建国以来中学教师工资制度的改革.pdf

1、建国以来中学教师工资制度的改革田 正 平 杨 云 兰 摘 要 对建国以来中学教师工资制度改革演变历程的梳理,可以从一个侧面揭示整个中等教育制度化、法制化进程,揭示教育内部要素与外部要素的复杂关系,揭示国家、社会以及政府在教育资源的整合与分配过程中各自的角色和作用。关键词 中学 教师 工资制度 改革作 者 田正平,浙江大学教育学院教授、博士研究生导师(杭州 310028)杨云兰,浙江大学教育学院博士研究生(杭州 310028)中学教师工资制度与教师实际生活水平、教师队伍稳定等具有极大的内在关联性。协调解决三者之间的矛盾,是长期以来国家推进教育改革、发展与稳定教师队伍进程中面临的重要课题。为了更好

2、揭示建国以来我国教师工资改革的相关问题,本文拟以中学教师工资制度的改革历程为个案,通过考察其半个世纪以来发展演变轨迹,以期发现问题,总结经验,提供借鉴。一建国初期,中学教师实施的是薪粮制、工分制、工资米制和工资分制等多种工资形式并存的工资制度,而工资又是以实物为基本计算单位。这种“实物工资制”具有很强的过渡性,在特定历史条件下对稳定教师生活、恢复教育秩序确实发挥了积极作用。但是,由于灵活性太强,规范性不够,造成各地工资水平难以科学比较,实际差距较大,不利于计划经济宏观调控与管理。因此,随着全国工资改革进程不断推进,中学教师工资制度也经历了几次重大变革。1、1956年中学教师工资制度改革1956

3、年工资改革正值国家第一个五年计划时期。为提高劳动生产率,促进社会主义建设全面展开,在1955年统一实行货币工资制后,国务院决定适当提高全国职工工资水平,于1956年6月16日发布关于工资改革的决定 。据此,同年7月,高等教育部和教育部发出关于1956年全国普通教育、师范教育事业工资改革的指示,要求实行货币工资制,制定并下发全国中学教员、行政人员工资标准表。这次工资改革的主要成绩,是建立了统一的货币工资制度,逐步缩小中学教师工资的地区差异。为此,国家尽可能统筹考虑各地自然条件、实际物价和生活水平、交通以及现有工资状况,适当照顾重点发展和生活条件艰苦地区,把全国分为11类工资区,物价高的地区实行津

4、贴制,改变了以往同工不同酬现象,有利于中学教师工资制度的宏观管理。同时,强化工资的激励机制,尽可能寻求效率性与公正性的统一。这次改革,主要以克服平均主义为突破口,强调激励作用。对教师和行政人员规定了工资差别:教员执行10个等级,工资标准为37元 169元;行政人员执行15个等级,工资标准为26元 175.5元。在减少等级、增大级差的同时,使工资与职务等级挂钩,利于调动教师工作积极性。在工资标准评定上,强调职务、才能及资历等多种因素,利于综合评定教师工资等级。中学教师工资水平有所提高,缓解了脑体倒挂矛盾。经过这次改革,中学教师工资第六类地区最高为149.5元,最低42.5元;而机械行业工人最高1

5、04元,最低33851教育评论/2008年第6期元。这样的差距,反映出国家依照按劳取酬原则,尽可能体现知识分子的劳动价值,在一定程度上提高了脑、体劳动者工资分配的公平性。由于缺乏经验,这次改革也存在一些问题,主要是工资标准过细,指标复杂甚至难以操作。工资分配中平均主义仍较严重,甚至出现职级不符、劳酬脱节问题。这主要是由当时高度集中的计划经济体制,以及特殊的社会历史条件造成的,一定程度上造成教育资源浪费,甚至影响教育教学质量。在“公平优先”的平均主义分配原则长期影响下制定的激励机制,仍缺乏相应的弹性,容易挫伤教师工作积极性和创造性。尽管1956年的中学教师工资制度改革并没有很好地解决工资分配中公

6、平与效率之间的矛盾,但这次改革在特定的历史时期对发展教育、稳定教师队伍起到了一定的积极作用,因而成为以后很长一段时期工资制度的基础。2、1985年中学教师工资制度改革1957年以后,随着“反右”斗争的全面展开和1958年开始的“大跃进”,国家对知识分子政策进行调整,知识分子的社会地位急剧下降,直接影响到中学教师工资标准和实际收入。如1960年,湖北省中学教职工月平均工资比1956年下降13.81元,在整个学校教育系统内(小学下降7.1元,中等师范学校下降8.87元),下降幅度最大。中学教师工资水平下降的另一原因,是这一时期中学规模急剧扩大,教师人数激增,即使在财政投入不变的情况下,也很难维持原

7、有工资水平。针对此种情况,国家制定实施了一些新的劳动工资政策。1963年7月25日,教育部发出关于1963年全国各级公办学校教职工工资调整工作的几点意见 。1981年11月,国务院批发了教育部关于调整中小学教职工工资的办法 。1982年12月,国务院又作出了关于调整国家机关、科学文教卫生等部门部分工作人员工资的决定 等。通过这些政策措施,中学教师工资逐步得到合理调整。到80年代初,中学教师工资普遍有所调高,这在一定程度上把脑力和体力劳动者的工资水平重新拉开了。随着国家政治、经济体制改革的全面推进,中共中央、国务院于1985年6月下达 关于国家机关和事业单位工作人员工资制度问题的通知,决定普通中

8、小学从1985年1月1日起执行新工资制度,即以职务工资为主要内容的结构工资制。这次工资制度改革,最重要的变化是废除了等级工资制,使中学教师逐步实行由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成的结构工资制。其具体成绩在于,首先,既强调了职务工资,使工作人员劳动报酬与其职务紧密联系,又便于发挥工资各个组成部分的不同职能作用,体现“公平效率二者兼顾”的按劳分配原则,注意克服平均主义分配方式的某些弊端。其次,中学教师工资收入有较大提高,提出并实施教龄津贴。这不仅激励了教师工作的积极性,而且对稳定教师队伍发挥了积极作用。此后,国家还多次下发相关文件提高中学教师工资待遇。如1987年11月28日,国

9、务院下发了关于提高中小学教师工资待遇的通知;1988年1月,劳动人事部、国家教委制定提高中小学教师工资标准的实施办法,提出从1987年10月起将中学教师现行的各级工资标准(基础工资、职务工资之和)提高10%。也可以在不超过工资标准提高10%的增资范围内,将增资总额的大部分用于提高工资标准,小部分用于调整中学教师内部的工资关系。1985年中学教师工资制度改革,简化统一了工资标准,为以后逐步理顺工资关系创造了有利条件,但也存在一些问题。(1)工资增长很不均衡。中学教师工资增量,与整个社会消费基金总量的增加和全国工资水平的提高幅度相比仍然偏低,反映出工资改革还没有与劳动生产率和国民收入的提高有机联系

10、起来。(2)在工资设计上过分强调职务因素,在一定程度上强化了“官本位”思想。(3)等级偏少,难以反映同一等级教师素质、能力、水平和贡献的差别。此外,由于是比照国家机关制定的,没有体现出中学教育自身特点,也没有充分考虑到教师劳动的特殊性,如教师劳动很难在较短时间内以量化的方式加以评定等。这些,都影响到职务工资、奖励工资的评定。3、1993年中学教师工资制度改革随着国家在收入分配领域的改革逐步深入,原来的工资制度显然已与国民经济体制改革和教育发展不相适应。为此,1993年11月,中共中央、国务院制定实施事业单位工作人员工资制度改革实施办法 和机关、事业单位艰苦边远地区津贴实施办法,根据事业单位工作

11、特点,教育行业实行专业技术职务等级工资制。工资主要被分为专业技术职务工资和津贴两部分,分别与工作职务高低和实际工作量大小挂钩。国家对津贴部分,按规定比例进行总额控制,各单位根据实际情况,在国家规定的津贴总额内,享有分配自主权。在中学内,则主要体现为课时津贴。国家还规定公立中学工资构成中津贴比例为30%。此次改革的贡献主要在于使中学建立起了独立的具有教师职业特点的工资制度,教师工资水平大幅度提高。与以往相比,多次工资标准的调整使中学教师工资有了明显改善。据 人民日报 报道,从1984年至2004年的20年间,中小学教师的年平均工资增长了10.9倍。2003年,全国中小学教师平均工资为1.33万元

12、,比2002年增加652元,比1985年增加约1.22万元。同时,确立定期晋级增资制度,设立津贴工资,特别是教龄津贴。这在体现教师劳动特点的基础上也体现了按劳分配原则,强化了工资激励机制。经过这次工资改革,中学高级教师工资分为6个等级,最高为684951元,最低为433元,平均558.5元;中学一级教师工资分为6级,最高为496元,最低为323元,平均409.5元;中学二级教师的工资分为5级,最高为366元,最低为260元,平均313元;中学三级教师的工资分为5级,最高为330元,最低为236元,平均283元。除正式工资外,各级中小学教师外加教龄津贴和班主任费等。这次工资改革后,中学教师工资改

13、由国家财政预算全部列支,并保证按月足额发放,这使国家的宏观调控与地方的微观分配自主权相结合,确实使长期难以解决的中学教师工资发放问题有了一定保障。从2001年起,中央财政每年安排50亿元转移支付资金,用于补助国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区农村中小学教职工工资的发放。为加大政府管理力度,中学教师工资管理权普遍划归县级政府。截至2002年底,全国分别有97%和93%的县完全负责农村中小学教职工工资管理和人事管理。全国16个省、自治区、直辖市已经做到当年不新欠教职工国标工资。这也是各级政府加大督促检查力度,制定相关政策,从制度法律上加以保障的结果。1993年中学教师工资改革的主要问题,是工资

14、分配制度改革带来新的不公平。这不仅表现为地区间工资水平差异加大,而且脑体倒挂现象仍普遍存在。就第一方面言之,其主要原因是各地经济发展水平差距较大。如山东省农村初中教师工资,西部最低的县教师月平均工资只有482元,而东部最高的县农村初中教师平均工资为1653元,高低相差1171元,达到3.43倍。第二方面,脑体倒挂矛盾的深层原因是教师行业还没有得到全社会的充分重视。与其他行业相比,据统计,2003年,全年城镇单位在岗职工平均工资14040元,国有单位在岗职工平均工资14577元,而中小学教职工平均工资为13293元。?与公务员相比,尽管中央和地方政府下达文件多次强调教师工资水平要不低于当地公务员

15、水平,但事实上,这个标准一直以来远远没有达到。在社会整个工薪体系当中,中学教师工资水平仍偏低,工龄40余年的中学二级教师的工资334元,竟比同样工作年限,同属一个技术层次的中小学高级技工的工资(484元)少150元。?工资评定标准“官本位”倾向仍然存在,考核制度尚不健全,考核往往流于形式。这使正常增资往往陷入平均分配,并不符合“多劳多得、少劳少得、不劳不得”原则,也使奖金工资难以发挥激励功效。教师工资增长机制明显滞后于市场经济体制的动态发展,难以与经济发展协调一致。教师工资拖欠问题尽管在此次工资改革中得到一定程度遏制,但仍很严峻。4、2006年中学教师工资制度改革针对出现的上述种种问题,近两年

16、来,国家在不断探索中推进新的工资制度改革。2006年5月26日,中共中央召开政治局会议,专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序等问题,提出加快推进收入分配制度改革。从2006年7月1日开始,国家新一轮工资改革以“限高、稳中、托低”为原则,以促进社会公平、稳定为目标,以保障低收入群体和规范公职人员分配制度为突破口,调整收入分配关系,规范收入分配秩序,增加中低收入者的收入,建立国家统一的职务与级别相结合的工资制度和工资正常增长机制,完善艰苦边远地区津贴制度。?根据上述精神,全国事业单位工资制度改革启动。2006年6月29日,国家重新修订了中华人民共和国义务教育法,再次强调“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保障机制。”“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”国家所进行的教师工资套改,要求中学教师从2006年7月起执行新的工资标准,实行岗位绩效工资制度,岗位工资和薪级工资代替原来的职务工资、津贴工资,其他原享受的各种津贴,如物价补贴、生活补贴、适当补贴等不变动。新的中学工资制度总称为中学职务(技术)等级工资制。工资由