完善湖北省国有资本经营预算制度管理问题研究.docx

1、完善湖北省国有资本经营预算制度管理问题研究完善湖北省国有资本经营预算制度管理问题研究省市县财政课题组建立和完善国有资本经营预算制度，是党中央、国务院从完善社会主义市场经济体制的全局出发，采取的一项重要决策，对规范国家和企业间的收入分配关系，增强政府的宏观调控能力，推进国有经济布局和结构战略性调整，促进国有企业健康发展，具有重要意义。党中央、国务院十分重视国有资本经营预算制度的建立和完善， 在2010年召开的第十一届全国人大第三次会议提出：从2011年起，地方试编国有资本经营预算。同时，全国人大预算工作委员会提出，从2012年起开始汇编全国国有资本经营预算。湖北省自2001年在全国率先开展探索试

2、行国有资本经营预算制度以来，先后在省内部分市县开展试点工作，省级从2008年开始编制国有资本经营预算，市县也逐步开展试编工作。经过近十年的探索与实践，取得了一定的进展，积累了一些经验，对促进国有经济结构调整和国有企业健康发展起到积极推动作用。为适应形势发展需要，加快推进全省国有资本经营预算工作，规范和完善国有资本经营预算管理体制，近期我们组织省市县财政部门有关同志，对湖北省国有资本经营预算管理问题进行了专题调查研究，对目前全省国有资本经营预算管理现状进行了认真分析，并提出相关政策思考和对策建议。一、完善国有资本经营预算管理制度的必要性与紧迫性（一）建立和完善国有资本经营预算制度具有十分重要的意

3、义国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立和完善国有资本经营预算制度,对规范国家和企业间的收入分配关系，增强政府的宏观调控能力，推进国有经济布局和结构战略性调整，促进国有企业健康发展，具有重要意义。1、有利于完善政府预算管理体系。我国财政改革的一项重要内容是建立复式预算。长期以来,我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和管理,而是与经常性预算收支混在一起。在当前政府财政体制改革以建立公共财政体系为目标的背景下,政府作为国有资产所有者,必须建立起独立于公共预算之外的国有资本预算,全面掌握经营性国有资本的收入

4、、支出、资产和负债,以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行,促进政府职能转换与政企分开和政资分开，强化预算约束。建立和完善国有资本经营预算制度，有利于完善政府预算管理体系，健全公共财政职能，为稳定宏观经济运行提供强有力手段。2、有利于增强政府宏观调控能力。党的十五大以来，党中央、国务院多次强调要加快国有经济布局和结构调整。近年来，通过兼并联合、重组改制、关闭破产、社会职能分离等多项改革措施，国有经济布局和结构调整取得了较大成效，但调整任务还十分艰巨。国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在，国有经济比重过大,国有资产布局分散、战线过长在很大程度上造成了国有企业竞争力不高、经济效益

5、低下、专业化水平低等状况。同时，随着国有企业税后利润的大幅增加，部分企业扩大规模、盲目投资、重复建设的问题突出。近期国务院刚发布的国务院关于促进企业兼并重组的意见，又对加快调整优化产业结构、促进企业兼并重组提出了更高的要求。建立和完善国有资本经营预算，有利于增强政府宏观调控能力，加快产业结构调整和经济发展方式的转变，促进国有经济结构战略性调整，增加国有经济的活力、控制力、影响力。3、有利于规范国家与国有企业的分配关系。计划经济时期，国家对国有企业实行的是“统收统支”的财政政策，国有企业的盈利连同折旧全部上交国家，所需生产和生活资金全部由财政统筹安排；1994年国家实行税制改革后，为增强国有企业

6、自我积累、自我发展能力，在统一税制的基础上，考虑到当时国有企业历史包袱沉重，承担着大量社会职能，作为阶段性措施，国家暂停向国有企业收缴利润，税后利润全部留给企业。同时，先后出台了一系列支持国有企业改革与发展的重大政策措施，并取得显著成效。在国家政策支持下，国有企业规模不断壮大，资产质量不断提高，盈利能力显著增强。建立国有资本经营预算，有利于完善国家与企业的分配关系，完善行业企业之间的分配政策，促进社会公平和和谐社会的建设。4、有利于加快政府职能转换。随着我国社会主义市场经济体制建立，国有企业作为市场主体和独立法人参与经济活动，决定了国有企业与政府有着双重关系。政府以不同身份行使的职能反映为预算

7、上不同性质的收支，就要求建立国有资本经营预算,集中管理国有资本运营和国有资本收益,从预算制度方面,将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离,促进政府职能转换与政企分开。同时,公共财政预算与国有资本预算分开,还有利于政府对公共产品和公共服务的提供。（二）建立和完善国有资本经营预算制度是依法行政、依法理财的具体要求1、党中央、国务院十分重视国有资本经营预算工作。党中央、国务院一直十分重视国有资本经营预算制度的建立，早在1993年，党的十一届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中就提出，改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算。这是党

8、中央文件首次提出建立“国有资产经营预算”；1995年11月，国务院第三十七次常务会议通过的预算法实施条例明确，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。标志着国有资产经营预算取得法律地位；2003年，党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定再次提出，建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；2004年，温家宝总理在政府工作报告中再次要求：“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”。2006年11月初，国务院常务会议明确指出，要加快建立国有

9、资本经营预算制度，统筹使用好国有资本收益。2007年9月，国务院发布关于试行国有资本经营预算的意见（国发200726号，以下简称意见），标志我国开始正式建立国有资本经营预算制度。根据国务院意见精神，中央本级国有资本经营预算从2007年起试行，地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。2010年3月，温总理在政府工作报告中指出，要完善国有资本经营预算制度。2010年10月，中共十七届五中全会上通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议再次强调了“健全国有资本经营预算和收益分享制度”。2、企业国有资产法从立法高度对国有资本经营预算制度做

10、出了明确规定。2008年10月，全国人大通过的企业国有资产法明确国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入以及支出，实行预算管理，编制国有资本经营预算。同时明确，国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准；国务院规定国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤，报全国人民代表大会常务委员会备案；国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。3、目前国家对建立和完善国有资本经营预算制度提出了更新更高的要求。一是全国人大对国有资本经营预算工作提出了新目标和

11、新要求。2010年召开的第十一届全国人大第三次会议，在财政预算报告审议决定中提出：完善国有资本经营预算编制，扩大中央国有资本经营预算覆盖范围；提高国有资本收益上交比例，规范国有企业税后利润分配；从2011年起，地方试编国有资本经营预算。同时，全国人大预算工作委员会提出，从2012年起开始汇编全国国有资本经营预算。二是财政部对国有资本经营预算工作也有了更高的要求。2009年，财政部印发的关于推进财政科学化精细化管理的指导意见（财办200937号）要求，全面推进国有资本经营预算，理顺与国资监管部门的关系，完善国有资本经营预算收支政策；扩大国有资本经营预算试点范围，未试编国有资本经营预算的省级政府要

12、尽快开展，已试编的地方要进一步规范完善；实行公共财政预算和国有资本经营预算混编的地方，要将国有资本经营预算剥离出来，单独编制。2010年，财政部印发的财政部关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见（财企201083号）要求，充分认识建立国有资本经营预算的重要意义，各地财政部门应严格按照有关法律和国务院意见的规定，认真履行国有资本经营预算管理职责，切实做好制（修）订国有资本经营预算的各项管理制度、收取企业国有资本收益、编制国有资本经营预算草案等工作，并要求已经试编国有资本经营预算的地方，应按照财政部有关规定，及时上报国有资本经营预算相关报表，认真研究试编国有资本经营预算过程中出现的问题并提

13、出建议，促进全国国有资本经营预算工作的顺利开展。（三）中央国有资本经营预算的顺利实施起到了重要的示范和带动作用1、中央国有资本经营预算工作进展十分顺利，并取得了显著效果。2007年9月，国务院意见发布后，财政部就会同相关部门积极推进中央国有资本经营预算工作。一是建立健全了相关管理制度。根据国务院意见精神，财政部印发了中央国有资本经营预算编报试行办法（财企发2007304号），会同国资委联合印发了中央企业国有资本收益收取管理暂行办法（财企发2007309号）。二是开展了国有资本经营收益收取。按照有关规定，财政部作为征收主体向中央企业收取国有资本收益。2007年在国资委监管企业开展收益收取，200

14、8年将中国烟草总公司纳入收取范围，2009年又将中国邮政集团公司纳入收取范围。2007年2009年，财政部共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元，其中：2007年139.9亿元，2008年443.6亿元，2009年988.7亿元（包括电信企业重组专项资本收益600亿元）。三是逐步规范了预算编制管理体制。按照全国人大要求，2010年中央国有资本经营预算首次提交全国人大审议，并获十一届全国人大三次会议审议批准通过，今年3月，列入2010年国有资本经营预算收入计划的国有资本收益任务421亿元，已全部征收入库。将主要用于国有经济的产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减

15、排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。2、中央国有资本经营预算工作将向更高目标推进。下一步，财政部将按党中央、国务院要求，进一步规范和完善中央国有资本经营预算管理工作。一是逐步扩大中央国有资本经营收益收取范围。除已纳入收取范围的国资委监管的中央企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司外。2010年，财政部通过向82个中央部门征求意见，拟逐步将包括金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属的中央企业纳入收取范围。经国务院批准，2011年已将教育部、中国国际贸促会所属企业，以及国家广播电视总局、文化部、农业部所属部分企业纳入了中央国有资本经营预算实施范围。二是完善国有资本收益收

16、取政策。针对目前国有独资企业上交利润收取比例过低，不利于遏制中央企业盲目投资和改善国有企业结构调整，经国务院批准，从2011年起，适当提高了中央企业国有资本收益收取比例。3、财政部将大力推动地方国有资本经营预算试点工作。一是指导地方开展试编国有资本经营预算工作。按照全国人大“2011年地方试编国有资本经营预算”、“从2011年起汇总报送全国国有资本经营预算草案”的要求，财政部将加大工作力度，指导推动地方开展国有资本经营预算试编工作，并要求各省市从2011年起独立编制国资预算，报同级人大审议；二是做好汇总编制全国国有资本经营预算准备工作。在中央国有资本经营预算基础上，加快研究制定地方国有资本经营

17、预、决算的汇总上报体系及软件编报系统，为统一中央和地方国有资本经营预算管理提供制度基础和技术保证。三是加快研究建立中央和地方两级国有资本经营预算的通道。综上所述，全面落实党中央、国务院及财政部关于国有资本经营预算工作的各项要求，进一步完善国有资本经营预算管理是当前重要而又紧迫的任务。二、湖北省在推进国有资本经营预算制度建立方面的探索与实践作为最早开展国有资本经营预算试点的省份之一，2001年湖北省在全国率先开展探索建立国有资本经营预算制度，并选择武汉市、襄樊市、仙桃市、枝江市等市县开展试点工作，2003年又将试点范围扩大到洪湖、孝感等11市、县（市）。2008年省本级开始试编国有资本经营预算，

18、2009年推动到市县。目前，全省已有40个市、县（市）开展了国有资本经营预算编制（或试编）工作。经过几年的探索实践，湖北省在推进国有资本经营预算管理工作方面有了一定的突破，积累了一些经验，取得了一定成效，也面临着一些问题。（一）湖北省在推行国有资本经营预算制度建立中的主要做法湖北省委、省政府十分重视国有资本经营预算工作，根据国务院意见要求，结合湖北省实际，省政府2008年印发了省政府关于试行国有资本经营预算的实施意见（鄂政发200826号），并积极推进国有资本经营预算制度建立工作，在2008年省本级开始试编国有资本经营预算的同时，积极推动全省市县国有资本经营预算试编工作。到目前，全省已有武汉、

19、荆州、黄石、黄冈、荆门、咸宁等15个市正式编制了国有资本经营预算，武穴、石首、郧县、大冶、钟祥等25个县（市）级试编了国有资本经营预算。从调研的情况看，目前全省国有资本经营预算编制工作主要有以下三种代表模式：1、省级模式。早在2007年，湖北省政府就决定向省国资委出资企业收取2006年的国有资本收益。2008年，省财政厅印发了湖北省省级国有资本经营预算编报办法（试行），会同省国资委印发了湖北省省属企业国有资本收益收取管理办法（试行）。从2008年开始试编省级国有资本经营预算，2009年正式编制省级国有资本经营预算。2010年，针对省级国有资本经营预算试行工作中存在的问题，湖北省政府办公厅印发了

20、湖北省省级国有资本经营预算管理暂行办法，进一步统一了征收主体，规范了征收程序，提高了应交利润收取比例。2011年3月，经省政府同意，省财政厅会同省审计厅、省国资委修订印发了湖北省省出资企业国有资本收益收取管理办法，进一步从制度上完善、规范了国有资本经营收益征收管理。主要做法是：在预算编制管理上，省财政厅作为省级国有资本经营预算编制主体，负责省级国有资本经营预算草案的编制工作，省国资委及其他履行出资人职责的机构或部门作为预算单位，负责提出国有资本预算草案的建议。省级国有资本经营预算是在省级公共财政预算下再单独编制一次，报经省政府批准后执行；在国有资本经营预算范围上，目前编制范围包括省国资委出资企

21、业，还有部分交通、文教企业；在国有资本收益收取上，省财政厅作为省级国有资本经营收益征收主体，负责省出资企业国有资本经营收益收取；在预算支出管理上，按湖北省省级国有资本经营预算管理暂行办法的有关规定，省出资企业在规定时间内，向省财政厅和预算单位申报国有资本经营预算项目支出的有关材料，预算单位按照有关规定对所监管（或所属）企业提出的支出项目计划进行审核，省财政厅将预算单位报送的国有资本经营预算建议草案中的支出项目，纳入到国有资本经营预算项目库，按照轻重缓急排序，实行滚动管理。预算下达后，省出资企业在下达的预算范围内向省财政厅提出申请，省财政厅审核后，按照财政国库管理制度规定，办理资金拨付手续。同时

22、，省财政厅会同预算单位对重点省出资企业国有资本经营预算资金使用情况开展绩效评价，评价结果作为下一年度国有资本经营预算支出安排的依据；会同预算单位对国有资本经营预算资金的使用情况进行监督检查。2、武汉模式。2006年，武汉市政府印发了武汉市企业国有资产收益管理暂行办法，对预算范围、收支管理等作了规定，同年开始试编国有资本经营预算，后来又按照国家有关规定逐步规范完善。主要做法是：在预算编制管理上，由市属出资企业编制本企业国有资本经营预算、市国资委编制出资企业预算建议草案报告、市财政局审核汇总编制全市国有资本经营预算草案，报市人大审核批准。同进成立了由市长为组长，分管副市长为副组长的市国有资本经营预

23、算审议委员会，负责市级国有资本经营预、决算的审议和批准工作。市国资委根据市属出资企业编制的预算报告编制市属国有企业国有资本经营预算建议草案报告，市国资委将市属企业国有资本经营预算建议草案报市财政局。市财政局根据市国资委编制的预算建议草案，经审核汇总编制全市国有资本经营预算草案，按照“两上两下”的程序报市人大审核批准国有资本经营预算收支控制数。市国资委根据经批准的控制数调整编制市属国有企业资本经营预算报市国有资本经营预算审议委员会审核批准市国资委负责编制企业国有资产收益征收、使用计划，报市人民政府批准后，由市国资委抄送市财政局备案并组织实施。在国有资本经营预算编制范围上，目前主要是将市国资委履行

24、出资人职责的企业纳入国有资本经营纳入编制范围，以市国资委出资企业的收支开展预算编制。在国有资本收益收取上，由市国资委负责编制企业国有资产收益计划，报经市人民政府批准后，由市国资委抄送财政局备案并组织实施，市国资委负责收缴其履行出资人职责的企业的国有资产收益，同时，市国资委可以委托履行出资人职责的企业负责收缴所投资企业实现的国有资产收益。国有独资公司应上缴国家的利润按30%左右的比例征收，股息、股利全额上缴，企业国有产（股）权转让净收益全额上缴，收取的收益全额缴入市财政国有资产收益专户。在支出管理上，由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经国有资产监管机构、财政部门审核后，按照国库管理制度的有关

25、规定，直接拨付使用单位。3、武穴模式。2006年，武穴市就出台了武穴市国有资本经营收入收缴管理办法，为国有资本经营预算管理制度的建立奠定了良好基础；2008年，又印发了武穴市市级国有资本经营预算编报办法（试行），并开始试编国有资本经营预算。主要做法是：在预算编制管理上，市财政局为市级国有资本经营预算的主管部门，负责编制市级国有资本经营预算草案，市国资局为市级国有资本经营预算单位，负责提供所监管企业国有资本预算相关数据；在国有资本收益收取上，武穴市国有资本经营预算收入范围有所不同，除将国有股权、产权出让、参股企业红利、国有企业税后利润上交纳入预算收入范围外，还将行政事业单位资产出让、出租收入也纳

26、入了预算收入范围。在预算支出上，国有资本经营预算支出主要用于企业融资平台、企业担保平台，资本金的注入、工业园区的基础设施的建设，企业改革成本支出，全市招商引资激励性支出和其他支出。除以上三种代表模式外，省内其他部分市县也结合各自实际，在推进国有资本经营预算方面有所创新，各具特色。如荆州市从完善制度设计的促进规范化建设入手，不断完善国有资本经营预算的编制和和执行，初步建立了国有资本经营预算管理体系，2008年以来，市财政局根据市政府印发的荆州市试行国有资本经营预算的意见的精神，积极研究制定本级国有资本经营预算编制实施方案，同时，为了明确职责分工，形成合力，该局明确了财政内部相关科室分工的操作程序

27、，起草了荆州市国有资本经营预算专户资金管理办法，对专户资金的管理作出了具体规定，从2009年起，国资预算收益全部缴入财政国库专户，实现了财政对国资收益的直接管理。仙桃市为保证国有资本经营预算编制的公开透明，采取与部门预算编制基本一致的 “两上两下” 程序，建立了以财政为核心，由企业、国资监管部门和财政部门分工协作的国有资本经营预算编制管理体系。石首市政府早在2004年就印发了石首市国有资产监督管理暂行办法，明确规定征收国有资产收益，针对县（市）级国有企业改制后国有企业及国有股权减少的影响，该市将全口径国有资本纳入预算管理范畴，从2008年来，先后将水产、芦苇等国有资源资产纳入收益收缴范围，有效

28、地保证了国有资本经营预算的编制与执行。（二）试行国有资本经营预算起到的积极作用与效果国有资本经营预算逐步实施，增强了政府宏观调控能力，提高了国有资本管理水平，在支持国有企业改革发展、优化国有资源配置上起到了积极的作用和与效果。1、增强了各级政府的宏观调控能力。全省各地通过建立国有资本经营预算制度，有效地组织国有资本收益收取，壮大了财政收入,增强了政府宏观调控能力。同时，各级政府通过安排国有资本经营预算支出，有力支持了企业改革与发展,加快了产业结构调整和经济发展方式转变步伐。2、强化了国有资本收益管理意识。通过探索开展国有资本经营预算工作，强化了企业和单位的国有资本收益管理意识，使其认识到国有资

29、本经营预算是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段，既对国有资产的经营、收益等活动进行科学规范管理，保证国有资本经营收益分配的合理性，有效维护国家所有者的合法权益，提高了国有资本运营效益。例如仙桃市以开展试点为契机，加强国有资本经营管理的组织领导，积极创造国有资本经营管理的环境条件。同时利用新闻媒体加大宣传力度，使得全市上下进一步强化了国有资本管理意识，为推动国有资本经营预算制度建立打下了良好基础。3、规范了国有企业改革行为。实践证明，国有资本经营预算制度的建立对湖北省国有企业改革起到了很好的规范管理作用。通过建立国有资本经营预算，进一步增强了湖北省国企改革进度的推进及资产处置、资金流动、

30、人员安置等重要信息的透明度，并将各项操作纳入程序化、规范化的轨道，使国企改革便于财政部门和国资管理部门加强管理和监督，也减少了改革成本支出。如洪湖市财政部门切实抓住国有资本经营预算试点机遇，通过预算编制、审批、执行等各个环节强化政府、人大对国有资产向国有资本转变过程的控制，使国企改革规范、透明，并逐步走上法制化的轨道，取得了良好的效果。4、推动了国有企业战略性重组和发展壮大。通过实施国有资本经营预算，全省一大批国有企业获得了有力支持。有力地支持了企业发展壮大。如省财政从2009年以来，在编制国有资本经营预算中，通过资本金注入方式支持了省联发投、省鄂西圈投、省投资公司等省级投融资平台建设，充实了

31、省中小企业担保平台资本金，同时，还解决了省宏泰资产公司、省粮油集团、省福汉木业集团等省属国有企业的资本金不足的问题；武汉市通过投资支持武锅集团搬迁改造，促进企业成功引进外资，实现战略性重组，提升了武汉装备制造业的地位；武穴市累计向城投公司注入资本金2亿元，增强了企业投融资能力；荆州市通过国有资本经营预算支持了有发展潜力的6家国有或国有控股企业技术改造和扩建项目，提高了企业核心竞争力和生产规模。（三）当前湖北省国有资本经营预算工作中面临的主要问题总体来看，湖北省国有资本经营预算工作按照中央有关精神，结合本省实际，根据省政府确定“分级编制，逐步实施”的要求，大胆创新、积极推进，有了一定的进展与成效

32、，但也面临一些亟待规范和完善的问题，具体表现在：1、预算管理体制不健全，国有资本经营预算缺乏独立性。一是预算的管理体制不明确，缺少统一规范的预算管理办法。调研发现，由于目前没有统一的预算管理法规，导致在国有资本经营预算推进中，尚没形成统一的国有资本经营预算管理体制机制。从湖北省来看，全省各地在预算编制主体、预算执行时间、预算批准、预算管理、监督检查等方面存在不一致的情况。有的地方规定财政部门作为国有资本经营预算的管理部门是国有资本经营预算的编制主体，有的地方以国资委等履行出资人机构为编制主体；有的地方预算明确了预算执行时间，有的地方则尚未明确；有的地方国资预算经本级政府批准后报同级人大审议通过，有的地方是报经本级政府批准后执行。二是市、县国有资本经营预算没有单独编制，造成国有资本经营预算执行程序复杂。目前我省各地国有资本经营预算普遍采取的是与公共预算混编，没有单独编制。一方面造成国有资本经营预算是公共财政预算的细化或附属预算，混淆了政府的社会、经济目标，造成功能混淆，权责不明；另一方面国有资本经营预算是从国库转入省属企业改革与发展财政资金专户支出，而公共财政预算是直接在国库中支付，造成支出程序上的不一致，而且衔接比较复杂，未能体现国有资本经营预算的独立性。三是预算编制范围及口径