浅谈PPP项目管理模式毛帅范文docx.docx

1、浅谈PPP项目管理模式毛帅范文docx浅谈PPP项目管理模式一背景介绍1.中央政府层面“十八届三中全会”全面深化改革的总基调、地方政府债务难题以及新型城镇化是PPP模式被热议的时代背景。 国家政策方面，十八届三中全会决定提出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”的改革方向，财政部、发改委、人民银行及相关金融部门已经启动相关研究，推进和落地这项改革举措，其中，财政部、发改委等已明确提出要力推PPP模式。 新型城镇化方面，根据权威机构（国务院研究发展中心）的预测，到2020年，我国城镇化带来的投资需求约42万亿元，主要包括经济基础设施(供水、交通、能源等)和社会基础设施(社保、养老、

2、户籍等)。对于市场和地方政府而言，从什么渠道获得资金以解燃眉之急是其重点考虑的问题，通过PPP模式吸引民营资本成为新城镇化融资的重要渠道。 2.地方政府层面地方政府债务层面，目前，中国地方政府面临较大债务难题。在扣除地方国有企业承担债务后，地方政府实际负责债务规模约为13.3万亿元。目前，中国地方政府的经营性和投资性净现金流为负数,且每年需额外举债覆盖利息等支出。地方政府若不出售资产和压缩投资，四年后地方政府债务率将达国际通行的60%警戒线标准。 3.公司层面面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身PPP，是企业生存发展的必然战略选择。葛洲坝集团作为大型施工类央企的代表，在PPP项目竞争中占有很

3、大的优势。由于我们具有其他金融或运营等机构所没有的高水平施工能力和施工管理水平。金融机构或其他单位若要参与ppp项目的建设，必须与我们这类资金实力强和施工水平高的企业建立长期稳定的合作伙伴关系，这样我们将有更强融资能力和更低融资成本。而这些也将成为我们葛洲坝集团参与PPP项目的核心竞争力。二、PPP模式的分类PPP模式是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的PPP模式包含项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都可以说是广义的 PPP模式。广义的PPP有些类似于PFI（Private Finance I

4、nitiative，引进私人投资），但两者之间还是有区别。PFI主要涉及私人资本的投资，而PPP不仅包括私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。因此，PPP的范围比PFI更广。广义PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。图 广义PPP模式分类图外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收

5、益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因此政府相关部门的管理水平对于此类项目运作是否成功有很大关系通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥公共部门与私人部门各自的优势。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性

6、，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。狭义的PPP模式则是众多项目融资模式中的一种，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。国际上对狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加。私营部门则通过公营部门采购本项目的最终产品或服务保证其稳定的利益回报。三、PPP模式的目标及运作思路PPP模式的目

7、标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。项目机构目标分解表层次目标机构之间机构内部公共部门私营部门低层次目标增加或提高基层设施水平获取项目的有效回报分配责任和收益高层次目标资金的有效利用增加市场份额和占有量有效服务设施的供给PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目

8、的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政

9、府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。图 PPP模式运作结构图四、PPP模式的特征1、项目为主体。PPP项目主要根据项目的预期收益、资产

10、以及政府扶持措施的力度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起，因此PPP项目的融资是以项目为主体的融资活动。2、有限追索贷款。传统融资模式实行的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索贷款，而PPP项目融资实行的是有限追索贷款，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款人实行追索，或在一个规定范围内对公私合作双方进行追索，除此之外，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产。3、合理分配投资风险。PPP模式可以尽早地确定哪些基础设施项目能够进行项目融资，并且可以在项目的

11、初始阶段就较合理地分配项目整个生命周期中的风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。4、资产负债表之外的融资。PPP项目的融资是一种资产负债表之外的融资。根据有限追索原则，项目投资人承担的是有限责任，因而通过对项目投资结构和融资结构的设计，可以帮助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的贷款形式。5、灵活的信用结构。PPP项目具有灵活的信用结构，可以将贷款的信用支撑分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度。五、PPP模式在公共基础设施建设管理中的优势PPP是解决政府财政在公共基础设施建设管理

12、上资金不足的融资模式，其可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设管理中去。其主要的优势体现下一下几个方面。1、提升项目运作与管理技术上的效率。在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合伙企业进行协作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们在项目的前期就参与进来，与公共部门共同探讨项目融资的可行性，缩短前期工作周期同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。2、减轻政府财政负担，增加政府财政收入。公共基础设施建设需要投入大量的资金，全部要靠政

13、府财政投入就长远来看是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。3、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”，从而提高民营资本投资公共基础设施建设管理的积极性。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可

14、图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，因而保证民营资本享有合理的投资回报率。 4、有助于降低风险，建立相应的监管体制。从私营企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。六、PPP模式运作成功的必要条件从国外近年来

15、的经验看，PPP模式在基础设施领域中的应用必须具备一定的外部条件和内部条件。1、外部条件PPP模式应用的外部条件主要包括：清晰、完善的政策法规制度，增值的条件，完善的资本市场和健全的信用担保体系，完善、成熟的市场竞争环境。（1）清晰、完善的政策法规制度。PPP模式的最大特点是可以使作为项目参与方的民间资本在项目前期就参与进来，与政府部门共同商讨项目建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法规制度，是民间资本以PPP模式进入基础设施的必备条件。基础设施项目建设一般具有资金需求量大、回收周期长的特点，民间资本投资在此，意味着资金需要在该项目上经过较长时间的沉淀。考虑到投资在短期内是无法看到收益

16、回报的，故民间资本对项目所在的政策法律环境一定会极其关注，如是否有适合PPP项目的相关优惠政策及法律制度，致府会不会朝令夕改、中途毁约，这些政策、法律制度的稳定性、时效性怎样等等。来自成员国早期的一些案例表明，如果没有良好的立法和政策规制环境，一般会导致风险和成本的增加而影响种PPP顶目的有效运作。因此，为了吸引民间资本的投资，政府应该采取多种强有力的政策措施，营造良好的外部环境，开放投资领域，实施财政补贴政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等，健全社会化服务体系，转变政府职能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上对政府部门与民间资本在PFP项目各阶段中需要承担的责任、义务、风险以及能够享受的权利进行明确的界定。同时，政府在制定相关法规、政策时一定要全面充分、科学谨慎，一旦法规政策实施以后，就要保持其稳定性和延续性，以此保护公私双方