关于土地权属和确权工作的认识与思考调研报告.docx

1、关于土地权属和确权工作的认识与思考调研报告调研报告关于土地权属和确权工作的认识和思考2012年11月随着社会经济的发展和城市化进程的推进，土地资源变得越来越重要。土地资源是资产管理重要的组成部分，具有其他资产不可比拟的优势，合理利用现有土地资源可以给集团公司长远发展以有效支撑，也是使资产保值增值的有效途径。因此，理清土地权属关系，做好土地确权工作，是资产管理的重要职责。通过对集团公司土地规模、管理现状、权属关系、土地确权工作的分析思考，以加强土地资产管理，为集团公司“十二五”目标任务的完成奠定基础。一、我国的土地制度概况土地制度是指土地所有关系，主要是对土地的所有、占有、支配、使用土地所形成的

2、关系的总称。土地制度包括土地所有制、土地使用制和土地管理制。土地所有制是指人们在一定社会制度下拥有土地的经济形式,是生产资料所有制的基本组成部分，是整个土地制度的核心。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 土地使用制是指人们在使用土地时所形成的经济关系，是实现部分土地收益权的前提条件，是整个土地制度的基础。 二、土地权属的表现形式 土地权属是指土地所有权和使用权及他项权利的归属。其中，土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权；土地使用权也分为国有土地使用权和集体土地使用权。 （一）国家土地所有权国家土地所有权是指国家依法对归其所有的土地所享有支配性和绝对性的权利

3、。（二）国有土地使用权国有土地使用权是指使用人根据法律、文件、合同的规定，对国家所有的土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。其主要类型为国有建设用地使用权和国有农用地使用权。 国有土地使用权的取得方式主要是：1、通过划拨取得，即土地使用者经县级以上人民政府依法批准，无偿取得或者缴纳土地补偿、安置等费用后取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。2、通过出让取得，即土地使用者以向国家土地所有者代表支付出让金为对价，而原始取得的有期限限制的国有土地使用权。3、通过租赁取得，即土地使用者按期向国家土地所有者代表支付租金为对价，而原始取得的一定期限的国有土地使用权。4、通过土地作价出资（入股）取得，

4、即国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投入新设企业，土地使用权由新设企业持有，并依照出资（入股）获取收益的土地使用方式。另外，还有通过举办中外合资企业取得的场地使用权；通过出让、租赁、承包和划拨取得国有农用地和未利用土地的使用权和城镇私有房主国有土地使用权。 （三）国有土地使用权的权利内容：国有土地使用权的取得方式不同，其权利内容也有所不同：1、划拨土地使用权的取得具有无偿性和低偿性，不向所有者缴纳使用费；没有使用期限的限制；但未经批准不得转让、出租、抵押，其使用权的处分权能受到限制。2、出让的土地使用权具有相对丰满的权利内容，其处分权能包括准予依法转让、出租、抵押或用于合资、合作经营

5、及其他经济活动；但依法受使用期限、合同约定用地条件和违约责任的限制。3、租赁国有土地使用权享有占有、使用、收益权，可以依法转租，但没有买卖的处分权；其使用受租赁期限、用途和合同约定权利、义务的限制。4、国家作价出资（入股）的国有土地使用权享有出让土地使用权的政策，但处置必须报经国家土地所有者代表同意。 （四）土地他项权土地他项权是在土地所有权和使用权以外，依法律、合同或者其他合法行为设立的土地权利。 土地他项权的类型：主要有土地抵押权和土地承租权。另外还有地役权、空中权、地下权、土地借用权、耕作权等。 三、集团公司的土地情况概况集团公司现有土地60宗，面积为168.98万平方米。另外，租用农村

6、集体土地2宗，35335.10平方米，剩余租期分别是19年和9年。（一）土地区域分布状况四环以内土地24宗，面积为160623.5平方米，占总面积的10%；四环以外五环以内土地9宗，面积为156790.75平方米，占总面积的9%；五环以外六环以内土地7宗，面积为360575.56平方米，占总面积的21%；六环以外北京市范围以内的土地18宗，面积为981697.13平方米，占总面积的58%；北京市范围以外的土地2宗，面积为30103.4平方米，占总面积的2%。（二）集团公司土地分属集团公司和下属二级企业，其中集团公司所属土地面积为924584.58平方米，占55%；下属二级企业所属面积为7652

7、05.77平方米，占45%。（三）土地按用途分布主要是工业用地1352061.36平方米，占80%；办公科研用地109163.43平方米，占7%；文体教卫用地77221.27平方米，占5%；其它用途土地占8%。（四）土地办证比例已办理土地证的土地50宗，1585584平方米，占94%；正在办理中土地5宗，53290平方米，占3%；未申请办理土地证的土地5宗，50916.5平方米，占3%。（五）取得方式以划拨方式取得的土地43宗，1302469.68平方米，占总面积的77%；以协议出让方式取得的土地17宗，387320.67平方米，占总面积的23%。（六）地上建筑物总面积736196.13平方米

8、。 其中，有房屋产权证的493652.72平方米，占67%；有规划手续无产权证的236270.41平方米，占32%；无任何手续的6273平方米。四、存在问题分析（一）以划拨方式取得的土地比重偏大根据国家土地管理局第号令的精神，国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。国有企业改造或改组为国有独资公司的划拨用地方式的期限不超过五年。集团公司划拨取得的土地43宗，面积为130.25万平方米，占全部土地的77%，所占比重较大。这对企业今后改制中的土地处置、土地房产的自主经营、土地房产的转让、土地资产的调配等也会带来一定阻碍。（二）土地权属问题1、由于历史原因，部分土地存在手续不全、

9、资料欠缺等问题，造成无法办理土地证。2、部分土地的确权工作正在进行，但难度较大，进展缓慢。北京化工实验厂铁路专运线的土地、丰西库的土地、大灰厂的土地等都进入到指界阶段，但工作都需要进一步推进。3、另外，地上建筑物有三分之一没有办理房屋产权证。权属不清将对土地、房产等资产的综合利用和国有企业自身的改革进程产生影响，是亟待解决的问题。(三) 企业土地资产的账面价值未得到体现集团公司现有60宗土地，只有24宗土地进行了入账处理，占总宗数的40%。其余60%土地并没有估价入账，导致土地价值无法显现和明确，存在土地资产流失的可能。五、关于土地权属和确权工作的主要内容、程序、依据和原则 土地确权是一种行政

10、行为，是指人民政府依法对土地的所有权、使用权和他项权利进行认定，明确土地权属的行政行为。 土地确权是地籍管理的主要内容，土地登记申请、地籍调查、审核批准、登记注册、发放证书的过程，实际上就是确定土地权利归属的过程。 从狭义上讲，确定土地权利归属，仅指在土地登记过程中的权属审核阶段，对土地权属来源合法性的审查和对土地权属界线的确定。 （一）土地确权的主要内容，就是依法确定土地权利的主体、客体和内容。土地权利主体，是指享有土地所有权、使用权和他项权的权利人，包括自然人、法人和其他组织。土地权利客体，是指权利所指土地的状况，包括坐落、界址、面积、宗地号、用途、取得价格和地上附着物情况。土地权利内容，

11、是指权利人依照法律或约定所享有土地权能和承担义务的情况。包括土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及权利内容变化情况等。 （二）确定土地权属的程序 土地登记、地籍调查中的确权程序，主要是受理申请后的资料审核、界址认定和权属的审核确定。单纯的土地确权程序，目前法律、法规和规章目前还没有明确规定。但应当包括以下几个环节： 1、提交申请。当事人申请土地确权的，应当提交申请书，并附据申请人身份证明材料、土地权属来源证明、宗地图及宗地界址坐标等地籍资料、地上附着物权属证明和其他证明材料。 2、受理立案。对申请材料齐全、符合法定形式的申请，应当办理正式受理和立案审批手续。 3、资料审核。审

12、核的依据分为法律依据和书证依据。法律依据系指国家现行的有关土地的法律、政策及行政法规。书证依据系指申请人的身份证明、宗地权属来源证明、地上物产权证明和地籍调查成果等。通过审理，判定资料是否齐全、用地是否合法、权源是否清楚、图表是否一致、面积是否准确。 4、界址确认。由调查机关组织四邻签字，共同认定界址，处理权属争议，完成现场踏勘。 5、履行公告。对经审核符合确权要求的宗地，可以在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告。公告的主要内容包括：土地权利人的姓名或者名称、地址；准予确权的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型等；土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构

13、以及需要公告的其他事项。 6、确认权属。公告期满，当事人对审核结果无异议或者异议不成立的，由审理机关报经人民政府批准后，下达确权决定书。属于申请土地登记的，给予办理注册登记和发证手续。 （三）确定土地权属的依据 判定土地权属的依据一般包括法律依据、书证依据和界址认定依据。 、法律依据。到目前为止，我国还没有一部全面的土地确权基本法。因此，体现我国土地权利法律内容主要是基本法、土地管理法律、各种土地法规及相关政策规定：其中， 基本法有：宪法、民法通则和物权法。土地管理法律有：土地管理法、城市房地产管理法等。 相关的法律有：城乡规划法等。 属于土地行政法规的有：土地管理法实施条例、城镇国有土地使用

14、权出让和转让暂行条例等。 还有建国以来的重要政策性文件，常用的是农村人民公社工作条例修正草案（六十条）。 除了上述法规之外，十多年来国土资源部和各地制定了有关土地权属、利用、开发、保护和经营管理方面的地方性法规和规章。其中最重要的是确定土地所有权和使用权的若干规定。 另外，在处理土地权属的工作实践中，国家土地管理部门先后发出了大量的规范性文件、批复、答复和函，最高人民法院及有关部门做出了大量的司法解释都是确定土地权属的重要法律依据。 、书证依据。申请人提供的文件资料是确定土地权属的前提和基础。提供经登记的有效证件，即土地证书是申请确权的最有力的证据。但是，如果没有有效登记证件或者土地权属证件失

15、效。则应当按照土地使用方式的不同分别提供不同的权源文件资料。其中划拨国有土地使用权确权提交文件资料： A. 国有土地建设用地批准书；（国有土地划拨决定书）；B.建设项目立项或备案文件；C.建设用地规划定点图和许可证；D.项目竣工验收报告；E.用地测量成果表和宗地图；F.原国有土地使用证；G.房屋及其他附着物权属证明；H.其他有关证明文件。 、界址认定依据。现场界址调查是土地确权的关键依据。特别是对未开展权属调查或界址发生变化的的宗地，必须进行界址实地调查。 实地调查时，应由本宗地及相邻宗地使用者到现场共同指界。 单位使用的土地，必须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；个人使

16、用的土地，必须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。 法人代表或户主不能亲自出席指界的，由其委托的代理人指界，并出具身份证明及委托书。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。对违约缺席指界的，要根据不同情况按下述办法处理：如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；如双方都违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用。逾期不申请的，确界结果自动生效。 指界人在认界后，不在地籍调查表上签字盖章的，按违约缺席指界的规定处理。界址认定结果，包括土地使用者、宗地四至、地类

17、等，应在现场记录于地籍调查表上，并绘制宗地草图，作为土地确权的依据。 （四）确定土地权属的一般原则 了解土地确权的原则，对确定土地权属至关重要。确定土地权属一般遵循以下几个原则： 、国有土地与集体所有土地相划分原则。国有土地和集体土地的划分，一是根据国家法律的规定；二是1950年土地改革中没有分给农民的土地属于国有土地，否则是集体土地；三是根据土地改革后持有的“土地所有证”和“土地使用证”确定是集体还是国有土地；四是通过1956年入社前土地是否属于农民私有来确定是否属于集体所有；五是以1962年农村人民公社工作条例修正草案（60条）“是否固定给生产队”作为依据。 2、国家建设征用集体土地、集体

18、之间使用土地的权属问题分阶段处理的原则。60条（农村人民公社工作条例修正草案）公布以前，我国的土地权属概念模糊，在土地问题上“一平二调”现象比较严重。直到一九六二年九月60条贯彻后，才基本上得到纠正。土地纳入基本规范管理，是从1982年“国家建设征用土地条例”开始的，直到1987年中华人民共和国土地管理法的实施，我国的土地管理才正式纳入法制管理轨道。所以，处理国家建设征用集体土地、集体之间使用土地的权属问题，应当按1962年以前、1962-1982年，1982-1987年和1987年至今分阶段实事求是的确定。其中，1962年9月六十条公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华

19、侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。从六十条公布时起至1982年5月国家建设征用土地条例公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，凡签订过土地转移等有关协议的、或者经县级以上人民政府批准使用的、或者进行过一定补偿或安置劳动力的、或者接受农民集体馈赠的、或者已购买原集体所有的建筑物的、或者农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的，属于国家所有。1982年5月国家建设征用土地条例公布时起至1987年1月土地管理法开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，

20、依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。 3、先确定土地所有权，后确定使用权的原则。确定一宗土地权属，一般首先确定其所有权属于国有还是属于集体所有。确认为国有土地的，再进一步确认国有土地使用权。六、对集团公司土地权属和确权工作的建议要进一步增强土地权属意识，根据不同情况抓紧办理土地权属证件。开展加强土地管理，树立土地权属意识的专项宣传工作，提高企业对土地管理和土地权属重要性的认识，结合企业考核制度，督促企业积极办理土地权属证件，为土地管理、利用和企业的改革调整奠定基础。根据集团公司一些地块尚未办理土地使用权证书的不同原因，采取不同的方式加快办理。充分利用现已完成的北京市地籍调查成果，提高办理权属登记的工作效率。对有历史遗留、指界困难等原因导致权属存在纠纷、无法进行正常登记的情况，可以通过召开专题协调会的方式，进行协商加以解决。另外，还要加强对土地基础资料的搜集管理工作以及设专人负责土地权属工作，开拓思路，加快土地确权办证进度。