财政支出项目绩效评价指标体系设计框架及其应用研究.pdf

1、当代财经C o n t e mp o r a r yF i n a n c e&E c o n o mi c s2 0 0 8年第8期总第2 8 5期当 代 财 经C O N T E M P O R A R Y F I N A N C E&E C O N O M I C SN O.8,2 0 0 8S e r i a l N O.2 8 5收稿日期:2 0 0 8-0 4-0 3基金项目:陕西省软科学研究计划(2 0 0 6 K R 7 3)作者简介:章磊,西安交通大学博士研究生,主要从事绩效评价与管理研究;张艳飞,陕西省国资委公务员,硕士,主要从事财政支出管理研究;李贵宁,华润置地(成都)有

2、限公司职员,硕士,主要从事人力资源管理研究。财政支出项目绩效评价指标体系设计框架及其应用研究章磊1,张艳飞2,李贵宁3(1.西安交通大学 管理学院,陕西 西安7 1 0 0 4 9;2.陕西省国资委,陕西 西安7 1 0 0 4 9;3.华润置地有限公司,四川 成都6 1 0 0 0 0)摘要:财政支出绩效评价作为财政管理的重要手段已经引起了我国各级政府的高度重视,但由于政府的职能一般都是通过具体项目的执行来加以实现,现阶段我国政府财政支出绩效评价将主要围绕支出项目进行绩效评价,而科学、合理的财政支出项目绩效评价指标体系则是保证财政支出项目评价结果客观准确的关键。关 键 词:财政支出项目;绩效

3、评价;指标体系中图分类号:F 8 1 2.5文献标识码:A文章编号:1 0 0 5-0 8 9 2(2 0 0 8)0 8-0 0 5 0-0 5一、引言随着我国财政预算管理制度改革的不断深入和财政框架体系的建立,强化财政支出管理与监督,提高财政资金的使用效率已成为财政管理工作中一项十分重要的任务。财政支出绩效评价作为财政管理的重要手段已经引起了我国各级政府的高度重视,主要因为其不仅反映为财政资金投入和产出结果的比较,而且还表现为财政资金的规模和总体实力、财政预算管理水平、财政资金支出效益以及财政资金和经济发展水平的适度等方面的综合状况。1-2 但目前我国在实施财政支出绩效评价中,还未形成政府

4、公共支出讲效益的制度环境和监督环境,未将政府公共支出绩效评价纳入整个预算过程中,评估体系不科学合理。3 因此,从现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看,我国政府财政支出绩效评价将围绕分层次、先易后难的原则,主要还是偏重对项目支出的绩效评价,这主要是由于政府的职能一般都是通过具体项目的执行来加以实现,通过项目支出的绩效评价,不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性,而且可以识别问题的所在,分析项目支出没有达到预期目标的原因,帮助找到解决问题的方法。4 由于绩效评价指标不仅关系到绩效评价活动的实质性开展,也关系到评价对象下一周期绩效的改进和提高,而且其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象

5、未来的发展方向,5 因而构建科学与合理的财政支出项目绩效评价指标体系就显得非常重要。目前,国内外学者主要是从整体上对财政支出绩效评价指标体系考虑,并且提出应该针对不同对象建立评价指标体系以及评价的方法。6-1 1 综观财政支出绩效评价指标体系的研究,虽已较为广泛、多样,但由于财政支出对象的复杂性,研究仍然停留在宏观层面,缺乏针对具体财政支出项目绩效评价指标体系的研究。同时,由于缺乏系统的理论指导,财政支出绩效评价在评价指标体系的设置上还存在很大的盲目性、随意性,难以使财政支出绩效在不断评价反馈的基础上得到持续改进,这在一定程度上归咎于缺乏对如何建立科学、合理的财政支出绩效评价指标体系方法的掌握

6、。为此,本文将从绩效评价的基本理论出发,立足于财政支出项目,对如何能够建立科学、合理的财政支出项目绩效评价指标体系进行探讨。二、财政支出项目评价指标体系设计框架财政支出项目绩效评价就是对财政支出项目的运作结果与绩效目标进行对比判断并将评价信息应用于未来决策优化的管理行为。评价财政支出项目的绩效,根本是看评价对象目标完成的情况以及运作结果如何,而这两方面是由绩效信息也即评价指标来体现的。因此,本文提出了财政支出项目绩效评价指标体系设计的基本方法,主要包括评价对象和定位的明晰、绩效形成机理的阐释、绩效指标的识别、指标关联度分析等四个步骤,如图1所示。5 0当代财经C o n t e mp o r

7、a r yF i n a n c e&E c o n o mi c s绩效形成机理阐释利益相关者理论逻辑模型绩 效 指 标 的 识 别指 标 关 联 度 分 析“4 E”理论因 素 分 析评价对象明晰评价定位明晰最终评价指标体系实践检验项目关键活动初步评价指标体系图1财政支出项目绩效评价指标体系设计框架图1.评价对象和定位的明晰财政支出项目评价指标体系是在同一时间空间范围内对评价对象特征的反映,所有财政支出项目绩效评价活动都是围绕特定的对象来进行绩效评价的,因此明确评价对象是确定评价定位和设计评价指标的前提条件。在对特定对象设计评价指标所采用的方法中,已为大部分学者遵循的原则是,任何一种评价指

8、标的设计都不同程度地涉及评价定位,财政支出项目绩效评价定位总体上包括改进项目、改善问责、生产知识、政治策略等几类。为此,特定的财政支出项目绩效评价定位都应围绕其中一类或几类确定,也可以根据评价定位初步确定评价内容。2.绩效形成机理的阐释财政支出项目依据绩效产生过程中的逻辑关系可以分解为资源、输入、活动、输出、成果以及影响等系统运作过程要素。这其中,绩效是财政支出项目运作过程中涉及的利益相关者行为表现,这里的运作过程既包括执行过程也包括执行结果。财政支出项目逻辑过程中的每一个活动都会直接或间接地影响到财政支出项目的行为表现即绩效,且都可以反映财政支出项目绩效水平。财政支出项目绩效的形成机理可以采

9、用逻辑模型结合利益相关者进行分析,从而为建立财政支出项目评价指标体系提供方向和支撑。3.绩效指标的识别现实财政支出项目绩效评价指标体系设计在一定程度上应该是在明确评价定位的基础上,找出关键影响因素并逐步将其转变为具体可操作性的指标的过程。对于财政支出项目的绩效来说,就是指财政对于项目的投入、过程、产出、成果及影响所反映的项目运行成绩和发展效果。在现实的评价中,评价的目标主要可以从经济性、效率性、效益性和公平性等四个方面进行划分,因此在不考虑其它因素影响之外,可以把财政支出项目的目标通过设定的“4 E”理论来进行筛选。4.指标关联度分析为了使确定好的财政支出项目绩效评价指标体系更趋合理,还应对其

10、指标进行关联度分析。财政支出指标体系关联度分析可以通过问卷调查法,将所初步确定的绩效评价指标提交相关领导、专家以及实践者等,征求意见,修改、补充、完善绩效评价指标体系,使评价指标体系更加理想和完善。同时分析指标的内涵及指标相互间关系,既要保证指标间的独立性与整体完备性,合并或删除相关性强的指标,同时要尽量做到使每一指标外延清晰,易于界定,内涵明确,易于理解。三、实例分析教育财政支出,尤其是地方教育财政支出在我国整个公共财政支出比例中本来就占有相当高的比重,支出规模庞大。而如今在国家实施“科教兴国”战略的背景下,教育财政支出还会高速增长,这令社会各界关注,尤其是社会纳税人的关注。人们不禁要问,如

11、此巨量的公共财政资源支出所带来的绩效究竟如何?而且绩效评价指标作为财政支出项目绩效评价的核心部分,就成为了当前财政支出绩效评价研究的重点问题,1 2 本文选取了县级层面教育支出为评价对象,为了便于研究,把其视为一项整体支出的项目,根据上述财政支出项目绩效评价指标体系设计的基本方法构建评价指标体系。1.县级财政教育支出绩效评价定位根据 中华人民共和国教育法、振兴计划、中华人民共和国义务教育法修订草案 等涉及教育财政支出及教育发展目标的政策法规,结合已经明确的评价对象县级财政教育支出项目,其目的可以概括为:保障教育投入、保障义务教育政策的落实、保障公民平等的受教育权利、保障教育投入高效发挥作用,达

12、到教育为人民服务的目的。因此县级教育支出项目的评价定位,首先在于考察县级教育财政支出项目的效果,对比最终结果是否满足了初始的目标;其次了解教育财政资金的投入、使用和管理状况,找出其中存在的问题,并分析产生问题的原因;再次是期望通过运用最终的评价结果对今后的资金下拨、奖优罚劣进行指导。由上述评价定位,可以看到针对县级财政教育支出项目的主要评价内容应包括四个方面:(1)教育资源使用的程度;(2)教育资源投入产出比;(3)教育资源投入产生的效果;(4)教育的公平性。2.县级财政教育支出项目绩效形成机理分析从利益相关者来看,内部利益相关者包括三个层财政支出项目绩效评价指标体系设计框架及其应用研究5 1

13、当代财经C o n t e mp o r a r yF i n a n c e&E c o n o mi c s面:首先是宏观层面的资金拨付者和管理者,即教育部(厅、局)和财政部(厅、局)这些主要的中央、省、市政府部门;其次是中观层面的资金拨付者和管理者,即县教育局和财政局等部门;最后是微观层面的资金使用者,也可以被称为教育财政支出的承担方,即县级各类学校和学校中的教师以及管理人员。而外部利益相关者是指受益于教育财政支出的“外部顾客”,包括参加教育培训的各类学生和学员,如小学生、中学生、职高生和成人培训学员等。而这四类利益相关者活动的最终结果是县级财政教育支出项目绩效。由于县级教育财政支出主要

14、分为义务教育和非义务教育,它们的活动存在一定差异。下面以县级义务教育支出为例,在县级义务教育支出的过程中存在着大量的管理活动,这个阶段的许多节点对应了现实中各利益相关者的各种行为活动以及相互之间的影响关系,决定了投入的各种资源能否有效地被利用以及能否最终产出满足各方需求的成果,从而形成了多层的逻辑模型,如图2所示。同理,可以分析非义务教育支出的绩效形成机理。3.县级财政教育支出项目绩效评价指标的识别根据评价指标设计的目的性与系统性、全面性与精简性、完整性与导向性、科学性与可操作性,以及定量分析与定性分析相结合的原则,结合评价定位、绩效机理分析,以及“4 E”理论的要求,通过概念转化,可以初步确

15、定县级财政教育支出项目绩效评价指标体系,如表1所示。表1县级财政教育支出项目绩效评价初步指标体系县级财政教育支出项目绩效评价指标体系经济性教育事业拨款占财政一般预算支出的比重增长率;教育支出增长率;平均每所学校总收入;财政性教育经费支出占G N P的比重;基础教育投资中财政投资所占的比重;生均公用经费支出额;预算内生均公用经费支出增长率;高中教育支出占教育支出的比重;财政职业教育支出增长率;设备购置费占公用经费的比重;公用经费占教育支出的比重;资产负债率效率性义务教育阶段生均公用经费支出定额标准完成率;教师工资足额发放率;教师进修及干部教育占教育支出的比重;危房比率;固定资产利用率;平均每所学

16、校固定资产总额;平均每所学校教学设备总额;专任教师占教职工的比重;生师比;财政教育支出行为的透明程度;财政教育支出行为的合规性程度;师资队伍培训率;中考升学率;万元财政投入培养学生数;生均房屋面积;总资产增长率;高考升学率效果性初中以上文化人口比重;义务教育阶段学龄人口入学率;专任教师学历合格率素质教育成效;社会公众的满意度;对优秀教师的吸引程度;对学生的吸引程度;财政教育支出对经济社会发展的贡献程度公平性城乡高考升学率的比率;“两免一补”政策落实情况;加强薄弱学校建设情况;特殊教育支出占财政教育支出的比重;农村义务教育欠账消化率;城乡生师比的比率;义务教育阶段辍学率;残疾儿童少年入学率4.县级财政教育支出项目绩效评价指标关联度分析为了对表1的指标体系进行筛选,本文首先采用非随机的立意抽样方法,选择陕西省与县级财政教育支出项目绩效评价相关的财政管理部门、教育行政部门、中等及初等教育学校、以及其他对县级教育负有综合行政管理职责和教育管理研究者等相关人员进行问卷调查。共计发出调查问卷1 6 0份,回收1 4 0份,回收率为8 7.5%,剔除未填答完整者和明显不认真填写者后,有效问卷1 1