发达国家和地区科技创新政策措施与借鉴.docx

1、发达国家和地区科技创新政策措施与借鉴世界主要发达国家和地区推动科技创新基本经验与启示 推动科技创新，加快科技发展是适应国际科技格局变化趋势、赢得国际科技竞争主动以及提高国家全球竞争力的需要，也是为我国加快转变经济发展方式提供重要支撑、为全面协调可持续发展提供持久动力的迫切要求。毋庸置疑，新中国建立60多年尤其是改革开放以来，我国在科技领域取得了显著成就，科技发展迅猛，为经济社会发展提供了强大动力，促进了国家竞争力的不断提高。但与国际竞争形势和国内发展的要求相比，科技创新仍需大力推动。从国际竞争的视野看，目前我国竞争力还不够强，尤其是科技竞争力还需要加快提升速度，以推动我国尽快从效率驱动阶段迈向

2、创新驱动阶段。根据世界经济论坛2011年9月7日发布的2011-2012全球竞争力报告，我国竞争力虽稳步上升至第26位，但显然提升空间仍然很大，而在衡量科技竞争力的关键指标“技术就绪度”方面仅位居第77名；在世界经济论坛划分的三个发展阶段（要素驱动、效率驱动、创新驱动）上，我国还处于效率驱动阶段，距实现创新驱动还有不小的距离。 从国内发展要求看，我国虽然经济总量已位居世界第二，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题仍然十分突出，产业结构不尽合理，还没有形成高精尖优势产业集群，在全球分工中仍处于低端地位，依靠科技实现发展方式转变，促进产业转型升级刻不容缓。 鉴于国际竞争和国内发展的新形势、新要求，

3、“十二五”以来，中央明确提出，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，推动我国经济发展更多依靠科技创新驱动。而实现这一任务，必须着眼于解决制约科技创新和发展的突出问题，为科技创新和发展培育和营造有利的环境。这些问题主要表现在：对科技创新政策制定过程中的法律制度体系建设还不够重视，导致推动力度不足，政策落实不够，一些关键问题“久推不动”；中小企业创新活力不强，有待于通过创新体制机制，加大扶持力度;对关乎产业发展尤其是战略性新兴产业发展的产业共性技术、关键核心技术的研发和推广应用体系还在探索之中，有待于实现突破；科技成果转化率不高，科技成果转化机制有待于加强和完善；现有科技评价机制还不完

4、善，难以发挥提高科研机构运行效率，促进科技资源有效配置重要作用。主要创新型国家和我国台湾地区推动科技创新的经验启示我们，政府发挥积极推动作用是必要的，也是有效的；对于它们的成功经验，我国政府应予重视和借鉴。 一、美国推动科技创新的基本经验 （一）充分发挥政府推动作用，培育良好科技创新环境 美国作为世界公认的创新型国家，其科技发展、创新能力以及科技国际竞争力优势的形成，是多种因素相互作用的结果，而美国政府的积极推动在其中起着至关重要的作用。1970年后美国科技创新主要源自政府推动，在创新过程中，公立部门(政府部门)在创新活动中的作用愈来愈大。 这种推动作用主要表现在： 1. 围绕促进科技创新活动

5、、保护科技创新成果、强化科技成果转移，建立起完备的法律制度体系。美国建立起涵盖广泛、较为完善的科技法律制度体系。该体系以贝尔-多尔法案为核心，包含1980年联邦技术转移法案、1982年小企业创新发展法、1983年关于政府专利政策的总统备忘录、1984年专利与商标法修正案、1989年国家竞争性技术转移法、1998年技术转让商业化法、1999年美国发明人保护法、2000年对发明推广者申诉的临时规章和技术转移商业化法等一系列法律法规，以及其他相关联邦政府行政命令。另外，美国还制定和实施严格的反垄断法，以保护竞争、反对垄断，确保其科学研究与发展充满活力。 2.出台一系列经济政策，积极支持科技创新。美国

6、相关财政政策对研发支出提供税收减免，并加大研发税收抵免力度，还提出将研发税收抵免政策永久化立法，以刺激企业的研发活动；美国的中小企业政策和风险投资政策在高度重视市场作用的前提下，始终围绕着有利于促进技术创新来进行调节；美国的政府采购政策则通过政府的市场行为，有意识地引导和促进企业技术创新活动的速度、规模和方向。 3. 不断加大研发经费投入，为科技研发提供资金保障。二战以来，美国开始大规模支持科技研发，研发经费不断增加，从1947年的5亿美元增加到2009年的1471亿美元，在发达国家中，美国每年投入的研发经费最多。在过去十余年中，美国研发费用占其GDP的比重基本上一直保持在2.62.8。奥巴马

7、上台后，美国政府将争夺经济科技制高点作为战略重点，提出将研发投入进一步提高到GDP的3%这一历史最高水平。 4. 重视科技人才培养和引进，为科技创新提供智力资源保证。美国政府高度重视通过教育发展，提高国民整体素质，为科技创新提供强大后备力量，其高技术发展规划和政策将教育摆在首位，公共教育支出总数在政府支出中一直保持较高比例，在主要创新型国家中位居前列，2007年该比例为14.1%，尽管受金融危机影响，2008年这一比例仍达到13.8% 。政府各部门还设立各种专门计划培养高层次人才，如美国海军的“青年研究员计划”，美国家科学基金会设立的“总统青年研究奖”，等。为吸引世界各国优秀人才，美国长期执行

8、有效的移民政策，实施灵活的专门为吸收外国人才的H-1B签证计划，并通过建立自由宽松的学术氛围、提供丰富的信息资源等营造集聚世界优秀科技人才为之服务的良好环境。 （二）发达的风险投资体系，对科技创新起到重要支持和引导作用 美国政府在法律和政策上大力支持风险投资体系的建立，这对支持和引导美国科技创新和发展起到了无可替代的关键作用，其战略性举措包括：制定高技术产业发展计划以吸引风险投资；设立科技咨询及服务机构，为投资者提供咨询及所需服务；制定吸引投资者的优惠条件和创造良好的基础设施条件，改革税制制定优惠税法，对风险投资额免征或减征税；建立金融机构网，专门为技术风险大的高技术公司提供风险创业投资；出台

9、一系列促进风险投资的法律，如收入法、小企业投资鼓励法、ERISA的“安全港”法规、经济恢复税法和税收改革法，等。这些措施促进了美国风险投资业的高度发达，从而为充分发挥市场导向作用创造了条件。在市场引导下，最富有创新的课题和项目最有可能得到风险投资的支持，也最有机会得以脱颖而出；并且，由于在技术孵化和企业创办、成长、发展的各个不同阶段都能从市场环境中获得支持，科技创新企业得以不断涌现和发展壮大。 （三）依靠高效科技成果转化机制，为推进科技创新和产业化提供保证 1980年代以来，来自日本、西欧以及一些新兴工业化国家（地区）的竞争，促使美国对国家创新体系和科技政策进行调整，更加重视提高科技成果的转化

10、和应用能力。通过建立起高效的科技成果转化机制，美国成为科技成果转化最成功的国家之一。 制定专门的法律法规，落实科技成果转化政策，为科技成果转化活动创造了一个健康同时又鼓励竞争的环境。如1980年出台贝尔-多尔法案，规定大学、非盈利机构和小企业对于在联邦政府经费资助下的发明享有所有权，并赋予政府的实验室以排他性转让其专利技术的权力，允许国家实验室将联邦政府拥有的专利许可租赁给企业和学校，提高了企业进行科技研发和科技成果转化的积极性。1980年的技术创新法、作为该法补充的1986年联邦技术转移法及2000年通过的技术转让商业化法除采取确立专利费分享原则、建立奖励制度等激励方式外，还将进行技术转移活

11、动规定为一种责任，督促联邦实验室所有科学家、工程师以及与联邦实验室合作研发的企业尽快实施科技成果转化活动。这些专门性法律，加强了联邦政府及有关研究机构对科技成果转化的责任，消除了制约转化的障碍，加速了科技成果尤其是联邦资助的科技成果的转化。 出资设立并实施各项计划推动科技成果转移转化。这些计划主要有先进技术计划（ATP）、制造业发展合作计划（MEP）、小企业创新研究计划（SBIR）、小企业技术转移计划（STTR）等。其中，小企业创新研究计划（SBIR）旨在以政府的资金推进民间科技创新,并推进科技成果的产业化发展；小企业技术转移计划（STTR）是美国政府为促进大学和非盈利研究机构向小企业转移技术

12、而制订的直接财政援助计划。这类计划通过政府资助扶持中小企业,为其初创期提供融资渠道,解决了其发展中的实际问题,同时带动了民间资金的介入,推动了大规模科技成果转化的实现。 积极推动军用和民用领域技术的双向转移。1991年美国组建了“国防技术转移办公室”，负责拟定国防技术转化和军民两用技术政策，并指导和监督“两用技术计划”的实施。根据军民技术不断融合的趋势，美国国防部加强了与民间企业的研发合作，以一定的政府预算带动民间企业进行国防科技投入，扩大了供应商范围，以更加便捷地利用民用产品和技术；另外，在近年的国防科研计划中还推出一些保障措施，以加快国防科技成果转化，如实施先期概念技术论证计划（ACTD）

13、、强调作战试验等，其中实施ACTD计划的目标是应用非传统的采办方法，快速将成熟技术融合进武器系统并迅速形成战斗力。 建立各类科技成果转化服务机构，在科技创新和产业化间发挥桥梁作用。基于科技成果转化属于公益性事业的认识，美国政府直接资助建立了国家技术转让中心(NTTC)和联邦实验室技术转移联合体(FLC)。另外,美国许多高校都成立了咨询公司、大学专利公司等科技成果转化中介服务机构,在高校与企业之间发挥着牵线搭桥的重要作用，斯坦福大学技术许可办公室（OTL）就是其中典型之一。OTL受理斯坦福大学师生的发明申请，对这些发明的商业前景进行评估，寻求并选定对发明感兴趣的公司，制定授权战略，参加授权谈判，

14、并签订授权协议，跟踪协议履行，确保许可收入到位并进行分配。OTL促进了斯坦福大学的技术向社会应用转化，使用技术许可获得的收入则支持了学校科研和教学事业的发展。OTL模式实现了“多赢”效果，得以在全美普遍推行。 （四）建立优秀的共性技术研发和服务平台(NIST)，对促进科技创新起到重要支撑作用 美国国家标准与技术研究院（NIST）不仅是全球计量标准领域的领导者，而且在推进共性技术研发、支撑美国科技产业发展、提高美国产业竞争力等方面发挥着重要作用，是美国技术创新体系不可或缺的中坚力量，在美国经济发展和科技创新中居于重要战略地位，其成功之处值得借鉴。 NIST的公共服务机构性质有助于保证其权威性。N

15、IST由商务部直接管理，其研发和运行经费主要由联邦政府投入，列入国会预算。就其机构性质而言，它不单纯是一个共性技术研发平台，还承担着政府的某些政府管理、组织职能，成为一个集管理、组织、研发于一身的公共服务机构。它的政府背景和特殊属性，有利于保证其在标准领域和共性技术研发领域的权威，便于有效地推进产业共性技术研发力量整合，实现国家发展意图。 研发目标高度聚焦，确保效益良好。NIST密切关注美国国家科技创新发展战略，紧紧围绕国家急需发展的具有挑战性的领域，确定具有基础性和前瞻性的关键共性技术开展研发。不仅如此，通过技术创新计划（TIP）资助的企业技术开发更进一步把资助的方向聚焦到“高风险”、“高收

16、益”项目的技术研发上。这种做法确保NIST研发投入实现了惊人的高回报率。根据NIST的经济评估数据，其基础技术研究的平均社会回报率高达，远远高于美国的的平均社会回报率 。NIST科技创新和技术研发投入如此高的回报率，反过来增强了政府持久投资的信心和决心，进一步保证了其发展的良性循环与高效运行。 建立完善的评估机制，确保科技成果的前瞻性和经济价值。NIST既重视学术评估，同时也非常重视经济评估，从学术和经济两个层面对其研发实验室、资助项目等进行评价，这与其他研究机构侧重学术评估有所不同。这种重视学术和经济两个层面的双重评估机制，一方面有利于保持NIST在学术和技术创新上的领先性，另一方面由于经济

17、评估更注重这些学术和创新成果的市场应用价值，从而促使项目资助或实验室研发始终对市场前景及经济价值保持密切关注，确保了科技成果的前瞻性和经济价值。 面向中小企业提供资助和服务，激发产业界创新活力。NIST的技术创新计划（TIP）和生产扩展合作计划（MEP）将中小企业确定为资助和服务对象，这对于研发资金匮乏、技术竞争力较弱的中小企业来说无疑是雪中送炭，在很大程度上弥补了它们自身创新活力不足的缺陷。同时，这也给大企业造成压力，促使其为保持技术领先地位，积极投入研发。这样就激活了整个产业的研究开发与技术创新活动，推动了产业竞争力的整体提升。 二、日本推动科技创新的基本经验 （一）锐意推行科技体制改革，

18、适应科技创新发展需要 日本政府顺应形势发展，适时坚决推动科技体制改革，对提升日本科技竞争力起到了重要推动作用。日本在二战后为推行“经济立国”战略，建立起高度集中型的科技体制。该体制模式积极支持先进技术的引进、消化、吸收和改良,使之变成自己的专利技术,推动了战后日本经济迅猛发展，使之迅速成为世界第二经济大国,实现了追赶西方发达国家的战略目标。 但之后，高度集中型科技体制的弊端日益显现。由于高度集中型科技体制下在应用、开发研究与基础研究上厚此薄彼，基础研究领域发展相对滞后，在全球经济科技竞争日趋激烈的形势下，这一状况已经对日本未来科技创新以至经济发展形成制约。20世纪90年代以来,日本政府审时度势

19、提出了“科技技术创造立国”的战略口号，对旧体制进行了大胆改革。通过1995年在内阁成立“综合科学技术会议”、将文部省和科学技术厅合并为文部科学省等改革措施打破了原有科技体制下条块分割、各自为政的纵向管理格局，加强了对政府各省厅和部委间之间有关科技管理项目与关系的协调，提高了科技体制改革措施执行力度；通过引入独立行政法人制度，扩大了科研机构在业务和人事上的自主权；另外，日本还不断增加科技总投入,其研发支出占GDP的比例近年来一直保持在3%以上， 在主要创新型国家中处于领先位置，尤其是加大了对基础研究的支持力度。 锐意推行科技体制改革，对日本科技创新产生了明显推动作用。改革后，“综合科学技术会议”

20、与文部科学省,先后出台并着力推进了“知识产权战略”、“信息技术战略”、“生物技术战略”等一系列旨在实现“科学技术创造立国”战略的战略规划,使日本在这几个领域实现了突破性进展，比如，日本的半导体产业和电子产业发展迅速，在技术和市场上已对美国形成了相对优势，甚至使美国高技术武器所用的芯片也要大量仰赖日本的供应。 （二）建立健全科技评价体系,为科技创新活动的健康发展提供保证 通过出台并不断完善评价指南，为评价体系和评价行为提供了制度保障。早在1986年,日本科学技术会议政策委员会就编制了“研究评价指南”,为国立研究机构的科技评价规定了具体的标准，将评价划分为机构评价、项目或课题评价和科研人员的评价,

21、并首次提出应以外部评价为主。1997年8月日本内阁批准实施了国家R&D评价的大纲性指南(简称为“评价指南”)，确定了评价目的、评价对象、评价者、评价时期、评价方法以及评价结果的处理和实施办法。根据该评价指南, 各个省厅结合具体情况,还制定了本省厅的评价指南。之后，根据科技体制改革形势的发展要求，日本政府又对该评价指南进行了修改完善，并于2001年11月批准实施。这些法律制度使科技评价体系的建立有法可依，并促进了科技评价活动的发展和完善。 评价活动充分公开透明，保证了评价结果的客观公正。日本的评价指南严格规定评价者的资格条件，采取独立第三方评价方式，在一些评价中,还广泛吸收外国专家作为评价人员；

22、要求把包括评价过程、评价结果的有关研究开发的全部内容和结果公布于众。为增加评价透明性,还规定有必要采取适当措施向研究经费的申请人或从事R&D的研究人员公布评价结果及理由。 严格评价标准，规范评价活动。就课题评价而言，开题评价要对课题推动社会和经济发展的意义、效果以及目标的明确性等进行评价；中间和结题评价要评价课题是否达到了当初设定的目标；对竞争性资金支持的课题,要聘请那些具有远见卓识的资深专家,从课题的独创性、前沿性等方面进行评价,同时对照国家标准评价其质量；进行了开题、中间和结题评价之后,各部委还要对研究开发成果所产生的效果进行跟踪评价，而在评价影响和效果时,还要验证以往的评价是否妥当。 （

23、三）政府发挥推动器作用，促进产、学、官结合创新体系的形成和完善 日本政府长期持续重视推动产、学、官结合创新体系的建设。日本政府在上世纪五、六十年代就开始采取措施积极推动产、学、官合作创新体系的建设。时至今日，面对日益激烈的全球经济竞争形势，日本政府仍然将产、学、官合作作为一个新的课题加以研究。政府部门、企业、大学，乃至学术界，仍在不断推动产、学、官合作。 日本政府重视依靠法律手段为产、学、官合作提供保障。如1986年，实施了研究交流促进法，以促进产、学、官各机构在人、物以及信息方面相互交流与协作，提高科技开发和研究的效率。1998年，为促进大学技术研究成果向民营企业转让，通过了大学技术转让促进

24、法和研究交流促进法修正案。2002年出台产、学、官合作促进税制，在税收上为产、学、官合作项目提供优惠，有力地调动了合作各方的积极性。 增加投入，以科技计划、重大项目等方式带动了产、学、官合作发展。近年来，日本通过多项科技计划大幅增加对科研的投入，尤其是在高新技术领域，政府鼓励和积极支持产学在尖端科技项目上的研发合作。如日本通产省根据新产业基础技术研究开发制度确立了微电子、新材料和生物技术研究开发十大项目，以这些项目为龙头，组织了由数十个企业、大学和研究机构三方科技人员参加的课题组，共同进行合作研发。 （四）创新AIST体制机制，为共性技术研发工作质量和效益提供可靠保证 日本产业技术综合研究院（

25、AIST）是现今日本最大的国立研究机构，也是国际上知名的公共研发机构。它的前身是1952年由通产省工业技术厅改组成立的工业技术院。成立近半个世纪以来，AIST为日本的产业和经济的发展作出了重要贡献，而这是与它适时推行改革，不断创新体制机制，确保研发工作质量和效益分不开的。 改革旧体制，确立了独立行政法人新型体制，理顺了内部治理结构。为解决国立科研机构体制下的常见弊病，如科研机构重叠，研究课题重复，资金和人才分散，科研创新活力不足等问题，日本自2001年起对原工业技术院进行了重大改革。经过改革，原工业技术院的15个具有独立法人资格的研究所重组为一个独立行政法人产业技术综合研究院（AIST）。改革

26、后，AIST管理组织构架中的最高层是理事长、监事，同时设有顾问和参与。改革后的AIST实行理事制，按照企业模式运作，自主管理、独立运营，要求每个科研人员都要有独立运行的意识，从而使竞争能力得到加强。 建立起具有高度灵活性的新型运行机制。（1）在研究实施单位的机构设置上，具有很强的机动性和灵活性。AIST的研究实施部门包括26个研究中心，23个研究部门，5个研究室。三类研究实施单位的研究目标、管理方式和存续期限等各不相同，而不同的单位按照研究计划可以进行合并、调整，比如，作为前沿性和战略性课题研究主体的研究中心并非是常设机构，如果评价结果认为项目没有任何进展，或与原来的研究目标有偏离或已经不适合

27、国际发展的趋势，研究中心就会立即被取消。（2）在研究单位内部管理上，AIST积极推行自主化管理，营造开放和谐的科研氛围，促进员工之间的交流。（3）在用人机制上，摆脱了公务员身份的束缚，消除了固定员额的限制，拥有了更大的自主权和开放性，能够更方便地聘用国内外研究人员加入，更有效地推行竞争机制。（4）在经费投入上，改革后，政府将经费直接投入到为应对长期挑战需要而进行的如环境、能源类研究，以及涉及技术基础建设的项目；对旨在增强企业竞争力及新产业开发能力的，由机构自行与有关企业进行合作开发，国家只是部分投入资金。通过对AIST体制机制进行改革，显著地提高了其灵活性和竞争性，保持了其创新活力，促使其将研

28、究方向与企业需要更加紧密地结合起来，并尽可能快地将科研成果转化为生产力，为经济和社会建设服务。 三、德国推动科技创新的基本经验 （一）政府发挥支持和引导作用，为产学研合作提供根本保证 建立法律制度体系,保障产学研合作创新。为给产学研合作创新创造良好法治环境，德国除了制定有科学技术法和专利法、版权法等专门法律之外，许多法律、法规中都有促进科技进步，保障经济发展的规定。例如德国经济稳定与增长促进法规定，财政补助可以“用于促进企业或农场生产的发展和增长，特别是使用新研发的生产方法和生产设备”。 利用各种科研规划、计划，支持科技创新合作。出台科技规划、计划，引导、支持产学研合作，推动科技发展与进步，是

29、德国政府经常性运用的一种有效形式。德国政府通过创新网络计划（InnoNeT）和中小企业创新技能计划（ProInno）促进中小企业开展产学研合作；通过主题研究计划为研究联合体提供直接的研究资助。2006年8月推出的第一个涵盖所有政策范围的德国高技术战略，则旨在把科技界和经济界的力量更加紧密地结合起来，共同开发未来发展的重要领域。在该战略的巨额投入计划中，设立了部分资金专项用于对产业技术创新联盟的支持。借助于该战略与德国政府的大力支持，德国实施“高技术战略”最重要的伙伴“经济科学研究联盟”得以建立起来。德国政府、经济界、科研机构和工会还联合发起了“创新伙伴”倡议，设立“创建高技术企业基金”，对新建

30、高技术企业给予资助，为它们提供必要的风险资本。 开辟多种渠道，促进科技资源流动。在人员交流方面，德国政府很重视通过出台政策鼓励和支持科技人员流动。学生和学术机构研究人员的交流得到联邦教育科研部特别措施的支持，如交流计划和更多面向国际的课程；中小企业创新技能计划（ProInno）也有支持研究人员在产业界和公共研究机构之间进行交流的规定。在科技信息资源交流方面，1998年德国建立了名为能力网的网站(www.kompetenznetze.de)为集中展示德国最佳创新联盟、创新领域和创新区域的有关信息，方便海内外机构与个人及时了解创新、投资动态及寻求合作提供了便捷的信息平台。 （二）大力扶持中小企业，

31、提升中小企业创新能力 德国工业主要由中小企业组成，大约2/3的工业企业雇员不到100名，众多的中小企业专业化程度较强，技术水平较高。 德国67%的专利技术是由中小企业注册的， 中小企业可谓德国技术创新的生力军。德国政府长期高度重视中小企业科技创新与发展，通过制定一系列支持中小企业技术创新的计划和向创新型企业倾斜的政策，建立有利于创新的体制机制，为提升中小企业创新能力提供了保证。 鼓励和促进中小企业开展各种形式的科技研发合作。针对中小企业经济实力弱，自身创新能力有限等问题，德国政府通过多种项目或计划来促进中小企业间或企业与科研机构进行合作。如，ProInno II计划以促进中小企业的互相联合以及

32、中小企业和研究机构的联合为目的，支持组建中小企业参加的技术创新联盟。促进创新网络计划（InnoNet），旨在引导鼓励和支持中小企业和研究机构组成合作研究创新联盟，促进竞争前的合作研究。中小企业创新核心项目（ZIM）则是德国政府促进中小企业创新最主要的措施，其覆盖范围也最广。ZIM项目为企业间和企业与科研机构间合作开展的科研创新项目提供资助，科研内容不受技术领域限制。该项目特别规定，对雇员少于50人的小企业、新联邦州企业和科研机构以及有国外合作伙伴参与的项目，可获得相对较高的补贴比例。德国还制定了一些针对性较强的中小企业创新促进措施，如INNO-WATT项目。该项目是针对德国新联邦州（含柏林）经济实力弱，科技企业较少的问题，所专门制定的以提供科研补贴方式促进新联邦州中小企业创新的措施和优惠政策。 加大投入，改善投融资环境，多渠道解决中小企业创新资金问题。首先是增加了直接投入。德政府在本届政府执政期间，将中小企业创新促进资金由2005年的3.75亿欧元提高到6.3亿欧元。其次，为减轻企业在进行创新融资时的抵押担保负担，同时也减少商业银行的投资风险，德政府出台了ERP项目，委托德国复兴信贷银行为企业的创新计划提供长期低息贷款，企业