村务监督委员会村民自治中民主监督的探索与创新.docx

1、村务监督委员会村民自治中民主监督的探索与创新目 录绪论 1一、村民自治中民主监督面临的困境 1（一） 组织困境 1（二）制度困境 21 村务公开缺乏制度保障 22 在村级组织体统中缺少一个常设的村务监督机构 2（三）文化困境 2二、村务监督委员会的制度设计 3（一）成立“一个机构”，明确监督主体 3（二）通过“两项制度”，明确工作职责 31 决策决议执行情况监督 32 村务、党务公开监督 3 3 财务管理监督 3 4 资产资源管理监督 3 5 重大事项监督 3 6 人事安排监督 37 村干部效能作风监督 48 其他方面职责 4三、村务监督委员会的运行特点 4（一）权力的相互制约 4（二）以制度

2、约束权力 4（三）实施全程性的村务监督 4（四）实行经常性的专门监督 4四、村务监督委员会的实践绩效 5（一）化解了基层矛盾，推动了农村社会的和谐发展 5（二）落实了村务公开，提高了村委会的权威和公信力 5（三）反映了群众心声，扩大了民主参与渠道 5（四）提高了农民热情，促进了农村经济发展 5五、进一步完善村务监督委员会制度的建议 5（一）继续深化对村民监督委员会的地位和作用的认识 5（二）进一步明确村民监督委员会的工作任务 6（三）继续抓好村民监督委员会的制度、纪律建设 6结论 6参考文献 7村务监督委员会：村民自治中民主监督的制度创新摘 要 村民自治的基层民主自治制度是具有中国特色的社会主

3、义政治制度，民主监督是我国村民自治的重要环节，是目前我国村民自治过程中在理论和实践上亟需突破的重要课题。村务监督委员会是我国实行村民自治当中一项非常重要的创新机制，基层如果能发展完善这样一个合理、科学的监督机制，这将会为中国的监督体系建设发挥引领作用。【关键词】村务监督委员会 村民自治 民主监督 制度创新 Village Supervision Committee:the System Innovation of Democratic Supervision of Villager AutonomyAbstract Villager autonomy is the socialist poli

4、tical system with Chinese characteristics.The democratic supervision is one important link of the villagers autonomy and it is a important problem to break through at present in theory and practice. Village supervision committee is a very important innovation of the villager autonomy mechanism, and

5、this will play a leading role of the supervision system construction if we could develop such a reasonable and scientific supervision mechanism in China.【Key words】village supervision committee villager autonomy democratic supervision System innovation 绪论 村民自治是我国农村改革、实施家庭联产承包责任制后，在农村村级治理中的一项重大政治制度改革

6、和重大管理制度安排，也是我国基层民主自治制度的完善与新尝试。“民主监督”是我国村民自治四大环节即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要环节。自80年代初，广西宜山县自发成立首个村民委，以及1982年中华人民共和国宪法规定在农村设立村民委员会作为农村的基层组织后，至今已有三十多年。通过多年的实践与摸索，村民自治基本上得到广大干部群众的支持与理解，村民的民主意识大大增强，在村民自治搞得比较好的地方，村庄社会稳定、物质与精神面貌都得到长足发展。近三十年来，我国村民自治建设主要是围绕民主选举这个中心命题展开。在村民自治的四个民主环节上，民主选举是日益规范，成效最为显著。以前，村官名为选举，实

7、则由乡镇划定，通过村民选举会时只是走过场；现在选举竞选的实质成份增加了，这体现在报名、公示、竞选演说、投票、计票等各环节上。当然也不排除在有的地方仍由乡镇划定、村民冷漠、或由家族等势力干预，导致选举异化。尽管民主选举方面也存在重重问题，然而，现在村民自治的最重要问题却是后三个民主环节的缺失，使得整个村级民主成为一种“半拉子民主”。在这里，民主管理、民主决策与民主监督被人为割裂了，由于事实上绝大多数村庄不存在真正的民主监督，使得民主决策与民主管理成为一句空话，往往是村里重大事务都由村长或村支书等少数人说了算。这样，在一些集体经济比较强大的村庄，村官们手头可支配的利益资源相当丰厚，从而导致人们对村

8、官选举的热情空前高涨，反而影响民主选举的正常运行，各种难以界定的贿选大行其道，而现行法律又存在很多漏洞，对它难以有效制约。当前在绝大多数村庄，实质性民主监督是有名无实。从村务公开来看，它被当作民主监督的主要形式，可是这些公开属于假公开、半公开、应付检查公开。本来在一个村庄这样的熟人社会里，可以说所有的村务都应当公开，但是现在“什么应当公开、什么不应当公开”的固定思维仍在影响绝大多数村干部，甚至是政府的相关指导职能部门。有时即使公开，村民们绝大多数也不知道是否合理。从村民理财小组与村务监督小组来看，由于在很多地方受到村党支部与村委会主要干部的制肘，它们也只是一个摆设。因此，我国现阶段村民自治中民

9、主监督亟需一个专门的机构村务监督委员会，来制约村委会成员的行为，扩大群众的知情权、参与权、决策权、监督权，推进基层民主制度化、规范化、程序化，实现国家力量和村庄社会力量的结合，推进民主监督的有效运行。 一、村民自治中民主监督面临的困境民主监督是村民自治四个核心内容的重要内容，是在民主选举、民主决策、民主管理得以有效实行的基本保障。它贯穿于村级治理运行始终，对村级治理具有重要功能，通过对村庄公共权力实施调整和控制，防止个别利益危害整体利益、维护村庄正常治理秩序并实现有效的村务管理。但是在目前我国村民自治的运行过程中，由于多反面因素的影响，民主监督却成了最为薄弱、最难以发挥效率的环节。在这种情况下

10、，农村公共权力失去监督和调控，村干部违法违纪的案件日益增多，严重影响农村党群关系和社会稳定，民主监督面临着组织、制度和文化困境。（1）组织困境 乡镇政府与村民委员会的关系问题。尽管村民委员会组织法对乡镇政府与村民委员会的关系作了明确规定，指出乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到规定的状态，在很多地方仍保持着一种行政领导关系，村民委员会承担的主要是行政职能，最后造成村民委员会成为下达上级部门行政规定及其相关政策的机构。实际工作中乡镇政府与村民委员

11、会的关系不清致使村民自治停留在形式和口号上，不能真正促进农村基层民主的建设，也不利于村民自治的进一步发展和完善。 村党委和村民委员会的关系问题。两委关系与乡村关系已成为村民自治所遇到的体制性难题。两委关系问题是指农村村委会与村党支部之间存在冲突性的二元权力结构，村委会是根据法律由村民直接选举产生的，但村党支部成员由乡镇党委任命，这种自上而下产生的党支部和自下而上产生的村委会之间的权力结构往往会产生冲突， 党支部和村委会二元权力并驾齐驱难以很好地配合。 村委会自身职能界定不清晰。村委会作为农村基层群众性自治组织，其主要职能应该是自治职能，即村民自我管理、自我教育和自我服务，办理本村公共事业和公益

12、事业。当然，它还要与乡镇政府配合，承担一定的行政职能。但在实际生活中，村委会的自治职能往往排在了行政职能和经济职能之后，甚至仅仅承担了行政职能而已。 村干部个人服务意识不强，能力有限。虽然我国农村教育水平不断提高，但农村人口整体受教育水平低、观念相对落后，农村精英人口流失严重，村干部的观念以及工作方式往往跟不上时代发展的要求，对自治的把握偏离正常轨道。 （二）制度困境 1、村务公开缺乏制度保障 一是有关制度规定过于原则，操作性和实践性不强。村民委员会组织法虽然明确规定实行村务公开，并且强调财务公开的内容、时间，但是这只规定了原则要求、内容范围以及不及时进行村务公开的法律责任，而关于公开的程序方

13、式和怎样保证公开的真实性等问题，则规定不详。 二是缺乏相应的制度规范。对村民所关注的徒弟征用款分配使用、宅基地审批、重大建设工程项目招投标、误工补贴等问题，许多村没有明确的制度规范，村干部决定这些问题，因而造成村务管理混乱和村干部贪污腐败。 2、在村级组织体统中缺少一个常设的村务监督机构 村务委员会组织法规定，村党组织是村民自治的领导核心，村民会议和村民代表会议是村民自治的权力中心和决策机构，村委会是存重大决策、村务管理的执行机构。明显看出，在村务管理系统中缺少一个常设的村务监督机构。由于村务监督的缺失，村干部容易简化决策过程，没有经过民主决策的程序，容易造成决策失误和村干部权力变异，产生各种

14、腐败问题，阻碍农村社会的和谐发展。 （三）文化困境 民主是一种价值观念，一种制度安排，一种社会机制，更是一种公民的生活方式和行为方式。在中国农村推进民主，遇到的最大难题之一是作为农村民主主体的中国农民，小农意识根深蒂固，公共精神缺失，民主和法治意识淡薄。农村教育的落后导致农村村民知识文化水平低，缺乏民主意识，传统的政治心理和政治观念仍存在，这将影响着农村政治秩序和基层民主的发展。具体来说，农村村民存在以自我、家族为中心的心理，缺乏长远观念和整体意识，臣民文化和顺民文化依然存在。 广大农民是村民自治的主体，农民的素质对村民自治有着重要影响。农村文化教育事业的落后影响农民知识水平和获取政治信息的能

15、力，从而影响农村村民自治和民主的发展。以家族为中心的心理是在传统的乡村社会以家庭关系为主的社会关系背景下而发展起来的。在这种心理背景下，村民解决问题首先想到的不是靠政策、集体，而是依靠家族势力。家族利益也就成了农民思考问题或政治表态的出发点和归宿。 臣民文化和顺民文化。几千年的封建社会造就了中国人的顺从与依附心理，农民尤其如此。封建专制和计划经济体制下的高度集权社会，使不少农民形成了臣民意识和顺民意识。这种“官本位”思想对权力过分重视，从而使农民对权力有一种畏惧的心理，从而制约了农村民主政治的发展。 二、村务监督委员会的制度创新 （一）村务监督委员会的制度设计 2004年6月18日，一个崭新的

16、权力机构“村务监督委员会”出现在浙江省武义县后陈村。在村级权力架构中，它和党支部、村民委员会并列，其成员由村民直选产生，行使监督村务的权利。一个月后，中共中央办公厅、国务院办公厅下发关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见，提出要“强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组”。村务监督委员会制度其实是在原有村级组织基础上,增设专门的村务监督机构村务监督委员会,依据村务管理制度和村务监督制度,对制度执行和村务决策、管理等实施监督的村级民主监督制度。 （一）成立“一个机构”，明确监督主体 一个机构就是村务监督委员会。村务监督委员会的创设,使一个村庄出现了党支委、村委会之外的第三个村级公共权

17、力组织,实现了村务管理权与监督权的分离,加大了村务工作的民主监督力度,开辟了村两委干部与村民群众之间沟通的新途径。 （二） 通过“两项制度”，明确工作职责两项制度就是村务管理制度和村务监督制度。前者主要对村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、计划生育、户口变动、村干部误工补贴、村财务收支等村民关注的村务管理做了明确规定。后者则对村级民主监督做出了新的制度安排。特别是对作为后陈首创的村务监督委员会的产生和组成、职能和义务等做了明确规定,并把村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度和村干部述职考核制度等纳入民主监督制度做出了具体规定。村务监督委员会独立行使监督权，对村民会议、村民

18、代表会议负责并报告工作，不从事具体的村务工作。其主要职责是：1、决策决议执行情况监督 监督村“两委”贯彻执行党的路线、方针、政策以及村民会议、村民代表会议决议情况，但不得干预村级组织依法决定事项的执行。2、村务、党务公开监督 凡是上级规定和农民群众要求公开的村务、党务事项，村“两委”应当全面、真实、及时公开。村务监督委员会要认真审查公开的内容、时间和程序，如公开情况不能满足村民要求，应督促村“两委”及时重新公布。3、财务管理监督负责对村级集体财务活动进行民主监督，参与制定村级集体财务计划和各项财务管理制度，督促村级组织严格执行各项制度。4、资产资源管理监督 督促村级组织完善集体资产、资源管理制

19、度，建立村级集体资产、资源台帐；督促村级组织在集体资产承包、租赁、出让和集体资源开发利用时引入市场竞争机制，实行公开竞价和招标投标，并参与重要经济合同的签订，确保集体资产保值增值和集体资源有效合理利用。5、重大事项监督 对涉及农民群众切身利益的村级重大事项实行“一事一监督”，重点监督村“两委”在决策前是否广泛征求广大村民的意见，是否按照“四议两公开”的程序研究决定，实施过程是否顺利、实施结果是否达到群众认可。如发现村“两委”有决策不民主、运行不规范等问题，应督促其及时纠正。6、人事安排监督 对村级配套组织负责人、集体资产运营机构负责人以及村“两委”自聘人员的人选进行监督审查，向村“两委”提出意

20、见或建议；对换届选举时的村“两委”成员初步人选进行监督审查，向街道党工委提出意见或建议。7、村干部效能作风监督。 监督村“两委”及其成员的工作效能和作风建设情况，必要时提出意见、建议或批评，要求其接受质询或评议；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村干部提出处理或罢免建议，提请村党组织研究，依纪依法启动处理或罢免程序。8、其他方面职责 收集社情民意，及时向村“两委”反映村民对村务管理的意见和建议；积极支持和配合村“两委”的工作，协助做好村民的思想政治工作和信访稳定工作；认真完成由村民会议或村民代表会议授权的其他事项。 （二）村务监督委员会的运行特点 从村级民主监督的视角来看，村务监督委员会

21、制度的民主监督模式呈现出以下重要特点：1、权力的相互制约 建立村务监督委员会，就是在在村民自治组织体系中建构了一种分权制衡的新结构。在这种制度设计下，村务监督委员会由村民代表会议选举产生，村民代表会议授予其权力实施村务监督，对村民代表会议负责，村务监督与村务管理相分离，村务监督委员会是村党支委、村委会之外的一个村级权力制衡机构。村务监督委员会由村民代表会议产生并对村民代表会议负责，不属于村委会或村支委会的下设机构。村务监督委员会的这种产生方式以及角色定位，使村务监督委员会的监督职能得以较好地发挥。同时，在村级公共权力运作中，实行村务管理权与监督权分开，彼此相对独立、互不从属。村委会拥有村务决策

22、的执行权，管理村务。村务监督委员会拥有监督权以及对村级事务的建议权，而无决策权。村务监督委员会和村委会之间不能决定对方是否存在和延续，但可通过村党支部或基层政府，向村民代表大会提请审议。2、制度规约权力 村务监督委员会制度的设计者充分注意了制度的完整性和体系化。同时，根据当前农村的实际，重点突出了村集体资产和财务管理制度。（1）健全了村务管理组织制度。对村两委作为村务特别是财务管理组织，村务监督委员会作为村务特别是财务监督组织的性质、产生及职能等做出了明确规定。（2）完善了村务管理和村务监督制度体系。明确村务特别是村级财务管理人、监督人的职责。（3）建立了救济制度。当村务监督委员会的监督功能无

23、法正常运作时，有权向街道或乡镇有关部门申请救济。救济的功能在于当村庄内部运作受到阻碍时，可以借助外部力量保障制度的功效。如此，各项村级管理制度联结成一个制度体系，通过功能互补，有利于保证整个制度的良好运作，有效地实现制度对权力的规制功能。3、村务监督的整体性与全程性 村务监督委员会对重要村务特别是重大的财务活动实施全程性的监督。事前实施超前监督，即参与村务管理的决策过程，对不合制度规定或不合民意的村务决策及时提出异议，提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决。事中实施跟踪监督，即参与村务特别是财务决策执行的全过程，抵制不符合制度的村务管理行为。事后进行检查监督，即做好事后每笔支出的审查和资产处

24、置、重大投资行为的审查、督促，公开上墙公布等工作。村务监督由过去的事后监督转变为全程性监督，有效地避免了民主监督的滞后性。4、村务监督的专门性与经常性村务监督委员会是一个常设性村级民主监督机构，从村民代表中选举几名具有较高素质的专职人员组成，专门从事村务监督工作。从法理上讲，村民群众拥有民主监督的权利，但在实际运作中，人人有权的群众监督时常因缺乏有效的机制而流于形式，造成民主监督的主体缺位。从一定意义上说，村务监督委员会实际是一个吸纳村庄精英参与的机构，形成了村民群众通过精英代表监察村务管理的平台和制度化的参与渠道。普通村民可以借此有效地监督村干部，实现权利对权力的制衡。同时，借助于这种制度设

25、计村务监督由过去的兼职变成为专职、由以往的临时性变为经常性。 （三）村务监督委员会的实践绩效 村务监督委员会是村民自治中民主监督的制度创新，在其实施过程中展现了其可实践性和可操作性，对村级组织体系和村务管理、基层政权建设以及农村社会和谐发展具有重要意义，显示了其巨大的实践绩效。1、化解了基层矛盾，推动了农村社会的和谐发展村务监督委员会作为村两委与村民群众之间沟通的桥梁,推动了村务管理的良好运作,有益于村庄秩序的重建。村务监督委员会的建立,使村里因财务管理混乱引发的村民上访事件大为减少。从一定意义上说，村务监督委员会制度已经成为一种农村自我化解矛盾、协调干群关系、推动农村和谐的运行机制。此外,村

26、务监督委员会作为常设性的专门监督机构对村务特别是对财务管理实行全程监督,可以及时发现差错和启动纠错程序,消除影响农村社会和谐发展的隐患，推动农村社会的和谐发展。 2、落实了村务公开，提高了村委会的权威和公信力 通过村务监督委员会对村干部行为的约束,以及村务监督委员会联系群众、沟通民情,村民委员会的各项决策为民主化，村务管理更为科学化，财务支出更为规范化，损害群众利益的问题明显减少，村民委员会形象明显改善。村民对村务委员会更加理解和信任，提高了村委会的权威和公信力。 3、反映了群众心声，扩大了民主参与渠道 村务监督委员会充分发挥监督作用，及时收集和反映群众的意见、建议，提交给村民委员会，村民委员

27、会依据这些意见、建议及时召开会议进行调查研究，广纳良策，完善方案。通过村务委员会的全程监督，深入群众，反映群众的利益要求，扩大了民主参与渠道，让村民也积极参与到村里重大事项的讨论和决策过程中去，促进了决策民主化和科学化。 4、提高了农民热情，促进了农村经济发展 村务监督委员会制度的落实和发展，村干部的工作作风得到切实转变，干群关系更为和谐，村民的的生产热情也随之高涨。同时，村务监督委员会制度及其带来的村级财务管理有序化,有效地促进了村集体资产的增收节支,为集体和村民带来了许多看得见的经济利益，存进了农村经济又好又快发展。 三、进一步完善村务监督委员会制度的建议 村务监督委员会，是村民自治过程中

28、出现的新事物，使村级组织由“二元分立”转变为“三元分立”，进一步完善了村级治理模式，推进了村民自治的进程。实践证明，村务监督委员会制度适应了村民自治发展的需要，为村级各项工作的开展带来了可靠的制度保障，但在今后还应进一步加强和完善。（一）继续深化对村民监督委员会的地位和作用的认识村务监督委员会是村级党组织领导下的村民自治监督组织。村务监督委员会建立起来后，在村一级就形成了以党的组织为核心的决策机构，以村民大会或村民代表大会为主体的权力机构，以村民委员会为主体的村务管理机构，以村民监督委员会为主体的村务监督机构。从这一段工作的情况来看，独立性、群众性、约束性是村民监督委员会的显著特点。设立村务监

29、督委员会，明确了村级事务监督的主体，为强化对村级权力运行的监督制约提供了有力的组织保证；改变了村民委员会既是管理者又是监督者使监督职能弱化的现像，增强了村级事务监督的公正性和权威性；同时，村务监督委员会的成员由村民选举，来自村民，便于和村民的联系与沟通，进一步化解了农村的矛盾，密切了党群干群关系，维护了农村的社会政治稳定，促进了社会主义新农村建设的步伐。当前，必须结合农村基层反腐倡廉建设和即将开始的村级换届工作的实际，深化认识，加强领导，完善村民监督委员会制度，提高工作水平，使其更好的发挥推进农村反腐倡廉建设，服务社会主义新农村建设的作用。 （二）进一步明确村民监督委员会的工作任务失去监督的权

30、利必然产生腐败。加强对村级权力运行的监督，体现了党和人民群众对村级领导干部的关怀和爱护。村务监督委员会要以推进社会主义新农村建设为目标，以营造风清气正的新农村发展环境为出发点和落脚点，以村级党政领导干部为重点，按照村民委员会组织法等文件规定的任务，不断创新工作方式，强化村务监督工作。一是要当好宣传员：紧密结合开展村务监督的实际，有针对性地向干部群众宣传党的建设社会主义新农村的路线、方针、政策，法律法规和纪律，宣传党委、政府关于反腐倡廉工作的部署和要求，宣传党的支农惠农、改善民生政策，宣传本村党组织和村民大会或村民代表大会关于搞好新农村建设的决议、决定、制度，使干部群众明白在新农村建设中我们那些

31、事情应该做，而且必须做好，哪些事情不应该做，做了就要承担什么后果，自觉筑起党纪国法和思想道德防线，做遵纪守法的模范。二是当好监督员：通过联系群众倾听意见、建议，定期不定期的开展检查，推行阳光村务，组织清产核资，“热点、难点”工作的专门清理等方式及时发现村务工作和村级领导干部在村务管理中存在的问题并督促及时予以纠正，确保村级权利的正确运行。三是当好联络员：通过向群众传达解释村 “两委会”关于本村重大工作的部署和要求，收集和向“两委会”反映群众的意见和要求，增进了解、化解矛盾、促进和谐维护村级政治社会稳定。要把村级领导干部是否认真落实了党风廉政建设责任制，廉洁自律是否年年都有新进步，党的支农惠农政

32、策是否全面得到落实，村务管理是否公开公正民主，群众关心的“热点、难点”问题是否得到了较好的解决，党委、政府关于建设社会主义新农村决议、决定是否落实作为检验村务监督成效的主要标准。通过全程参与，实施监督做到事前监督抓预防，事中监督抓纠偏，事后监督抓追究，努力营造风清气正的发展环境，为促进社会主义新农村建设的步伐做出应有的贡献。 （3）继续抓好村民监督委员会的制度、纪律建设 继续完善制度，严明纪律是确保村民监督委员会工作规范化、经常化的重要途径。要按照村民委员会组织法提出的新要求并总结这一段工作的实际经验出台村民监督委员会工作条例，明确村民监督委员会的议事规则 、工作运行程序、村务监督工作措施与手段、“两委会”接受监督的义务等问题，促进村务监督的效果；要制定村民监督委员会成员通过定期走访、座谈、设立纳谏箱等方式联系村民制度、参与村级重大事务听证制度，确保民