中原石油勘探集团预算管理探讨.docx

1、中原石油勘探集团预算管理探讨我国集团公司预算管理运行体系的新模式中原石油勘探局案例研究管理会计应用与发展典型案例研究课题组【摘要】本文以中原石油勘探局1994-1998年预算管理的案例为基础,采用现场研究的方法,概括出集团公司管理的资金预算整合模式和全面预算整合模式,并认为每一种模式都是一个由若干阶段或要素组成、可运行、可操作的管理控制系统,为我国其他集团公司实现整合提供了可资效法的蓝本。其次,本文从技术、组织、行为和环境四个维度描述了集团公司预算管理系统的特征,从历史和现状、理论和实务等方面阐述了我国集团公司推行预算管理的重大意义。第三,本文阐明预算管理蕴含着“权力共享的分权”这一哲学思想,

2、通过预算管理才能达到“分散权责、集中控制”的理想境界。【关键词】集团公司整合预算管理体系现场研究管理控制权力共享集中监督一、 引言随着民营企业的发展壮大,国有企业上市、兼并、重组以及原国家工业部委的公司化改革,我国形成一大批集团公司。集团公司一般由若干相对独立的二级单位组成。二级单位包括集团职能处室和二级经营单位。二级经营单位可以是独立法人(即子公司),也可以是不具有法人资格的分公司或经营单位。集团公司的二级经营单位的数量最少五家,多的达到百家或者几百家。集团公司管理的核心问题是整合()。所谓整合,就是将各二级经营单位及其内部各个层级、各个单位和各位员工联结起来,围绕着集团公司的总体目标而运作

3、。不得不承认,我国集团公司还远远没有达到整合的程度,许多集团公司的上下级之间、二级经营单位之间存在着严重的互相“扯皮”互相制肘的不协调现象,从而影响整个集团公司的发展。从1999年开始,我国很多集团公司已认识到:(全面)预算管理可能是实现集团公司整合的最基本、最有效的手段,并积极探索和实施预算管理;国家经贸委也在国有企业大力推广预算管理。这些无疑是应该肯定的,但由于我国开展预算管理时间短、经验少,因而不可避免地存在着缺陷。一个致命的缺陷是:把预算管理仅仅看成预算编制,对如何实现预算则很少顾及。结果是:预算管理不是被当作一个由若干阶段组成、可运行、可操作的管理控制系统,而是局限在财务部门,被当作

4、控制费用的工具,对整合的作用并不明显。中原石油勘探局(简称中原油田或勘探局)在1994年实行经营承包责任制基础上,于1995年实行预算管理,到1998年基本成熟,并且一度在石油行业推广,中央电视台经济半小时进行过专门报道,国务院领导也曾批示给予肯定和赞扬。我们于1997年对中原油田的预算管理进行初步考察,1999年以来又考察过三次。本文的目的在于通过总结中原油田1994年到1998年预算管理的经验,讨论我国集团公司预算管理的运行体系,说明集团公司如何利用预算整合二级单位。我们认为,中原油田的预算管理或多或少地借鉴了外国公司的成功经验,但仍有独到之处,丝毫不失为我国会计实务的伟大创举。根据中原油

5、田的经验,我们建立了可以用于集团公司的资金预算整合模式和全面预算整合模式。前者是说集团公司如何有效地控制资金的流量和流向或现金收支,后者是说如何通过全面预算来管理整个集团公司。通过与国外比较,我们还发现:中原油田模式的形成实际上代表着我国企业管理的一个转折点,它们完全可以作为我国集团公司管理的蓝本予以推广。这对创造我国集团公司的“持续竞争优势”(),有效地化解加入以后我国集团公司所面临的国际竞争压力,将大有裨益。二、中原油田及其预算管理的背景中原油田于1975年发现,1979年投入开发。原来隶属中国石油天然气总公司,1998年石油与石化两大集团重组后,归属中国石油化工集团公司,是一家集油气勘探

6、、油气田开发、建筑工程、炼油化工、机械制造、多元开发于一体的综合性国家控股的集团公司。1998年,业务范围横跨13个行业,在册职工8 7万人,局直属二级单位346个(其中:集团职能处室30个、二级经营单位316个),销售收入56 15亿元,资产总额170亿元,净资产90亿元。中原油田设计石油年产量为1000万吨,1979年到1988年实际原油年产量呈上升趋势,1988年达到722万吨的高峰,此后呈下降趋势,1995年以后稳定在400万吨的水平。1993年中原油田面临着最为严峻的挑战。(1)国家于1989年下半年启动的宏观调控政策(特别是紧缩银根)开始发挥作用,中原油田深感外部筹资空前困难。(2

7、)中原油田后备石油储量严重不足,石油产量、从而销售收入大幅下滑。(3)经过十多年的开采,中原油田进入高含水采油期,油田维护成本急剧上升。(4)中原油田主要靠贷款建成,汇率变化使外债总额翻了两番,1994年将进入长达十年的偿债高峰期,每年偿债额在15亿元以上,相当于原油销售收入的20-30%。(5)按照设计石油年产量的要求,“会战”之后,大批职工滞留油田,由于实际石油年产量仅为设计的一半,使得4万多职工面临着下岗待业。为了迎接上述挑战,中原油田经过近半年的酝酿,于1994年2月22日出台了两项战略性举措:一是深化油田内部改革,转换经营机制;二是向国内外拓展市场,以便盘活闲置资产、吸纳多余职工、为

8、油田增加收入。到1997年这两项举措均收到良好的效果。中原油田深化油田内部改革,转换经营机制的举措主要包括三项内容:1 调整机构,理顺组织关系调整机构的重点是将“大而全”和“小而全”的二级经营单位解体,然后再“合并同类项”,由“块块”改造为“条条”。(1)将各二级单位所属的教育(幼教、普教、职教和职工培训)、卫生、房地产、离退休职工管理、社会保险、文化体育、广播电视、档案、消防、生活用气等服务性单位分离出来,由勘探局统一管理;(2)将各二级单位的器材供应站分离出来,连同勘探局直属的器材供应处重新组成20个物资公司;(3)将各二级单位的多种经营单位分离出来,划归大鹏集团总公司统一管理;(4)将水

9、电信总公司一分为四,组成供水公司、供电公司、通讯公司和水电信工程服务公司;(5)将四个综合性公司解体,组成6个纯钻井公司和5个钻井工程公司;(6)将井下作业、油水井大修队从各采油厂分离出来,成立6个井下作业公司。调整后的生产经营单位不再办社会,成为“无牵无挂”的专业化公司,为走向市场,独立经营,公平竞争创造了条件。在机构调整中,还有两项举措引人注目。一是将计划处与财务处合并,成立计财处,以克服计划与财务“两张皮”的弊端,统一集团公司内部数据或信息加工口径,统一控制投资与成本。此后,诚如下文所述,计财处内部又进行多次调整,直到实行预算管理、建成“三个中心”。二是将二级单位所属的内部审计机构全部撤

10、销,成立勘探局审计所,编制定员121人,分片设置6个审计分所,审计所直接对勘探局“一把手”负责。此后,审计所的工作成效甚高,并创造“主审承包责任制”,在中原油田的新体制下,发挥了重要作用。2 改革人事、劳动等项制度具体做法是:全面推行干部聘任考评制,对领导干部实行“逐级聘任、双向选择、能上能下、能升能降、易岗易薪”的动态用人政策;对专业技术人员实行“评聘公开、择优聘任、一线队伍和科研单位优先”的政策。同时,改革劳动制度,包括推行劳动合同制;对工人实行“三岗制”(上岗、试岗和待岗),借二级经营单位市场化,分流在岗富余人员;对新增职工实行“供需见面、双向选择”;压缩自办中专、技校招生规模,控制定向

11、、委培数量,提前退养在岗职工,清退外用工。3、推行经营承包责任制,将报酬分配与业绩指标结合起来首先改革报酬制度。包括(1)调整全局职工工资标准;(2)将职工工资分为固定和浮动两部分,浮动部分与业绩指标挂钩,浮动部分在工资总额中所占比重逐年增加,在有些单位达到60%;(3)对油气生产单位实行工资总额同产量指标和成本指标挂钩;对施工作业、辅助生产单位实行工资总额同实现利润挂钩;对科研、事业单位和局机关实行工资总额包干;对推向市场的模拟法人单位,勘探局只下达指导性工资总额控制指标。(4)对二级经营单位的经营者实行年薪制。其次,由于中原油田二级经营单位的数量多,经营内容繁杂,因而其业绩指标(承包指标)

12、的种类多种多样,但一般可分成财务指标和非财务指标两类,在财务指标中以利润指标为主导。例如,对油气生产单位用油气产量、成本(上缴费用)和内部利润等指标考核:(1)生产的统销原油,勘探局根据完成的统销比例,按浮动价格收购,全部油气产品由局统一收购,统一外销;(2)全部完成承包指标,兑现核定的效益工资;(3)内部利润超额部分,与勘探局5/5分成,完不成内部利润或费用上缴指标,等额扣减效益工资,直至扣完。又如,对钻井、钻井工程、井下作业、物资、油建等38家专业公司实行三种可自主选择的承包类型:(1)勘探局只下达工资总额控制指标,工资自保,完成上缴费用后,收支达到平衡,月人均奖金最高可达300元;(2)

13、勘探局保基本工资,完成上缴费用后,收支达到平衡,月人均奖可达120元,实现减亏部分与局5/5分成;(3)勘探局保基本工资,完成费用上缴后,达到收支平衡,完不成任务不保奖,实现减亏与局5/5分成。第三,对二级单位的考核有三种形式:(1)纵向由局考核部门按承包合同和承包办法的规定,对承包指标完成情况进行阶段性累计考核,经承包审计后按月实行累计考核兑现。这类单位基本上是生产经营单位,直接与局长签订承包合同;(2)横向被服务对象(用户)对社会服务单位的服务态度、效率、质量等,按考核办法规定进行综合评价考核,按季兑现;(3)逆向年终勘探局属各单位领导和对口业务科室对局机关处室按考核办法进行评价考核,每年

14、年底进行一次。二、油田预算管理的历史演进准确地说,中原油田的预算管理体系是在推行经营承包责任制的过程中逐渐创造和完善起来的。我国企业内部经营承包责任制主要包成本和利润,涉及到资金、工资和奖金等项指标,与财务、会计和审计存在着密切的关系。但我国大多数企业在制定、监督执行和考核承包指标的过程中财会部门的作用很小,通常由其他部门主持。1994年,中原油田开始推行经营承包责任制时,尽管勘探局领导明确指出要特别重视财务与会计工作,并采取了合并计划与财务、建立规模庞大的审计中心等超前性措施,但中原油田的计财处在当时也未能摆到适当位置、发挥应有作用。值得注意的是:经营承包责任制将业绩指标与报酬分配结合起来,

15、本质上是一种激励制度,其动力在于个人对物质利益的追求。因此,中原油田的财会工作以及整个油田的经营管理就难免出现混乱。其主要表现是:(1)在单位或个人利益的驱动下,很多二级单位利用各种机会特别是结算环节隐匿和拖欠油田管理局和其他二级单位的资金,抢占财务资源,并利用本单位的资金从事有损整体利益甚至非法的活动;(2)有些配套改革没有跟上,特别是银行结算帐户仍然分散在各二级单位,其数量多达1261个,这不仅增加资金占用,而且成为二级单位违法、违纪或违规操作的工具;(3)虚假信息泛滥。面对这种情况,中原油田采用当时在石油企业流行的“两证结算方法”和“支票结算方法”,但效果并不明显。他们从三九药业集团“禁

16、止所属分子公司单独开设银行帐户”的做法中得到启示,于1994年12月15日决定撤销各二级单位在银行开设的所有帐户,同时成立财务结算中心,二级单位在财务结算中心重新开设帐户,由财务结算中心集中办理二级单位对内对外的全部结算业务。财务结算中心于1995年1月1日正式运行。设置财务结算中心的目的在于“你的钱,我看着花”,监控现金收支或资金的流向和流量。如果没有其他配套措施,这可能导致财权集中。因为我国的传统,财务监控很可能就是财务部门对二级单位的每项收支进行审批。因此,为保证财务结算中心的有效运行,必须解决三个问题:(1)如何避免损伤二级单位自主权?(2)中原油田如此庞杂(1994年所属二级单位16

17、0多个),财务部门的负责人是否有足够的时间和精力对每项财务收支业务进行审批?(3)审批标准是什么?为解决这些问题,中原油田决定成立以勘探局局长为主任的资金预算委员会,配合财务结算中心的运行,实行资金(现金)预算管理。资金预算以二级单位为基础,是将已定的经营承包指标细化的结果,一个二级单位一份资金预算,并由此形成中原油田总资金预算。各二级单位资金预算经中原油田计财处批准后执行。二级预算单位按照资金预算组织自己的业务收支活动,并在财务结算中心办理结算业务;财务结算中心按照资金预算办理二级预算单位的结算业务,拒绝办理没有预算或有预算而无存款余额的收支业务。这是中原油田预算管理的第一个步骤。中原油田预

18、算管理的第二个步骤是1996年成立会计核算中心,即所谓“你的帐,我来记”。1996年以前,中原油田在财务上实行三级核算、三级管理的体制,勘探局下属二级单位中共有财务科63个,三级财务组397个,财会人员共1543人。会计核算中心就是将整个中原油田会计集中到一起,集中处理记帐业务,同时各二级单位不再设置专门会计机构、配备专职会计人员。设置会计核算中心的动因是油田内部会计信息失真,相当一部分二级单位以及其所属某些层级或单位的负责人蓄意编报虚假的会计信息,粉饰业绩,谋取私利。中原油田注意到:二级单位的虚假会计信息尽管都是经过会计人员之手上报勘探局计财处,但大多数会计人员并非处于自愿,而是迫于本单位领

19、导的压力,不得已而为之。因此,消除会计信息失真的途径之一在直观上就是消除会计人员对他(她)所服务单位领导的从属性。中原油田曾考虑过委派制,即会计人员继续留在二级单位,但考核和工资关系等放在勘探局计财处,但后来发现在委派制下无法明确界定被委派的会计人员与派驻单位领导之间的关系,被委派的会计人员很可能处于“要么被同化、要么被赶跑”的尴尬境地。企业内部会计信息失真的来源是:(1)票据虚假,(2)真实票据所反映的经济业务虚假,(3)依据真实票据登记的帐簿虚假(倒帐),(4)有帐外经济业务。中原油田会计核算中心的成立几乎完全消除了(1)和(3)两个来源所造成的会计信息失真。至于(2)和(4)两个来源所造

20、成的会计信息失真的消除则是内部审计的重要职责之一。内部审计是中原油田预算管理运行体系的另一个显著特点。设置会计核算中心遇到的另一个问题是:由于二级单位会计和财务原先混合在同一部门(通常为财务科或组),如果会计核算(算帐)集中,财权是否也要上收呢?如果不上收,应该怎样处理?中原油田没有集中财权,而是将会计与财务分开,“一个搞事先,一个搞事后”,各司其责。各单位继续保留财务科或组,按照资金预算行使财务收支审批权;会计核算中心则按照资金预算报帐、算帐、记帐。中原油田预算管理的第三个步骤是成立投资中心。经营承包责任制以及向外拓展市场的战略导致了二级单位自主权的扩大和“自救”积极性的提高,从而也引发了二

21、级单位新的资金需要。例如局对外投资、油田内部多种经营项目、科技开发项目、专业化公司对外承揽业务贷款等等,类似于计划外投资。这些资金需要是合理的,有些甚至应该优先得到满足。但是,这些资金需要大多带有随机性和临时性,计财处在年初无法做出准确安排,只能随着二级单位资金需要的提出,随之筹集、安排和拨付资金。这使计财处一直处于被动状态,并在一定范围内造成对投资项目资金的审查不严、监督不利,出现混乱现象。针对这种情况,中原油田建立投资中心,实行“谋断分开”的体制。所谓“断”,是指“计划外”投资决策,由二级单位负责;所谓“谋”,是指对“计划外”投资项目的论证、审批、贷款发放以及贷款本息的回收等,由投资中心负

22、责。投资中心正本清源,使“计划外”投资管理规范化、秩序化,既保证了投资效果,又保证了投资的回收。三、中原油田预算管理运行体系的模式根据以上对中原油田的考察,我们将为中原油田预算管理运行体系建立两种模式。(一)集团公司资金预算整合模式集团公司资金预算整合模式是对中原油田实际运行的资金预算管理体系直接简化的结果,其基本功能是控制或监督各二级单位资金的流量和流向,其要点包括资金预算编制、对预算执行的监督(即帐户集中,“三个中心”财务结算中心、会计核算中心和投资中心,和反馈报告)内部审计和激励制度,可用图表一、二和三来表示。图表一根据1998年以前的资料绘制。其中:(1)中原石油勘探局向所属二级单位分

23、解中国石油天然气总公司下达的业绩考核指标;(2)二级预算单位根据勘探局分解到本单位的考核指标,编制资金预算并上报计财处批准。此外,有三点需要注意:一是中原油田已经设立了勘探局资金预算委员会,道理上应由该委员会向二级单位分解考核制指标,批准二级单位资金预算。尽管如此,图表一仍按实际情况描述。二是中原油田成本、利润被当作经营承包指标的一部分,而计财处并不主导经营承包指标的制定过程,资金预算实际上以既定的经营承包指标为前提,因此,资金预算的编制相对容易些,资金收支只要不超出计财处允许的范围即可批准。三是中原油田的资金分配权主要集中在计财处,因此,资金预算编制过从二级单位的角度看,集中的会计核算系统所

24、提供的会计信息不可能满足二级单位的经理们所需要的全部会计信息(如二级单位自制或外购决策信息等),因此,二级单位也有必要保留会计人员。实际上,在实行预算管理的集团公司内,只要二级单位的会计核算对集团总部透明公开,集团总部有一支素质高、责任心强的内部审计队伍,将会计人员分散在二级单位则是另一项可行而又正确的选择,而且在这样的情况下并不妨碍通过计算机将在二级单位分散处理的会计数据集中到集团总部。最后是财务结算中心。应该说,中原油田的财务结算中心无可挑剔,它既节省资金,又可以实现集中监督的目的。但对不同的企业来说,那里有不同的条件,因而也应该允许存在着差别。这里至少可以列举出在我国其他集团公司行之有效

25、但不及中原模式理想的另外四种模式:(1)在国家批准设立财务公司的集团公司中,财务公司作为结算中心。这与中原模式没有实质性区别。(2)在二级单位分散在全国各地集团公司中,指定一家银行作为结算中心。这种模式可以有效地实施集中监督,但各二级单位因现金收支的时间差而沉淀的资金则成为银行的一项无偿的长期资金来源,集团公司无法享用。(3)允许二级单位在银行开设自己的结算帐户,但集团总部也在同一银行开设帐户。当二级单位发生收入时,先入集团总部帐户,然后由银行按照集团总部规定的比例(如20%)拨入二级单位结算帐户。这种模式的好处是既保证了集中监督,也防止了集团总部利用集中结算的便利损伤二级单位的利益,但沉淀资

26、金的好处则留给了银行。(4)大部分结算业务由集团总部集中办理。由于有些银行规定接受信贷的单位必须在本行开设帐户,因而集团总部不得不允许一些二级单位在贷款银行单独开设帐户。如果对这些单独帐户有一套管理办法(在集团财务部门备案、允许集团总部随时查阅等),这种模式与中原模式接近。4 全面预算整合模式的操作程序。这里,我们比照资金预算整合模式的表达方式,用图表四和图表五从预算编制和预算执行两个方面来描述全面预算整合模式。据,以达成集中监督的目的。(3)财务部门的集中核算和核算的结果后汇总的结算和核算数据是全面预算执行的进度或结果,其用途有三:一是反馈给二级单位;二是传送给审计所,经过审计,连同审计意见

27、报送考核委员会,最终送达集团预算委员会;三是作为预算管理的反馈信息报告给集团公司总经理,以控制整个集团公司。(4)除预算指标之外,一般还有考核非预算指标,因此,在业绩考核和编制奖惩方案时必须给予充分考虑。5 信息反馈、预算表和预算反馈表。预算管理中的反馈信息实际上就是会计结算与核算的实际结果,它将集团公司总经理与二级单位的经理、二级单位的预算执行过程连接起来,使集团公司总经理有可能在远离预算执行现场的情况下仍能了解和控制预算执行的进程。这是通过全面预算达到整合整个集团公司的关键所在,也是企业会计由“记帐算帐报帐”型转变为管理型的关键所在。在这里一个重要的技术问题就是:用什么形式或表格来反馈信息

28、?而这在一定程度上又取决于预算编制表格是什么样子。中原油田的预算编制表格基本上是一套细化的资产负债表和现金流量表1,预算反馈表完全与之相对应。由于这套表格以计算机为基础,三分钟可以刷新一次数据,其反馈功能十分强大。但其中缺少利润预算和相应的反馈表,是典型的资金预算。另一个缺陷是表格体系中组织机构的线条不明确,表格体系的衔接性尚嫌不足,反映的内容还不够具体。为了实现集团公司的整合,现金预算和利润预算最重要,应按照构成项目、产品或服务类别、组织层级和单位等三条线索进行设计,从而形成一套“提起来成串,放下去成片”的预算编制表格体系。预算反馈表格分成标准反馈表和简式反馈表两类。前一类与预算编制表格体系

29、完全一致,只是在预算数栏之外增加实际数和差异数两栏。预算数是预算编制的结果,实际数来自会计核算系统,差异数是实际与预算比较的结果,可以是绝对的也可以是相对的。后一类则是在前一类的基础上简化的结果,报送给各级经理,其长度不超过一张8开纸(最好是一张16开纸),反馈频率视具体情况而定,现金预算在反馈的时间间隔上相对利润预算要短一些。此外,奖惩制度、计算机系统以及预算分析等方面对预算管理也很重要。四、案例分析(一)中原油田预算管理是一个体系,是一个可运行、可操作的计划与控制体系一般认为,管理包括计划、执行、控制和决策四项职能2。由于决策寓于其他三项职能之中,因此,在上级的立场上看,最重要的管理职能是

30、计划与控制。计划确定目标,控制实现目标。图表六为一般管理计划与控制系统图。在图表六中,上级经理独立地或在下级经理参与下制定业绩标准,由下级经理执行;为使执行过程符合业绩标准,要对下级经理的实际业绩进行计量;将实际业绩与业绩标准比较,以确定业绩标准的执行情况,并报告给上级经理;上级经理根据报告的情况有无差异、差异是否重大或者让下级经理继续运行,或者让下级经理整改,最终实现业绩标准,即所谓的“按例外管理”。在这里例外就是差异。不言而喻,预算管理是一个计划和控制系统,预算编制属于计划,预算执行属于控制。在图表六中:上级经理表示集团总部;下级经理表示二级单位;业绩标准就是预算指标,通过预算编制确定;实

31、际业绩就是二级单位预算执行的进度或结果,在中原油田通过“三个中心”取得;实际与标准的比较就是实际与预算的比较;反馈报告是报告预算执行情况,诸如此类。换言之,集团公司的预算管理实际上是以预算为主导的集团公司管理,通过预算管理整个集团公司。这在全面预93算整合模式中体现的比较充分。值得注意的是,将“按例外管理”的原则用于预算管理,就可以解释为什么集团公司总经理既紧紧地控制着整个集团公司,又摆脱集团公司的琐碎事务。从图表六可以间接地看出,在实行预算管理的情况下,集团公司的总经理必做的事情只有三件:一是决定预算水平,二是阅读反馈报告,三是发生差异并有必要调整时采取矫正行动。这样,大部分时间可以节省下来

32、用于考虑集团公司的远期规划和发展战略。此外,中原油田预算管理的实践表明,预算管理是一个可运行、可操作的系统。在我们看来,它由编制、执行、计量、分析、报告、鉴证(内部审计)、奖惩和计算机技术支持等八个模块组成。(二)预算管理作为体系可以从技术、组织、行为和环境四个层方面描述和理解从中原油田的经验看,预算管理并不是孤立的行为,它是在特定环境下、以特定组织结构为依托而运作的;在运行过程中又必然涉及到人的和非人的因素。因此,完整地描述和理解预算管理体系至少应该从下列四个层面进行。(1)技术层面():是指预算管理是一个由若干要素组成的体系,各要素犹如一架机器的零部件,相互依存,缺一不可。上述中原油田预算整合的两种模式具有非常强的技术性是不言而喻的。例如没有预算就没有标准,没有三个中心就无法将标准实际执行的进度和结果反映出来、无法与标准进行对比;没有内部审计,就无法保障预算信息的真实和完整;进而就不能整合整个集团公司。技术层面还表明:预算管理具有科学性,代表着一种简洁、效率和合乎逻辑的集团公司管理的方法。(2)组织层面(