预算绩效管理.pdf

1、1上海财经大学 中国公共财政研究院教授、博导 马国贤2前言：题解“你要茶，还是咖啡？”是管理学的基本问题。绩效预算 最早来自于美国1950年胡佛委员会绩效预算改革，当时提出：政府拨款应当有效果，无效果的钱一文不给。在绩效管理上，我们遇到以下难题：-1，18大以来我国出现了政府绩效管理与预算绩效管理两种提法。而在美国称为瓣绩效预算。两者究竟是一回事，还是两回事？-2，理论上，绩效管理有形成新的公共管理机制，治理官僚主义、浪费、腐败；控制预算；落实责任政府等作用，中国预算绩效管理已经做了12年，为何其作用不明显，甚至无法感觉到？-3，预算绩效管理是什么？究竟该怎么做？本讲座结合我们在山东德州的试点

2、谈点体会。3政府绩效管理获奖财政部许毅财经科学基金一等奖(2006)；教育部国家优秀成果三等奖(2009)4绩效政府与预算绩效管理(目录)一、绩效管理原理二、绩效管理在我国实施中的问题三、全面推进预算绩效管理的意见四、总结5一、绩效管理原理(一)预算绩效管理是政府改革的核心内容 1.预算绩效管理是一项法定制度-2003年，16届3中全会“建立预算绩效评价体系”。18大“严格绩效管理”。2.新预算法要求进行预算绩效管理改革。-确立绩效原则：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则(12条)-应当开展绩效评价：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价(5

3、7条)6一、绩效管理原理-应当编制绩效预算。各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制(32条)。-部门、单位预算编制应有绩效目标：各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。(32条)7一、绩效管理原理 3.国务院关于深化预算管理制度改革的决定国发201445号-健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作

4、，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。那么，预算绩效管理到底是什么，我们该怎么做呢？8一、绩效管理原理(二)相关概念：绩效与绩效管理 1，中国历史上的绩效绩效是新名词。搞好绩效管理应从对相关概念的理解开始：-1 1，王安石：善理财者，民不加赋而国用足，王安石：善理财者，民不加赋而国用足-2 2，范仲淹救灾：北宋皇祐间，吴中大饥，范文正公领浙西，乃纵，范仲淹救灾：北宋皇祐间，吴中大饥，范文正公领浙西，乃纵

5、民竞渡，与僚佐日出燕湖上，谕诸寺以荒岁价廉，可大兴土木，民竞渡，与僚佐日出燕湖上，谕诸寺以荒岁价廉，可大兴土木，于是，诸寺工作鼎新。又新仓敖吏舍，日役千夫。于是，诸寺工作鼎新。又新仓敖吏舍，日役千夫。-监司劾杭州不恤荒政，游宴兴作，伤财劳民。公乃条奏：所以如监司劾杭州不恤荒政，游宴兴作，伤财劳民。公乃条奏：所以如此，正欲发有余之财，以惠贫者，使工技庸力之人，皆得仰食于此，正欲发有余之财，以惠贫者，使工技庸力之人，皆得仰食于公私，不至转徒填壑。荒政之施，莫此为大。公私，不至转徒填壑。荒政之施，莫此为大。-是岁，惟杭州饥而不害。是岁，惟杭州饥而不害。-罗大经罗大经鹤林玉露鹤林玉露.救荒救荒 可见，

6、中国历史上就有绩效,它指：政府提供了多少有效公共服务(少死人),指结果。政府是用多少钱去获得此结果的？为此绩效实质是制度创新。9一、绩效管理原理 2.什么是绩效？(1)绩效的概念-绩效也称公共支出绩效(Performance Public Expenditure)或财政效率，早期为“三E”(经济、效率、有效)，意指将事做得更完满。因这三词的内涵不确定且难懂，于是人们用“绩效”替代之。绩效是效率概念的延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比。(公式1)10一、绩效管理原理 3，绩效的特点绩效指向有效公共服务。-有效公共服务也称“办实事”，指与各部门职能相关，且为服务对象认可的服务。虽然政府是

7、提供公共服务的，但未必有效，如缺位、冗余服务、部门间权力斗争，扯皮、“最后一公里”等。绩效是对预算拨款而言的。-决定绩效的因素有有效服务和投入两个因素，绩效是对拨款而言的，没有拨款就无所谓绩效。就是说，绩效就是预算绩效。11一、绩效管理原理 3，绩效的特点绩效是评价出来的。-绩效并非自然界物质概念，而是管理概念，这与学生要以考试成绩来评价，利润要通过会计核算来确定一样，没有评价无所谓绩效。绩效指向结果，是可以定量的。-美国政府绩效与结果法案1993：“绩效目标指用客观的、可评估的方法表示的业绩目标水平，用以与实际达到水平相对比、包括用量化的标准、数值或比率表示的目标。”绩效指标：用来评估产出和

8、成果的数值或特征值的量化指数12一、绩效管理原理虽然我们有政府绩效、预算绩效、部门绩效等提法，但它是按管理主体的分类，按科学分类，社会只有四种绩效：政府绩效、部门绩效、政策绩效和项目绩效。图1.绩效的分类和评价上级政府评价财政或绩效办(专业机构)评价财政评价部门评价1.政府绩效2.部门(战略)绩效3.政策绩效4.项目绩效13一、绩效管理原理 5，绩效管理什么是绩效管理？-绩效既是理念，也是管理。作为理念，它应贯穿于财政活动全过程，做到“用钱必问效、无效必问责”。作为管理，它要求按资金运动过程绩效来设计预算制度-绩效管理。-可见，政府绩效管理、预算绩效管理、部门绩效管理、新绩效预算实质指向同一概

9、念：公共部门为提高资金绩效，以绩效指标和事业成本为核心，以部门绩效管理和项目化管理为基本形式的管理模式。14一、绩效管理原理 5，绩效管理特点：-它有两种模式：部门绩效管理指以部门的整体绩效为对象，由绩效预算、绩效拨款和绩效评价(监督)环节组成的循环。-项目化管理指由前期评价、中期评价和后评价环节组成。-（注意：绩效评价是其重要环节，但它不等于绩效管理。）-它是以绩效指标和事业成本为核心，绩效评价为动力的管理-部门是绩效管理的基础。归不同的主管部门（政府绩效办、财政）主持，就成了政府绩效管理、预算绩效管理等称谓。-它要求各部门转变政务观念，改革机构、删除繁文缛节规章，建立公共服务标准。这是条件

10、。15图1 绩效管理的两种形式16图2 公共政策项目化管理17一、绩效管理原理（3）绩效管理的作用：-自上世纪80年代英国“雷诺评估”以来，预算绩效管理引起世人重视。在新西兰，政府通过绩效管理和科学监督，成功地将犯人交给了私人组织管理。通常，绩效管理的作用可概括为：-(1)形成新的公共管理机制，治理政府行政上的官僚主义、浪费、腐败难题；-(2)控制预算，形成与业绩相适应的拨款机制；-(3)落实责任政府，治理“拍脑袋”蛮干和“为政不为”等难题。随着我国廉政建设加强，这点尤为重要。-正是这些作用，绩效管理受到世界各国政府重视和欢迎。18一、绩效管理原理 6，什么是绩效预算？绩效预算当前含义：1.“

11、新绩效预算”指绩效管理。2.指绩效管理中与绩效目标、绩效评价相适应的管理环节。具体指一张附有绩效目标的预算表。从技术上说，编制绩效预算并不难，难在如何建立绩效目标指标？如何判定目标的实现率？如何计算该花多少钱？19一、绩效管理原理类款项科目名称上年执行数本年预算数绩效目标13教育事业费1307小学经费150,000 152,500在校生310,000人，课程测试及格率95%01 工资资金支出率、使用规范率、教师培训支出达标、图书仪器设备支出达标、财政性经费占总经费比重、教师科研成果获奖、毕业生合格率、学生巩固率。02 公用经费03 免费教科书资金合适率、资金支出率、免费课本覆盖率、发放及时率、

12、循环使用率。04 校舍维修改造资金合适率、资金支出率、维修计划完成率、维修质量合格率、维修校舍使用率、校舍安全事故数。05困难家庭生活费补助资金合适率、资金支出率、发放及时率、补助生覆盖率、学生体质测试达标率、困难学生辍学率表1 绩效预算的格式20二、绩效管理在我国实施中的问题尽管2003年中央提出绩效管理后，我国经历了十多年探索，形成了政府绩效管理与预算绩效管理两大体系，各级财政还开展了绩效评价，但却远未获得这三大作用。（一）我国政府管理现状1，考评制未触动政府官僚主义-官僚主义表现形式由拍脑袋、滥管事和政绩工程，转为尸位素餐不作为，官僚主义表现形式由拍脑袋、滥管事和政绩工程，转为尸位素餐不

13、作为，如群众到政府机构办事时受刁难，要求证明“你妈是你妈”。如群众到政府机构办事时受刁难，要求证明“你妈是你妈”。-天津“天津“812”812”瑞海公司危险品仓库爆炸是典型的“官僚主义害死人”瑞海公司危险品仓库爆炸是典型的“官僚主义害死人”事故。事故。-由于以上这些是在政府考评制下发生的，这说明，虽然考评制被称为“政由于以上这些是在政府考评制下发生的，这说明，虽然考评制被称为“政府管理抓手”，却并未解决，甚至未触动政府管理的官僚主义难题。府管理抓手”，却并未解决，甚至未触动政府管理的官僚主义难题。21二、绩效管理在我国实施中的问题2，预算绩效管理并未解决财政资金浪费虽然旨在减少预算浪费的预算支

14、出评价在全国已开展十多年，但效果令人怀疑：-它并未改变我国预算项目、专项过多、过滥现状。例如，它并未改变我国预算项目、专项过多、过滥现状。例如，20152015年年某省仅农业就有某省仅农业就有7070多个专项，而有效农业公共品却无专项多个专项，而有效农业公共品却无专项(如对农产如对农产品质检品质检)。-它无法制止地方党政领导支出上“拍脑袋”式无效决策和“政绩它无法制止地方党政领导支出上“拍脑袋”式无效决策和“政绩工程”浪费，还给后任政府带来沉重的债务负担。工程”浪费，还给后任政府带来沉重的债务负担。-对评价中低绩效、无绩效项目无一追责。绩效评价变成“水过地对评价中低绩效、无绩效项目无一追责。绩

15、效评价变成“水过地皮干”，评不评一个样。皮干”，评不评一个样。22二、绩效管理在我国实施中的问题3，政府绩效管理治理腐败作用有限周永康、苏荣、徐才厚，十八大以来，被查处的中管干部达55名。且许多人在18大以后仍不收手。而在宁夏，2015年上半年全区就立案达89件，处分96人。可见，即使开展了全国政府绩效管理，在治理腐败上也无取得显著效果。总之，在我们面前：一方面是绩效管理全国蓬勃开展，而另一方面是传统政府的种种弊病依然存在。那么，我们究竟出了什么问题，使在理论上、西方改革行之有效的绩效管理，在中国却无法发挥应有作用呢？23二、绩效管理在我国实施中的问题(二)认识问题：以评代管，停留在改良阶段绩

16、效管理属于科学管理范畴，是对传统行政模式的再造。绩效评价的作用是确定绩效状态，发现问题，且其作用发挥是有条件的：需要绩效目标、绩效预算等环节支撑，因而它法替代绩效管理。然而，我国对其认识却停留在“以评代管”上，误以为“开展了评价就是绩效管理”。由于忽视了整体制度建设，也未触动现行办事模式，绩效评价成了“外加环节”，因而尽管绩效评价上投入巨资，运行中却是“两张皮”：评价归评价，单位该干啥仍干啥。24二、绩效管理在我国实施中的问题(三)路径问题：绩效指标缺失，两种评价“打架”这主要表现为两点：1，绩效评价的路径设计问题：-绩效四层次理论告诉我们，预算绩效管理主要应当针对部门绩绩效四层次理论告诉我们，预算绩效管理主要应当针对部门绩效、政策绩效才能抓住主要矛盾。效、政策绩效才能抓住主要矛盾。-而现实是财政直接去评价项目绩效，这就违背了该理论，做了而现实是财政直接去评价项目绩效，这就违背了该理论，做了“部门应做的事”，而放弃了部门、政策的绩效问题，因而效“部门应做的事”，而放弃了部门、政策的绩效问题，因而效果不佳。果不佳。25二、绩效管理在我国实施中的问题2，两套指标体系“打架”问题-绩效管理需