人口有序管理的国际经验与中国实践.docx

1、人口有序管理的国际经验与中国实践人口有序管理的国际经验与中国实践基于流动人口服务管理的视角尹德挺2012-12-23 11:00:23来源：人口与经济(京)2012年2期第1824页【内容提要】 本文探讨了发达国家在人口登记管理、信息管理、流动人口调控及社会融合政策等方面的成功经验及植入我国的四大体制障碍人口信息整合环节断裂、地方财权事权环节断裂、鼓励就业环节断裂、举家迁移环节断裂。基于人口有序管理良性循环的理论框架，论述了发达国家人口有序管理经验对我国流动人口服务管理的启示，即建立“双核心”人口管理信息系统；建立人口有序管理协作机制，突出“成本杠杆”作用；建立居住证制度，实现流动人口渐进式福

2、利供给；改革分税制和转移支付制，实现公共福利均衡供给；建立以“城市功能定位”为导向的公共资源合理配置机制，促进人口与产业有机结合；建立以家庭团聚为重要维度的社会融合机制，体现对“事实移民”的人性关怀。This paper analyzes the experience of the developed countries on population register system and information system, population control and social integration policy for giving a reference to the float

3、ing populations service management of China. Based on it, this paper explores four kinds of cracks in the fields of population information integration, local tax system, encouraging-employment policy and family-migration policy when introducing the experience into China. As a result, this paper puts

4、 forward six mechanism should be established, that is, dual-core population information system, cost-oriented cooperation mechanism of population management, residence permit system based on progressive welfare supply, public welfare supply equilibrium based on the tax distribution and transfer paym

5、ent system, function-oriented city public resources disposal and the social integration mechanism especially including family reunion rights. 【关 键 词】人口有序管理/国际经验/流动人口服务管理population management system/international experience/service management of floating population【英文标题】International Experience and I

6、ts Application in China on Population Management: Based on the Service Management of Floating Population【作者简介】尹德挺，北京行政学院 社会学教研部，北京100044尹德挺(1978 )，湖南沅陵人，博士，北京行政学院社会学教研部副教授，研究方向：流动人口管理。中图分类号：C922文献标识码：A文章编号：10004149(2012)02001807随着改革开放的推进和经济体制的转型，我国以户籍制度为基础的二元社会管理体制逐步弱化，而产业变动、城市化进程及国民经济增长空前加速，人口流动呈现高

7、度活跃态势。目前，我国流动人口服务管理工作开始围绕人口的基本信息、资格审查以及相关公共服务三方面展开工作，但流动人口这一管理客体仍表现出组织弱、就业差、融合低、管理难等问题，而政府部门这一管理主体也体现出主体不清、效率不高、信息不明、队伍不足等问题。“他山之石，可以攻玉。”本文试图探讨发达国家在人口证件登记、信息管理、流动人口调控及社会融合等方面的有序管理经验，以期为我国加强流动人口服务管理工作提供借鉴。本文拟解决三个问题。第一，发达国家实现人口有序管理的理念、基础和手段分别是什么？第二，基于国际经验，界定何为“人口有序管理”？发达国家人口有序管理经验植入我国存在哪些制度障碍？第三，在人口有序

8、管理良性循环的理论框架指导下，未来我国加强流动人口服务管理工作的政策思路涉及哪些方面？一、“人口之鉴”：发达国家人口有序管理经验针对人口有序管理，主要是发达国家是在确保公民自由迁移权的前提下，综合运用行政、法律、税收、规划、市场、福利、信息等各种手段，吸引居民主动接受管理，合理引导人口流量和流向，从而有效调控区域间的人口流动，保障区域内的社会融合。1.以生命事件和生活事件信息系统为双核支撑，构建人口服务管理的工作平台建立以生命事件和生活事件为双核心的人口信息系统是实现人口有序管理的重要手段，也是掌握人口迁移流动信息的重要途径。例如，在美国，人口微观信息的日常统计主要来源于两大系统的制度支持：生

9、命登记制度(Vital registration system)和社会安全号制度(Social Security Card)，这两套系统分工明确，各有侧重。“生命登记制度”侧重于记录人口生命事件的微观信息，即出生、死亡、婚姻、领养、胎儿死亡、流产、父母基本情况、父母与子女的社会关系等1，但较少涉及国内人口迁移和流动信息。在美国，包括出生、死亡以及绝大部分的结婚信息等生命事件记录，主要由各州人口统计局保存，而各州主要通过公共卫生统计和信息系统协会(the Association for Public Health Statistics and Information Systems)来完成联邦政

10、府所要求的生命登记工作2；其他生命事件记录，诸如契约、抵押、姓名变更、离婚以及部分州不集中统计的结婚记录等信息，主要由所在郡的法院书记员保存3。生命登记制度除了提供个体微观信息外，还能够与人口普查数据结合，为人口有序管理提供翔实的宏观数据资料，即郡及郡以上人口估计的基数来源于人口普查，更新数据的信息基于生命登记资料等各种行政记录。不过，详尽而完备的生命事项登记需要耗费大量人力、物力，而且美国出生、死亡等事项的登记也未做到100完善。另一方面，“社会安全号制度”侧重于记录公民身份及日常生活的微观信息，是政府管理常住人口的重要手段，它记载着包括迁移、居住、纳税、驾照、补助金额等在内的多维信息，它是

11、申请入学、贷款、信用卡、银行开户等重要事件的凭证，由美国社会保障局针对个人发行并由其负责管理，居民终身使用。申请社会安全号(Social Security Number，简称“SSN”)，需要提供父母的SSN，最后由生命登记办公室分配一个SSN。由于美国不实行迁移登记制度，因此，人口迁移和流动的微观信息主要来自于社会安全号系统，各个地区、行业、部门都可以通过存储社会安全号信息的电脑系统查询个人纳税和医疗登记情况，实现了对迁移流动人口进行有效的信息追踪和服务管理。其中，对于65岁以下的纳税人及其家属，商务部人口普查局从财政部联邦税务局的个人税收记录单上获取其当前住址，再通过社会安全号反查当事人上

12、一年度的住址，以此判断公民在这一年度内是否发生了国内迁移；而65岁及以上人口的迁移率则是通过老年人的医疗登记单来推算4。可见在美国，人口迁移流动信息与个人纳税记录、福利享有紧密相连。日本采用以户籍簿与住民票为双核心的人口管理体制，其中，户籍簿以家庭为单位，采取“依人编制”(记载个人的重要身份事项)和“家庭卡片”(记载个人与其他家庭成员间的社会关系)相结合的方式，记录出生、死亡、婚姻及遗产继承等信息，起到登记身份和公证的作用，类似于中国的“户籍卡”；而住民票以个人为单位，依据公民的居住地发行，是公民确认日常住址、迁移、纳税、选举、接受义务教育乃至领取健康和年金保险、米谷配给等的根本依据5，具有人

13、口统计功能，类似于中国的“暂住证”或“居住证”。从管理系统上来讲，住民基本台账系统负责住民票的管理，它由税务系统、国民健康保险系统和选举系统以及住民服务系统组成，这一管理平台将个人迁移流动信息与个人纳税义务、福利权利整合于一体，为实现人口有序管理提供了有力保障。2.以“福利引导、责权统一”为动力，建立流动人口主动登记的工作机制首先，发达国家的福利供给是以履行公民义务为前置条件的。以美国为例，美国基本公共服务供给原则是义务和权利的对等，不管是流动人口还是本地居民，依法纳税是享受各种公共福利的前提条件。以美国教育为例，教育经费由三级政府投入组成，大体上联邦政府占4，州政府占88，地方政府占86；从

14、经费来源看，联邦政府主体税种是个人所得税，州政府主体税种是消费税，而地方政府和学区主体税种则是财产税。美国联邦政府通过建立地方学区征收财产税的分税制，来确保本学区义务教育的经费支出。在美国公立学校中，从学前班到12年级，学生按照家庭住址就近免费上学。公立学校是完全按照居住地划分的，不管是租房或买房，学校看的不是房产证，而是家庭近期的电话账单或水电账单7，以证明其居住信息的真实性，并结合社会安全号中本学区的纳税记录(如财产税等)，为地方学区居民提供免费的义务教育服务。此外，为增强地方政府提供公共服务的能力，联邦政府对州和地方政府建立了比较全面的财政转移支付制度8，以解决各地区间的财政不均衡，实现

15、基本公共服务的均等化。其次，个人利益和公共福利又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家成功实施人口有序管理的有效手段。在美国，社会安全号已经成为了国民“身份证”9，是个人享有公共福利的重要证明。在没有户口和个人档案制度的美国，它已成为一种有效的社会管理工具10：第一，社会安全号码与领取工资紧密相连。通常，雇主要向国税局报告给予受薪者的全部收入，而在税务领域，社会安全号码则是唯一的个人识别号码，是纳税记录的重要载体。第二，社会安全号码与个人信用消费紧密相连，记录着个人信用消费的全过程。如果一个人的记录良好，信用度高，还可以在许多方面得到优惠，例如教育、贷款等。反之，有关部门将出面予以法律制

16、裁等惩罚。第三，社会安全号与政府提供公共福利和社会救助紧密相连。例如，在医疗方面，只要向有关机构提供儿童的社会安全号码以及父母的有效收入证明，有些州就能向儿童提供免费的医疗保险；在教育方面，社会安全号中具有本学区纳税记录的居民能够享受免费的义务教育，但跨学区及学区内的非居民则不能享受优惠；在高等教育阶段，要根据社会安全号所提供的居住地点和居住时间等信息，综合判定州内的居民能否享受本州的教育优惠。因此，美国居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息，以确保享受各项优惠政策。由于社会安全号既承载着个人税收、福利、信用等信息，也承载着人口迁移流动的信息，因此，通过“福利引导、责权统一”的原则，引导流动人口主动接受管理成为可能。在日本，住民票是反映人口迁移和流动的重要依据