体系建设取得显著成就，在促进经济社会发展方面发挥了重要作用。支付体系服务主体多元化发展，形成包括中国人民银行、银行业金融机构和其他机构的组织格局。人民币银行结算账户管理体系不断完善，金融账户实名制稳步落实。非现金支付工具广泛应用，形成以票据和银行卡为主体，互联网支付、移动支付等电子支付为补充的工具系列。支付清算结算基础设施不断完善，建成以中国人民银行支付系统为骨干，银行业金融机构行内支付系统为主体，

4、银行卡跨行交易清算系统、外汇结算系统等为重要组成部分的系统架构。支付体系监督管理机制初步形成，建立了支付清算结算法律法规制度框架，确立了“安全”和“高效”并重的监管目标，明确了监管范围和监管手段，风险防范能力不断增强。农村地区支付服务广度不断拓展，农村支付服务环境持续改善。跨境贸易人民币结算和投资有序开展，跨境人民币清算渠道初步形成。（二）支付体系发展面临的机遇和挑战。我国支付体系发展前景广阔、任重道远。未来一段时期，支付体系建设面临难得的历史机遇：经济社会持续快速发展，交易活动日益频繁，支付服务需求旺盛。金融改革深入推进，金融市场逐步完善，市场的广度和深度不断拓展。综合国力显著增强，对外经贸

5、往来日益密切，人民币的国际地位持续提升。国际社会愈加关注利用支付体系防范系统性金融风险的重要性，积极制定和出台金融市场基础设施国际标准和准则。国际金融危机的影响强化了监督管理支付系统、证券结算系统、中央对手等金融市场基础设施的必要性。这些因素一方面对我国支付体系建设提出了更高的要求，另一方面也为支付体系加快发展提供了良好的环境和机遇。同时，我国支付清算结算法规制度亟待更新完善、支付系统与证券和外汇结算系统需进一步协调发展、城乡支付服务环境发展不平衡、市场机制的主导作用尚未充分发挥、支付体系监管协调机制不完善等问题依然突出，支付体系建设面临新的形势和挑战：支付服务需求日益多样化、差异化和个性化，

6、推动各种业务不断创新；支付工具电子化趋势明显，电子商业汇票应用方兴未艾，银行卡普及率和创新能力不断提高，预付卡、互联网支付、移动支付发展迅猛；支付服务市场竞争激烈，支付机构参与支付服务市场丰富了以银行业金融机构为基础的支付服务主体格局；现代信息技术在支付领域广泛应用，支付信息安全的重要性愈发突出；支付结算系统的相互依赖性不断加深，支付体系复杂性增强，支付体系监管面临新的挑战。在新形势下推进我国支付体系建设，着力解决突出问题，化挑战为机遇，是当前保持经济金融平稳运行和实现支付体系科学发展的内在要求。二、指导思想、基本原则和主要目标（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻

7、落实科学发展观，以建设安全、高效的支付体系为宗旨，全面推动支付体系的科学发展，鼓励创新，防范支付风险，维护金融稳定，促进社会经济发展。（二）基本原则。坚持循序渐进，统筹兼顾。坚持支付基础设施建设与法规制度建设同步推进，促进支付系统与外汇结算系统、证券结算系统协调发展。坚持支付体系建设的统筹规划和循序渐进，逐步缩小城乡支付服务环境差距，推动境内支付与跨境支付统筹发展，实现支付体系全面协调可持续发展。坚持市场主导与政府推动相结合。全面发挥市场机制在支付体系发展中的主导作用，优化支付服务市场安排，促进行业自律，优化市场秩序，鼓励公平竞争，满足社会多样化支付服务需求。充分重视政府在加快支付基础设施建设

8、、促进非现金支付工具发展、推进支付产业信息标准制定、强化支付体系监督管理中的推动作用，依法发展、依法监管。坚持鼓励创新与防范风险并重。积极支持以市场需求为导向的各类业务创新。有效开展支付体系监督管理，引导支付服务市场规范发展，防范支付风险，促进支付服务环境不断优化。（三）主要目标。进一步完善以服务社会公众为宗旨，以满足支付需求为导向，中国人民银行、银行业金融机构、支付机构以及各类清算组织、外汇结算机构、行业自律组织等共同参与的支付体系服务主体多元化格局。建立健全有利于规范管理和风险防范、促进市场竞争和金融创新、维护消费者合法权益的支付清算结算法律法规与监督管理体系。完善以中国人民银行支付系统为

9、中枢，银行业金融机构行内支付系统为基础，外汇结算系统等为重要组成部分，银行卡跨行交易清算系统及其他零售支付系统并存的现代支付清算结算网络体系。完善以票据和银行卡为主体，以电子支付方式为发展方向，适应多种经济活动需要的支付工具体系。进一步健全以金融账户实名制度为基础，以不断优化的金融账户管理手段为支撑的金融账户管理体系。研究支付交易信息标准，促进支付清算结算系统互联互通、信息共享和业务协同，为加强支付体系监管提供基础支撑。结合农村地区不同支付服务需求，创新和推广非现金支付工具，引导因地制宜地布设各类配套设施，全面改善农村支付服务环境。积极开展支付体系国际交流与合作。三、主要任务（一）健全支付体系

10、法律法规制度，夯实支付体系发展的法律基础。研究制定支付系统管理法规制度。完善支付系统规则设计，明确支付指令、结算最终性和轧差安排的法律地位及法律效力，做好与中华人民共和国公司法、中华人民共和国商业银行法、中华人民共和国企业破产法、中华人民共和国反洗钱法等相关法律的衔接。提升支付系统管理制度的法律层次，研究拟订支付系统监管条例、非金融机构支付服务管理条例。制定重要支付系统判断标准，提高重要支付系统监管透明度，切实防范系统性风险，保障系统参与者及社会公众的合法权益。建立健全非现金支付工具法规制度。推动中华人民共和国票据法、票据管理实施办法和支付结算办法的修订工作，明确电子票据的法律地位及法律效力。

11、推动出台银行卡条例，做好银行卡收单业务管理办法的制定实施工作。制定与完善互联网支付、移动支付等新兴支付方式的业务管理办法。整合完善人民币银行结算账户管理制度，统一规范人民币银行结算账户管理。完善外汇结算法规制度。明确外汇交易集中清算的法律地位，确保外汇交易的结算最终性，保障清算机构对担保品优先受偿权。理顺外汇交易、清算、结算机构及市场参与者的法律关系，明确各主体间市场协议的法律地位，保障各参与者的合法权益。增强交易、清算、结算过程之间的信息互通与共享。完善债券交易结算法规制度。推动债券电子簿记法规建设，保障电子化证券的法律权利。研究明确债券结算机构、金融机构和投资者之间的法律关系。处理好中华人

12、民共和国证券法与中华人民共和国企业破产法相关规定的衔接，落实保障证券结算优先原则，确保结算最终性。完善支付清算结算服务收费定价机制。根据经济金融的改革与发展水平，不断完善支付清算结算服务收费定价机制，推动支付服务市场化、规范化发展，倡导风险、成本与收益相匹配的定价策略，保护消费者合法权益。协调推动农村地区非现金支付服务优惠支持政策出台，有效降低农村地区非现金支付工具使用成本。（二）扎实推进金融基础设施建设，构建安全高效的资金、证券结算系统网络。完善支付清算网络体系。整合中国人民银行支付系统，建成功能更完善、架构更合理、管理更先进的第二代支付系统，合理规划和部署现有应用系统迁移工作。推进支付体系

13、灾备体系建设，提高业务连续性保障能力。充分发挥银行业金融机构行内支付系统的基础性功能。积极支持各类市场主体在零售支付系统建设中发挥作用，推动零售支付系统服务功能的持续优化，为社会公众提供更加安全、便捷、低成本的支付服务。鼓励提供灵活多样的系统接入方式，广泛支持农村地区银行业金融机构使用各类支付清算系统，推进农村地区支付环境建设。提升外汇结算系统功能。研究推动外汇结算系统与境内外支付系统的衔接应用，提高外汇结算效率。进一步丰富外汇结算系统功能，支持外汇业务创新，努力推进外汇交易同步收付（PVP）的实施，有效防范外汇结算风险。加强债券市场基础设施建设。研究多币种证券清算结算及跨境交易的清算结算，推

14、动实现债券市场净额结算。研究推动债券结算系统功能优化，支持资本市场发展与创新，不断满足新业务、新产品的结算需求。提高利用中央银行货币进行证券资金结算的比重，发挥支付系统与证券结算系统联合运行的优势。协调支付系统和证券结算系统的发展。完善各系统的准入、退出标准，研究各系统之间互联互通标准，实现各系统的协调发展，进一步发挥支付系统和证券结算系统在货币政策、金融市场、金融创新和经济发展方面的支持作用。完善各系统的危机处置预案和应急计划，健全各系统安全稳定运行的评估机制和考核机制，切实提高各系统应对突发事件的处置能力，稳步提升各系统的安全性与可靠性。协调支付系统和证券结算系统之间的结算过程，有效防范跨

15、系统风险。（三）鼓励非现金支付工具发展创新，推动非现金支付工具的普及应用。继续推动票据业务创新。支持和推动票据影像业务和电子票据的发展，降低票据处理成本、提高票据支付效率，保障票据支付安全。充分发挥电子商业汇票系统效能，研究引入电子票据新品种，推动票据市场统一化、电子化进程。提升纸质票据防伪技术及核验水平，确保票据使用安全。大力支持银行卡产业发展。规范银行卡发行。继续扩大银行卡受理范围，不断改善受理环境，全面促进银行卡应用，提高支农、惠农卡普及率。规范收单市场秩序，强化特约商户和受理终端管理。推动金融IC卡（金融集成电路卡）与公共服务应用的结合。建立科学合理的银行卡业务发展评估指标体系，完善银

16、行卡业务发展量化考核机制。进一步加强银行卡风险管理，完善联合整治银行卡违法犯罪工作机制，加大打击银行卡违法犯罪活动的力度。推动新兴电子支付业务健康有序发展。完善电子支付业务规则和风险控制措施，加强电子支付标准建设，鼓励新兴电子支付业务发展。加强银行业金融机构电子支付管理，规范支付机构电子支付平台的发展。强化对支付机构的信息安全和风险管理要求，保障客户资金安全，促进电子支付业务健康发展。积极推动非现金支付工具的普及推广。加大支付结算知识宣传普及力度，推动银行业金融机构加大非现金支付工具配套设施布放力度，引导和鼓励社会公众使用非现金支付工具。紧密结合农村实际，充分利用农村地区网络通信设施，推动切合

17、农村实际的电子支付工具在农村地区的应用和普及。鼓励和推动非现金支付工具在国家粮食、农副产品收购以及果蔬、农业生产资料等各类专业市场的广泛应用。（四）优化账户服务和管理，增强社会诚信意识。推进落实金融账户实名制。加强落实账户实名制监督检查，探索建立落实账户实名制长效机制。加强身份识别手段，提高身份识别有效性，完善联网核查公民身份信息系统功能，探索建立信息共享机制，健全联网核查疑义信息反馈核实及争议处理机制。改进银行账户管理体系。研究拟订人民币银行结算账户管理条例。研究完善金融账户账号编码规则，建设全国集中人民币银行结算账户管理系统。不断完善银行账户司法、税务、审计等有权部门查询、冻结、扣划制度，

18、依法保护各方的合法权益。提高农村地区银行账户的普及率，在依法合规、防范风险的前提下，适当简化开户手续，促进农村地区银行账户的开立和使用，为非现金支付结算业务发展创造便利条件。（五）加强支付体系监督管理，维护支付体系安全稳定运行。明确支付体系监督管理的重点。充分发挥中国人民银行维护支付、清算系统正常运行的职能及相关金融行业监管部门在金融体系中的法定监管作用，加强对支撑金融市场运行的支付系统和证券结算系统等的监督管理。及时完整地获取金融市场的交易和风险敞口信息，加强监控同一金融机构作为多个系统参与者时所承受的信用风险和流动性风险，尽早发现、预警和防范系统性风险，切实维护支付体系的安全、高效与稳定运

19、行。强化支付体系监督管理措施。合理设计支付体系统计监测指标，进一步完善支付信息采集、汇总、分析手段。参照重要支付系统核心原则、证券结算系统建议等国际标准，适时开展各类支付清算结算基础设施的评估工作。完善支付体系监管机制。建立健全中国人民银行、金融行业监管部门的监管协调机制，有效形成监管合力。切实推动支付清算行业自律管理，维护支付服务市场的竞争秩序。加强人才队伍建设，提高监督管理水平。加强监管部门与社会公众的沟通，提高支付体系监管透明度。健全支付机构监管机制。落实非金融机构支付服务管理办法及配套措施，明确支付机构从事网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单等支付服务的资质和要求，引导督促支付机构规

20、范发展。建立健全“政府监管、行业自律、公司治理、自我约束”的非金融机构支付业务监管体系，有效防范支付风险，切实保障消费者资金安全，维护支付服务市场的稳定运行。（六）加强支付体系国际交流与合作。积极参与支付结算国际交流与合作。积极参与支付清算结算国际和区域性合作组织，研究国际国内支付体系标准衔接机制，在支付结算国际规则与国际标准制定方面发挥更大作用。统筹研究跨境人民币业务处理系统建设以及跨境债券平台基础设施建设，为跨境经贸往来和金融中介活动提供更加可靠的清算结算安排。研究加强跨境人民币支付信息安全管理，确保我国金融信息安全。推进支付服务市场对外开放。支持银行业金融机构积极开展国际结算业务，在风险

21、可控和经济可行的前提下，推动业务、机构不断向境外延伸。畅通人民币跨境支付渠道，完善人民币跨境清算体系。推动境内及跨境外币支付系统协调发展，提高外币支付效率。四、组织实施（一）明确实施责任。中国人民银行依法加强规划制定与实施的组织领导，牵头制定各项目标任务的分解落实方案，完善工作机制，落实工作责任，建立指导意见实施情况的监测评估制度，强化对指导意见实施情况的跟踪分析。（二）加强统筹协调。中国人民银行切实履行职责，加强指导意见实施的统筹协调。各有关部门积极配合、密切协作、加强沟通，建立健全中国人民银行、金融行业监督管理部门的合作机制、工作协调联动机制，充分发挥金融业监督管理部门的监管作用，加强监测

22、和评估，维护支付体系的稳定，共同确保目标和任务落到实处。（三）营造良好舆论环境。在城市和农村广泛宣传支付结算知识，培育社会公众的现代支付理念。切实加强对支付安全知识的宣传教育，不断提高社会公众防范支付风险的意识和能力。大力宣传国家支付体系建设的政策导向和重要意义，为指导意见的实施创造良好的社会环境和舆论氛围。支付系统建设有力支持和促进了国库业务发展支付系统在功能设计上紧密结合经济金融发展形势，前瞻性地考虑到支付服务现实需求和未来发展，构建了以大额支付系统为主、小额支付系统为辅，以网银互联系统、支票影像交换系统为补充，覆盖批发、零售支付业务的最终资金清算系统。支付系统的建成，标志着我国社会资金运

23、行的“高速公路网”基本铺就，对国库各项业务发展起到了极大的支持和促进作用。(一)支付系统建成显著提高了国库资金周转速度支付系统建设前，国库没有独立的资金清算渠道，资金往来只能通过“行库往来”方式，由会计营业部门代为划转。县支库上划中央收入到总库，需经县、市、省级人民银行会计营业部门和中心支库、省分库、总库等6个环节，最短需要23天时间。自2003年起，全国地市以上国库陆续全面加入支付系统，建立了以支付系统为核心、同城票据交换和国库内部往来为补充的独立、直达、畅通的资金清算体系，国库资金汇划历史性地首次摆脱了长期以来对会计营业部门的依赖。在此基础上，国库系统推广实施序时、滚动的国库资金汇划报解模

24、式，进一步加快了国库资金入库速度，提高了财政资金使用效率。由此给国库会计核算带来根本性、历史性的深刻变化，既丰富了国库会计核算的内涵，提高了国库会计核算的时效性、准确性、科学性，也使国库业务空间得到进一步拓展。近年来，国库部门针对企业退税效率低、环节多、资金到账速度慢等问题，充分发挥支付系统、财税库银横向系统资源联合优势，通过电子化退税或无纸化退税等方式，优化企业退税业务流程，简化环节，大幅度提高了退税资金到账速度和企业资金周转效率。特别是2009年以来，为有效应对国际金融危机的影响，江苏、浙江、辽宁等地国库与财税部门积极沟通、有效配合，大力推广出口退税业务的信息化、无纸化，使企业退税资金从国

25、税开出退库凭证到企业收到资金由原来的23天缩短到几分钟，有效缓解了企业资金压力，既为企业办了一件实实在在的好事，也增强了国家惠民政策的落实力度，受到企业普遍赞誉。(二)支付系统建成大大加快了国库业务电子化进程一是加速了国库会计核算数据集中系统建设步伐。国库全面加入支付系统后，为进一步加强国库会计管理，有机整合业务系统，提高效能，按照“标准统一、数据集中、资源共享、安全高效、实时处理、功能完善”的指导思想，自2005年起，人民银行着手开展国库数据集中系统(TCBS)建设，并在这一新的平台上对国库会计业务流程进行再造。TCBS与支付系统“一点连接”，基本实现了核算业务全程计算机自动处理、收入直达入

26、库、支出即时到账、资金零在途和风险多环节控制的建设目标。目前TCBS已在北京、吉林、湖北、重庆等12个省(市)正式运行，并在不断完善系统功能、提高系统稳定性的基础上，加快在全国的推广应用进程。二是建立了以国库为中心的电子化税收缴库模式。支付系统建成前，由于国库没有独立的资金清算渠道，各地横向联网建设大都采用以税务部门为中心的税银模式，国库部门或处于从属被动接受地位，或被置于联网之外。国库建立独立的资金清算渠道后，不论是全国统一的财税库银横向联网(TIPS)建设，还是地方横向联网建设，通常以人民银行为主导，采用以国库为核心的联网模式，横向联网数据处理中心大多设在人民银行。由于国库部门在横向联网建

27、设、开发、管理和发展等方面处于中心地位，极大地提升了央行国库的社会影响力，对于中央银行有效履行经理国库职责发挥了重要作用。(三)支付系统建成有力推动了国库业务不断创新支付系统建成运行后，国库部门充分利用这一现代化平台，在办好传统业务的基础上，挖掘潜能，逐步扩大国库业务范围，全面提升国库服务创新能力。一是使国库直接办理财政集中支付业务成为可能。支付系统开通前，无论是通过同城票据交换方式，还是通过会计营业部门进行资金汇划，都无法满足国库直接办理集中支付业务的要求。国库部门加入支付系统后，拥有了比商业银行更为方便、快捷的资金汇划清算渠道，具备了更好地为财政部门提供支付服务的能力，预算支出不仅可以面向

28、预算单位，同样可以面向更为广大的商品和劳务供应商，支付范围也从同城扩展到异地。一些地区的试点实践证明，国库能够通过直接办理集中支付业务为提高财政资金效益发挥更大的作用。如鞍山市从2005年起，在人民银行国库设立“鞍山市国库集中收付业务核算中心”，由国库为财政部门和预算单位开设零余额账户，直接办理财政直接支付和授权支付业务。从开办至2011年6月底，鞍山市已有348家市直预算单位纳入“零余额账户”管理系统，国库部门累计办理财政直接支付业务4.35万笔、金额2466亿元，授权支付业务28万笔、金额322亿元，不仅减少了财政集中支付中间环节和行政运行成本，提高了财政资金集中管理和综合使用效益，而且符

29、合国库集中收付制度改革的目标方向，有利于进一步完善我国预算管理制度和公共财政建设。二是使国库直接支付业务范围不断拓宽。2007年以来，国库依托现代化支付系统，通过积极构建“资金汇划高速路”，直接支付政府补助资金，实现了各类补助资金的“点对点”发放，减少了资金支付环节，提高了工作效率，方便了受益人就地领取，降低了资金管理部门的发放成本和商业银行的劳动强度。2010年，全国共有30个省(市、自治区)的118个地(市)、542个县(市、区)开展了国库直接支付政府补助资金工作，总计1371万笔，拨付金额90.8亿元。目前，国库直接支付的项目已覆盖水库移民、救灾、社保、种粮、农机具购置、家电下乡、行政人

30、员工资、农林渔、水利、扶贫、环保等众多涉农、民生、生态环境建设等领域；直接支付的对象由农民扩展到工人、城镇低保户、学生、教师、军人、残疾人、公务员、离退休人员等社会各阶层；直接支付区域基本实现了从农村到城镇、机关、企业和学校的全覆盖。国库直接支付不仅拓宽了国库服务领域，拉近了国库服务与百姓民生的距离，增进了国库与地方政府及相关部门的联系，也体现了国库高效、快捷、便民的服务理念和服务政府、服务社会、服务民生的意识和水平，得到了地方政府的充分肯定和人民群众的广泛赞誉。三是对纳税人的服务水平和质量得到极大改善。目前，国库通过大额支付系统、小额支付系统、同城票据系统等多种支付清算方式，实现了税收收入电

31、子缴库，满足了纳税人在网上、纳税大厅、银行申报纳税等多种缴库方式的需求。纳税人在征税期内可任意选择时间、地点进行缴税，解决了缴税需频繁往返于税务机关和银行的问题，使政府部门对纳税人的服务突破了时间和空间的限制。同时，也减轻了税务机关、银行的柜面业务压力，大大降低了征税成本，提高了税款征缴效率。二、依托支付系统，进一步推进国库管理改革与创新支付系统既是一条资金清算的通道、资金运行的高速路，也为连接支付系统的有关业务系统提供了一个重要的创新平台，对国库业务而言，依托支付系统、进一步推进国库管理改革与创新不失为一条重要的工作思路。(一)发挥国库直接接入支付系统优势，促进国库集中收付制度完善2001年

32、，国库集中收付改革开始启动，在改革方案制定过程中，财政部、人民银行达成了共同推行“以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革目标，但在集中支付业务具体路径的选择上却存在分歧，财政部希望采取商业银行代理模式，而人民银行希望采取通过人民银行国库直接办理模式。由于当时人民银行支付系统尚未建成，国库资金清算渠道尚不畅通，不能满足国库部门办理集中支付业务的需求，因此，人民银行只能接受商业银行代理模式的国库集中支付改革方案，未能实现支出款项由国库直达最终收款人的“两点一线”的理想业务模式。商业银行代理国库集中支付模式，不仅弱化了人民银行国库对财政的服务功能，也极大地削弱了国库对支出款项的有效监督。人民银行国库加入支付系统，为实行真正的国库集中收付制度改革奠定了坚实的基础。应当充分发挥支付系统汇划资金便捷、高效的优势，研究并创造条件积极推行真