《公务员法》的立法思想与立法框架上.docx

1、公务员法的立法思想与立法框架上公务员法的立法思想与立法框架（上）主讲人：应松年 教授国家行政学院法学部主任前言同志们好，今天我给各位介绍一下公务员法的第一个部分，我主要介绍的就是公务员法的立法思想以及它的基本框架。公务员法已经在第十届全国人大第十五次常委会会议通过，从2006年1月1号开始实施，这个时间现在还有半年多时间，这是一个准备的时间。我想从这样几个方面说一下我对公务员法的立法思想以及总体框架的一些看法。一、公务员法是我国公务员管理的第一部法律，具有里程牌的意义第一点，中华人民共和国公务员法是我们国家的第一部公务员法，在这个之前我们是公务员的暂行条例，是一个行政法规，从法律程序上来说，称

2、得上法律的这是第一部法律，也可以说有了这一部公务员法以后，我们国家公务员管理科学化、法制化就有了法律的依据。所以有人说公务员法是我们国家公务员管理科学化、法制化的一个里程碑，我想这个说法是可以的，能成立的。（一）人事管理的科学化、法制化是依法治国、建设社会主义法治国家最重要的组成部分我们现在实行依法治国，依法治国的方略要建设成一个社会主义的法治国家，我想可以这样说，人事管理的科学化、法制化，是依法治国，建设社会主义法治国家最重要的组成部分。为什么这么说？因为人事管理问题，就是对国家公务员的管理，是一个非常重大的问题。建设社会主义法治国家，靠谁来建设的？就是靠这批公务员，如果是公务员的素质水平很

3、高，他们的法治观念很强，那么我们这个社会主义法治国家就有可能很快就建设成功。那么要靠这些公务员来建设这个社会主义的法治国家，对公务员本身的管理也应该是一个法制化的，就纳入到法治轨道的，如果公务员本身的管理，掌握国家权利的公务员不是法治的，不是按照法律，按法律管理的，不是纳入法治轨道的，那我想要让公务员本身去对国家事务进行法治管理，这个恐怕也做不到。我想这个事情历史也已经证明了，从世界各个国家公务员制度发展的情况来看已经证明了这一点。（3：52）（二）世界各个国家公务员制度发展的情况1、东印度公司的改革公务员制度最早起源是在英国，那么从历史记载来看，最早是大概在19世纪40年代，也就是在鸦片战争

4、前后那个时候，英国有一个东印度公司，这个东印度公司最早进行改革，这个改革的最重要的问题是什么呢？就是想解决英国原来存在的在他们人事管理当中那种，我们后来给它起了个名字，就是恩赐官制度，就是谁可以当官，就是由领导人恩施给他的。像英国是一个女王制度，那么是女王恩施给他的，是国王恩施给他的，所以基本上可以说是一种任人唯亲，有本事、没本事都能干，只要你是他喜欢的人，他的亲属，他的什么样子的人，他认为让你当官你就可以去当官，让他们那批人来管理人事，所以当时腐败、无能是很显然、必然的结果，任人唯亲最后的结果肯定是这样子的。这种情况就严重影响了当时资本主义社会的发展，影响了生产的发展，到后来实在是弄不下去，

5、所以东印度公司首先开始了改革，他的第一个目标就是要能够认人唯贤，而不是唯亲，那么用什么方法呢？我听说，当然不知道这个是不是有确切的历史事实的根据，说因为看到那时候中国实行的考试制度，这个考试制度是证明你考试当中表达出来你的本事，不管你这个人是跟他有没有亲属关系、血缘关系，都不管那个的。那么经过考试以后择优录用，引用一个竞争机制、择优机制，这样来保证公务员进来以后素质水平高一点。所以英国的文官制度最早就是从考试录用这个方面突破。2、诺斯科特杜威廉报告以后英国人曾经专门有，他们的议会里边专门有过一个报告，这个报告是专门对当时英国的人事管理制度进行调查，调查以后提出来的一个改进的意见。那么这个报告就

6、是用做报告的这两个人的名字把它起名的，一个是诺斯科特，一个是杜威廉，这两个人就是这个报告。这个报告里边提出来当时英国文官当中存在的严重问题，提了四点建议，这个建议里面集中起来看，一个是采用公开竞争的考试办法录用公务员，就是我刚才说的通过竞争，通过公开的考试择优地录用，第二是他把智力的工作，就是动脑子的工作和一般常理性的工作，把它分开，那已经有了分类管理的观念。第三个，如果你要晋升的话，就是官员的晋升，主要要考虑的是他的成绩，也不是你的什么血缘关系这个东西。那么第四个，他要建立一个统一的文官制度，那么这个是英国人开始文官制度改革，我们叫做最早开始建立公务员制度的情况。（8：30）3、全世界比较发

7、达的国家对公务员几乎都实行法律管理那么从这个以后，随着社会的发展，经济的发展，我想今天我可以这么说一句话，全世界这些比较发达的国家，几乎对公务员的管理全都是法律管理，没有例外。就像是英国这样子的，因为他们的法系是一种判例国家，不是成文法的国家，就是这样，英国我刚才说了前面有这么一个报告，这个报告里面提出了四项改革，到后面又有富尔顿的报告，又有撒切尔夫人的改革等等，这一套改革下来，其中还有好多在这个过程当中也立了好多法律，实际上也是一个法律管理。那么美国虽然也是英美法系的国家，但是它是有法律的，专门有公务员管理的法律的。现在我们看到的德国，欧洲大陆法系，日本等等，公务员都是法律管理，几乎没有例外

8、。这说明了一个问题，就是说你要建成一支比较能够负担起管理国家的重任，能够把比较优秀的人才集中到公务员队伍里面来，能够发挥他们的积极性、主动性，也就说能够很好地来进行管理，能够成立一支比较好的公务员的队伍吧，几乎没有例外都是要用法律来进行管理的。我想这一点，历史经验已经证明了。（10：23）（三）中国迫切需要把公务员的队伍纳入到法治的轨道那么从我们国家的具体情况来看，我想我们法制化的进程也是在推进之中的，经过了一个很长的时间，我们开始的时候也没有法律，那么到了1993年的时候我们就制定了一个行政法规，初步把公务员的管理纳入到法律管理的轨道。经过这个十几年的努力以后我们都已经深刻地感觉到，就是对公

9、务员的管理必须是一个法律管理，也就说通过法律管理，能够规范地、确定地、统一地、稳定地，而且能够公平地、公正地来进行管理，这样子才能保证这支公务员的队伍是集中了优秀的人才，能够充分调动他们的积极性，而且是个有序的。我想还可以加一句话，就是只有法律，加强了法律方面的管理，这个公务员的队伍才能够是一个勤政的、廉政的一支队伍。这是我们要搞一个，我们在建设社会主义法治国家，那么公务员的纳入到法律管理的轨道来，这是其中一个非常重要的环节。那么从现实的情况来看，我想也可以这么说，因为我们的时代现在正是一个加速建设我们的社会主义国家，希望能够早日建成一个小康社会，能够建成一个和谐的社会，我想无论从哪一个角度来

10、说，从现实、从时代的要求来说，我们现在也迫切地需要把公务员的队伍纳入到法治的轨道。我刚才说到世界各个国家的情况也已经表明，用法律来管理公务员，使得这支公务员队伍非常地强，集中了全国的精英，才能够很好地使这个国家的建设迅速地往前推进。我想我们中国现在来看，无论是建设这个国家或者建立一个和谐社会，这个任务是非常之重，所以这一支管理国家的这个队伍，一定要是非常之的优秀，能够竭尽全力忠于国家、忠于人民，能够尽快把我们国家往前推进。要从这个角度来说，除了法律管理也没有别的路子好走，这是世界各国经验证明的，也是我们中国自己经验所证明的。所以我想我们国家第一部公务员法，可以说是公务员管理科学化、法制化的里程

11、碑。（13：37）二、公务员法是从公务员暂行条例的基础上制定出来的，从它们的关系来看，是法制建设本身规律性的发展第二点我想说的，我们这一个公务员法，我刚才说它是在已经有的公务员暂行条例的基础上制定出来的，那么我想从公务员法和公务员条例的关系来看，这就是法制建设本身规律性的发展，法制建设的本身规律的发展。我记得在90年代，80年代末90年代初，当时就酝酿要制定一部公务员法，当时提出来是我们能不能制定一部国家工作人员法，这个国家工作人员法集中了理论界和实际部门的很多人，集中在一起进行了很长时间的研究、讨论，也探讨了各个国家的经验，那么经过了这么长时间的讨论以后，大家都觉得要制定一部国家工作人员法相

12、当困难，因为这个范围很庞大，而我们又没有经验。所以后来说是不是把这个范围先缩小，就是仅仅制定一部适用于国家行政机关工作人员的这样一部法律。所以当时就说，咱们起个名字叫做国家行政机关工作人员法，后来党的十三大的时候，又提出来就叫公务员法，那么后来就叫做公务员法。但是在法律程序上来看，当时想马上就制定一部公务员法法律，这个条件行不行，是不是已经成熟。那么研究的结果也觉得缺乏经验，马上就成为一个法律，好像觉得没把握，所以说咱们还是以行政法规的形式，叫做公务员暂行条例，一个是从法律的程序上来说它是国务院颁发的行政法规，我们在制定的时候就可以比较灵活一点。另外还有一个，前面还加了一个叫暂行条例，就是意思

13、说这个是个暂行的，等将来经验成熟了以后，我们再来总结这些经验，把它上升为法律。所以1993年公布了公务员暂行条例，这个暂行条例公布以后，大家一方面是实施这个条例，同时也在注意总结条例实施过程当中的经验。所以我想我们从法律本身发展的规律来看，公务员法和公务员暂行条例它是一个发展的过程。（一）公务员法是公务员暂行条例实施13年来的经验总结可以说有这么三层意思可以说，第一层意思是说，公务员法是公务员暂行条例实施13年以来经验的总结，那么经过这13年的时间，当然还有其中的许多改革和发展，这个实践经验把公务员暂行条例里边那行成熟的、行之有效的这一部分把它固定下来。有一些是经过改革以后在这个13年过程当中

14、，也证明是行之有效的，是好的经验，这些也把它固定下来。这样子我想第一句话可以说，这个公务员法是我们公务员暂行条例实施以来的经验总结。那么从现在的情况来看，制定公务员法的条件已经成熟了，从我们已经实施过程当中经验以及发展的情况来看，制定一部公务员法的条件已经成熟。这是第一个意思，是它13年来公务员暂行条例实施以来经验的总结。（17：00）（二）公务员法中有着许多符合时代特点的制度创新我想还有第二句话，新的公务员法里边，还有许多是属于符合时代特点的一个制度创新，符合时代特点的制度创新。一方面是经验总结，在总结的过程当中我们也看到了这个制度的发展应该是什么样子的，有哪些可以创新的地方，这些也通过这次

15、公务员法把它固定下来，把它法制化了。比如说我们现在的新的分类制度，就是公务员要实行分类，这个分类制度这次通过公务员法已经把它确定下来了，分类也是科学的基础。再比如说我们这次公务员法里边，把新设的聘任制、委任制不同的特点，他们适用哪些范围，通过什么程序，尤其是聘任制，是一个新的经验的总结，同时可以说是制度上的一个创新，对我们中国来说。那么再比如说把竞争上岗、公开选拔这种方式，我们这几年来在各个地方、各个部门都在实践，把这些个经验也总结起来了，而且把它列入到法律里边来，从法律上加以肯定。这个工资制度长期以来也不停地在研究、在改革，怎么样优化工资制度，在这个法律里边也加以了新的规定。那么这些跟前面那

16、个来说，比如我前面讲到聘任制、委任制，它实际上是使得我们的公务员的更新的机制，就是更新能够把最好的公务员、最好的人才吸引到公务员来，能够使得这些公务员水平不断得到提高，更新的制度，更新的机制，和比如说竞争上岗、公开选拔，优化工资制度这一些，公务员的激励机制，在这些方面都有很大的创新。这是第二句话。那么我想还应该是这样说，就是我们的公务员法把我们已经成功的经验把它固定下来，一些创新的制度、机制，那么在这个公务员法里面能够建立起来、肯定下来。还有一点就是毕竟我们的人事管理制度还是在一个发展的过程当中，这个社会本身在发展当中，而且从我们中国的实情来说，应该说这个发展还是比较快的、比较迅速地在变化，那

17、么人事管理制度要随着时代变化发展，这个是世界各国都一样的，我刚才说的比如英国特别明显，最早的是一个报告以后建立了公务员制度，后来又由于第二次有一个报告，这个报告因为改革了前面这个公务员的制度，那么后来撒切尔夫人的又进行了改革，各个国家都可以这样说，随着社会经济的发展，他们管理的制度在不断地改革，不断地有变化。那么更何况说我们中国现在是处于一个迅速发展变化的一个阶段，我们说转型时期，那么当然对于人事管理方面，它会提出许多新的要求，有许多新的改革的空间。（23：25）（三）在公务员法的制定上，要为未来的发展留有余地因此我想在法律发展的规则上来说、规律上来说，还应该有第三句话，就是我们在制定公务员法

18、的时候，还要为未来的发展留有余地。一方面是公务员管理的主要环节，公务员管理当中的主要环节，今年已经证明是成熟的一些制度，都能够用法律来把它写清楚，也就说这些主要环节，基本上都有法可依，依照法律来进行管理。那么同时也还要为各个地方、各个部门在探索和创新方面留下空间，还让他们可以按照时间的发展，进一步来创新，能够提出一些新的，能够更加适合时代发展要求的这些制度。所以我想从公务员法的法律制定的过程来看，我想一个我们总结了十几年来人事制度改革的成熟的经验，使之法制化。那么另外一个意思就是，我们已经看到的，已经能够肯定的这些个属于创新方面的，有创新意义的这些制度，也通过这次法律能够固定下来，这样子这部法

19、律基本上可以这样说，就是我们的公务员法在人事管理的各个方面都是已经有法可依的，但是还应该留下一些更加创新的空间，留下进行进一步改革的空间，将来进一步适应时代的需要。到了一定的时候我想我们将来还有可能某些方面、某些环节还会进行修改，这是必然的，时代在发展，这个制度也要创新。这是我想说的第二个问题。（25：45）那么第三个问题，我就来具体介绍一下这个法律。三、公务员法的立法宗旨公务员法的立法的第一条，一般的都是说的，为什么要制定这个法，我想一般法律都是这样的，就是我们平时讲的立法宗旨是什么，这次公务员法第一条把我们的立法宗旨写得非常清楚，实际上它一共写了六个方面，六个方面的意思。（一）立法宗旨一：

20、规范公务员的管理制定公务员法的立法宗旨第一个，就是要规范公务员的管理，用的是规范两个字，各位都知道，因为法的最重要的表现，最重要的作用之一，就是规范，是对你某一个行为应该怎么做、不能怎么做有一套规范，很明确，那么你就按照这个法律的规范，规定的你去做。我想公务员法也是一样的，作为一个法律，它第一个重要的作用，就是要把公务员的管理能够规范，也就说公务员法提供的是管理公务员的一种规范，这样子才有可能把原来科学的管理，能够通过这个公务员法规范下来，科学管理的一套东西，那么规范确定下来，所有的公务员管理的机构、人员，都要按照公务员法的规定来进行管理。我想这个规范的好处大家是很了解的，首先比如说它是统一的

21、，因为公务员制度必须是一个全国统一的制度，如果全国说你这个地方这样管，那个地方那样管，那整个就乱了套，这个全世界都是一样的，它必须是一个统一的管理，这个统一的管理必须有一个法律提供的规范，这是必然的。另外，这个公务员制度的管理，也必须是一个稳定的管理，你不能朝令夕改，今天这样子的，明天那样子的，那弄得大家都无所适从的。既不能是各管各的，各有一套，也不能是今天这样、明天那样，所以公务员的管理应该是个稳定的管理，这个稳定的管理也需要有法律规范来，在法律没有变化以前，你就按照这个规范来进行管理。那么有了稳定、有了统一，你才能够把我们已经认定的一些科学管理的办法，通过这个法律规范把它确定下来。这样子这

22、个管理就是科学的。那么我想这个中间也涉及到这样一个问题，大家都经常在说，就是对于公务员的管理，也需要做到公平、公正、有序，也就说法律规范的一个重要的作用，对所有的人、相同条件的人都是同样管理，相同的条件的人，你应该拿什么样的工资，相同条件的人你应该享受什么福利，在晋升过程当中，条件好的那么先应该择优录用，这个对所有的人都是公平的，都是公正的，而且是按照法律规定的次序在前进的，这一套当然只有通过法律规范才能完成，完成了这一点，你才有可能使得所有的公务员，优秀的人才能够脱颖而出，公务员的队伍，相互之间的关系能够是一个和谐、心情舒畅的，才能够充分调动他们的积极性。我想公务员的公务员法的立法宗旨的第一

23、项就是说的这个，要规范公务员的管理，使得我们对公务员的管理能够把科学的制度能够肯定下来，使公务员的队伍，使公务员的管理能够统一、稳定、公正、有序。（30：52）（二）立法宗旨二：保障公务员的合法权益第二个目的，它是说的叫做保障公务员的合法权益，保障公务员的合法权益这一条是新增加的，我觉得写得非常好。因为公务员的身份是比较特殊的，一个角度来说，公务员是去管理国家事务的，他是管理者，那么另外一方面来说，他本身又是被管理者，就是双重的。那么从保障公务员合法权益这个角度来说，公务员的身份之一是被管理的，被有关的国家人事管理方面的机构来管理他们，这个公务员是被管理者，那当然不仅仅是一个被管理者，这个所有

24、都是一样的，他同时也是一个权利主体，这个跟老百姓是一样的。公务员去管理国家事务，那么对公民来说他是被管理的，同时他又是个权利主体，不能忘记这个。从某种意义上来说，权利主体这一点是相当重要的，所以我的意思是说要保障公务员的合法权益，说的是这个问题，就是说公务员不仅仅是一个被管理的对象，他同时又是一个权利主体，他拥有哪些权利呢？怎么来保障他们的权利呢？我觉得这就是一个法律要做的事情，你公务员法本来是管理公务员的，那管理公务员，公务员本身应该具有什么权利，他们的权利应该怎么样受到法律的保障，这应该是公务员法里边一个非常重要的问题。我想这一次说得还是比较充分的，既讲到了公务员的条件，讲到公务员应该承担

25、的义务，也讲到了公务员应该有什么样的权利。那么这个在后面的关于公务员的权利义务这一章里边，还专门来说了这个问题，一会儿我还可以简单提一下。当然这里有一点是挺有意思的一个问题，我觉得值得我们来研究的。就是公务员既然是一个权利主体，那么公务员是去管理国家事务的这么一个主体，那么他就有一些特殊的权力，他在进行管理过程当中，公务员在进行管理过程当中，那么国家赋予他一些什么权力，同时他公务员作为一个公务员队伍里边的一员，其实他还有好多共有的权利，比如说一个企业，那么企业里头的比如说是工人，那么显然工人都具有自己的权力利，他来劳动，那么你要给予相应的报酬，这就是一个很简单的权利义务关系吧。那么对公务员来说

26、他也一样，那么他付出了劳动，他作为管理国家事务的，他付出的劳动，他的特殊性和他的职务相联系，这是这方面给他以职权。那么另外一方面，他还实际上跟公民的权利很接近的一些东西，比如说取得报酬的权利，这个报酬的权利跟一般的比如说工人，一般的职员的权利有没有共同之处？有什么区别？也就说，我的意思是说公务员的权利既有作为公务员的那个权利，还有是公民的一般的权利，这个两个权利之间的关系，怎么能够把它表达清楚，有时候是交叉的，有时候可能也是某些时候是独立的，这一点可能还要我们进一步进行探索。这是第二个立法宗旨，保障公务员的合法权益。（35：45）（三）立法宗旨三：加强对公务员的监督第三点立法宗旨是加强对公务员

27、的监督，我想这一点大概这是我们现在已经有共识，因为公务员是从事于国家管理的，那么他手里边经常掌握着很大的权力，在国家方面的权力，掌握了这个权力以后，我想一般通则都是这么个说法，凡是有权的人必须要受到监督，你如果权力不受监督，就有可能被滥用。所以不受监督的权力是一种很危险的权力，这是大家已经有共识的。这几年来我们都在强调，怎么样加强这个监督，我们现在已经发生的一些问题来看，经常也确实是跟能不能受到严密的监督是有关系的，所以要把监督制度法定化，其实这是可以这样说，监督有没有力量，能不能产生作用，也要靠法律，要把它法定化。公务员在哪些方面、哪些行为要进行监督，你通过什么样的制度，通过什么样的途径、制

28、度来进行监督，监督的结果会产生什么样的法律后果，这一切都是要靠法律把它规定下来。只有制度化、法律化的监督才是强有力的监督。实际生活当中也表明，就是你处于某一个岗位当中，这个岗位就需要很多制度，把这个监督弄得非常严密，我想我们的公务员现在也大概有一个共识，加强对我们公务员的监督，是对公务员的爱护，是对我们的爱护，不要出事。那么从这个角度来说，我想所有的公务员也都应该欢迎监督，力求在我自己这个工作岗位上面，各方面都能受到严密的监督，使我做任何事情的时候不会出错。我想加强对公务员的监督，是我们一个实践经验的总结，也是世界历史的总结，这一次在公务员制度设计的时候，在这方面是想得比较多的。这一次比如说我

29、看惩戒这一章里头，规定了16条纪律，写得比较细的，那么这一次我们又单独增加了一章，叫做法律制度这一章。这是加强对公务员的监督，这是第三个立法宗旨。（39：07）（四）立法宗旨四：建设一支高素质的公务员队伍第四个立法宗旨，就是要建设一支高素质的公务员的队伍。我刚才在讲到英国的公务员的起源的时候，也说到这个问题，就是说第一个公务员制度的，从世界发展的历史上来看，第一个动力就是要想建设一支高素质的公务员的队伍，那么经常我们说这种话，能不能够把全国的优秀人才、精英，能够都吸引到公务员的队伍里面来，那么使得这支公务员的队伍是所有其他各个方面，比如说你跟公司来比较什么来比较的话，他素质水平最高的。我想这可

30、以说是我们公务员立法的一个重要的宗旨，重要的目的所在，就是要建设一支高素质的公务员的队伍。可以这样说吧，就是说公务员的素质水平，实际上决定了这个国家的管理的水平。这一点我想也有很多人在讲，有的时候把世界各个国家来比较，有的国家他的公务员的素质水平就比较高，他们能够把全国的优秀人才都集中到公务员队伍里面来，因此他的公务员管理里面来看，它的水平也就高一点。我想这是各个国家立法的目标，也是我们中国立法的目标。那么这一次我们公务员的法律里边，规定的比如说我们非常严格的一个录用制度，这个录用就是一个进口，它是一个主要的进口关子，这个主要的进口关子我们现在实行的叫说有进必考，要进来必须考，有进必考，没有例

31、外，这个实际上目的就是通过公开考试择优录用，能够把素质水平高的人通过考试以后吸引进入到公务员的队伍里面来。进入以后那么我们还不停地进行培训，不停地更新知识，还要进行考核，年年要经过严格的考核，经过考核，以考核为基础来晋升。这个目的也是为了，就是说你进来的时候要水平比较高，那么进来了以后我还要不断地提高你的素质，提高你的水平，这样通过录用、培训、考核，现在我们新的有一套交流的制度，这一套我想都是为了把公务员的素质水平能够不断地得到提高。这是可以说是第四点，也是公务员队伍，公务员立法的一个重要的原因，重要的宗旨。（42：39）（五）立法宗旨五：促进勤政、廉政第五点就是为了促进勤政、廉政，这也就是说

32、我们在公务员法通过公务员法很好的制度方面的设计，能够有利于公务员能够勤政，也就说能够拿出你的积极性来，同时还要廉政，其实这个事情道理很简单的，你把最好的公务员吸引，最好的人才吸引到我们公务员队伍里面来了，这是第一步，最重要的是你进入公务员队伍以后，他们能够充分地发挥他们的积极性，全心全意地投入到工作当中，发挥他们的最大的能量。那么这就是为勤政，否则的话你把再高的素质的人吸引进来了，他如果不能充分发挥他们的能量，那有什么意义呢？所以我想这个事情的第四个方面，说的是我们能够把高素质的人才吸引进来，进入到公务员的队伍，那么第五点来说我们还要使这支队伍能够勤政，能够充分发挥他们的积极性。那么这次公务员法里边设计了一套激励的机制，就是能够把公务员的积极性能够充分调动起来，这个激励的机制，包括比如说考核、奖励，职务的升降，工资、保险、福利等等，这一套制度的设计，也就是我们要使得这个激励的机制能够充分地动起来，使得公务员能够勤政。那么当然另外一个问题就是要廉政，这个公务员制度设计的时候，要保证廉政，我想的否则的话，如果不