我国行政成本偏高的原因及控制措施.pdf

1、2007年9月总第53期 第5期哈尔滨市委党校学报THEJOURNAL OF HARBIN COMMITTEE SCHOOL OF THE CCPSep.,2007Serial No.53 No.5科社新探 我国行政成本偏高的原因及控制措施刘 欣(中共哈尔滨市委党校,哈尔滨150080)摘 要:我国行政成本偏高,主要有机制性、观念性、行为性、制度性原因。行政成本过高,已造成了许多负面的社会影响,必须采取有效措施加以控制。目前,要采取的控制措施主要有:控制显性行政成本、控制隐性行政成本及降低交易成本。关键词:行政成本;显性行政成本;隐性行政成本;交易成本中图分类号:D035 文献标志码:A 文章

2、编号:1008-8520(2007)05-0046-04 收稿日期:2007-05-17 作者简介:刘欣(1969-),女,黑龙江哈尔滨人,经济(工商)管理教研部教授。一、行政成本偏高的主要原因行政成本即政府的行政支付,包括直接的社会性支付和间接的政府自身耗费。我国的行政成本明显高于欧美、日本等国,造成财政吃紧,成为制约社会财富增长的一个重要因素。分析我国行政成本偏高的原因,主要有以下几个方面。(一)机制性原因11政府行为具有垄断性质。政府提供的公共服务总体上是一种垄断性行为,政府通常是单一的公共服务主体。政府高度垄断的行为,在排除竞争外在压力的同时也就消除了提高服务质量、降低生产成本的内在动

3、力。21行政绩效评估操作困难。政府产出一般不进入或较少进入市场交换领域。由于行政绩效要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素,也难以用市场价格直接表示其产品的机会成本。由于行政绩效本身不易测量,易放松人们对行政成本的讲求,淡化对行政成本的约束。31行政成本与行政收入关系间接。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征:其一是权力的不对等。国家税款依靠强制性征收获得,国家与社会之间在这个问题上不是一种平等和意愿交易,行政收入来源无须接受市场检验。其二是时间的不对等。行政收入是国家对社会的预先扣除,无须政府自行垫付。这样,政府生产缺乏盈亏底线那样的硬约束

4、,因此,政府会以追求规模、消费扩张作为最大化目标,而不是以成本极小化作为衡量标准。(二)观念性原因11 行政成本观念弱化。在市场经济条件下,任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本与效率,努力降低成本,以最小的耗费获得最大的收益。而在政府活动中,却没有这样的动机维护政府活动的收入,国家税收与生产这种收入的成本无关。低效率往往受到奖励,行政人员根本没有成本意识。21行政法治意识淡薄。由于法制不健全或有法不依、执法不严、以权代法、以言代法等给国家、社会和公民的利益造成损失的例子非常多。31行政价值观错位。有的政府部门和公务员首先考虑和顾及的不是人民的利益而是本地方、本部门和本人的利益。如各种各样不合

5、理的收费、地方保护、以权谋私等等。这些行政价值观的错位,对国家、人民的利益和资源带来的损害是无法估计的。41政府角色定位不准。我国政府一直扮演着“全能政府”的角色,而政府提供公共产品越多,相应的行政成本也就越高。“全能政府”往往是低效政府。政府忙于具体事务,往往忽略了事关方向性、全局性的大事,导致行政效率低下。(三)行为性原因11决策失误与缓慢。决策是所有行政活动中的前提,它决定了其他行政活动的方向和形式,也决定了整个行政活动的意义。在我国,常有由于某些64高层领导的决策失误而酿成几十亿、上百亿的投入而分文无收的现象,从而造成资源的不可再生性浪费,提高了行政成本。21评价主体不当、评价失真。从

6、评价主体上讲,政府行政绩效的好坏不能由政府自身来评价,而应由社会中介组织或政府的服务对象来评价。而我国行政绩效的评价一般都是由上级机关、尤其是上级领导说了算。从中央到地方,上级对下级的各种检查、评估、巡视不计其数,不仅消耗了大量的人、财、物,而且评价往往失真。31行政执行中的浪费严重。行政执行过程中的有意无意的失误造成了巨大的浪费。所谓有意失误是指执行者出于不可告人的目的,明知不可为而为之。所谓无意失误是指由于执行者对政策吃不透或能力有限造成行政执行中的偏差甚至是错误,从而提高了行政成本。41间断行政提高了行政成本。在我国的行政过程中,政策不连续、行政行为不一贯、有始无终的事已司空见惯。上届政

7、府搞了一个“节”,但一般只有首届没有二届或三届。因为,下届政府会重新创意一个新的“首届 节”,以示政绩。这样的间断行政会大大提高行政成本。(四)制度性原因11人事制度不科学。现行人事制度诱使各级行政官员追求政绩,渴望晋升,搞短期行为,造成了大量的资源浪费。干部年轻化、一刀切导致忽视对行政成本的追求。在领导面前突出印象、邀功摆好。造成了形式主义、浮夸作风、不计成本,不仅消耗了大量的人、财、物,而且也带来了不良的示范效应。21审批制度存在缺陷。由于我国的行政审批制度项目多、环节多,手续繁杂,带来了行政效能的低下。“以批代管”,手续上批准了,构成和结果就不管了。造成主体物质利益被忽视,经济自身的价值

8、规律、竞争规律不被尊重。31现行财务预算制度存在弊端。规范的财务预算制度的目的是为了节约行政成本,但处理不当,一些制度规定反倒会成为无端耗费行政成本的缺口。我国现行财务预算体制存在漏洞,鼓励人们多花钱。行政成本偏高不但得不到控制,反而成为提高下年度预算拨给的理由,使行政成本具有膨胀的趋势。二、控制行政成本的主要措施(一)控制显性行政成本11建设适度政府。政府只有建立在适度的规模上,才能减少行政支出,改善行政成本结构,降低人头费占财政支出中的比例。因为行政效率的提高和行政费用的降低最终要靠机构的精简和人员的减少来实现,要靠高效运转的行政机构和高效工作的行政人员来保证。建立适度政府,就要缩小规模,

9、提高治理水平,降低浪费和腐败的成本。政府只有建立在适度的规模上,从“越位”中撤出并递补“缺位”,才能降低整个经济社会的运行成本。在行政机构的设置方面,我国的行政职能部门层次不宜过多,有些职能部门没必要各级政府都设置,而应该设置“扁平化”的行政体制。这样既能缩短办事程序、减少行政审批手续,又能充分体现高效的行政原则。在行政人员的配置方面,应遵循“因事设人”的基本原则,而且在配置具体工作人员时,必须制定科学合理的职务(岗位)说明书,做到事事有人管,人人有事做。同时要尽量避免职责的重叠和交叉,以减少或消除工作中的扯皮、推诿现象。21建设有限政府。政府只有从“越位”的地方撤出来,才能有足够的精力管好自

10、己,提高行政效能。政府的职能范围、权力状态、职能发挥条件是有限的。职能越多,机构就越多,配置的人员也就越多,大事小事一起抓,必然要增加行政成本。科学界定政府职能,围绕职能进行行政成本核算,明确政府部门的职能定位,做到不越位、不缺位。政府职能要切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。凡是市场能够做的都应由市场去做,要根据市场的需求与政府的能力界定政府公共事务的范围。如果一项事务,由私人干比政府干好,那么就应该由私人干;如果由政府干比私人干好,那么就由政府干;如果政府与私人干得一样好,为了鼓励私人的积极性,并避免官僚主义的危害,也应该由私人干。因为与私人部门相比较,加上征税成本以及财

11、政支出的行政成本,政府的成本很高。政府的职责应集中在少数与国计民生有关的领域,退出一般性竞争领域,重塑角色,做一些战略性工作,维护市场秩序,制定规则,营造环境。31 建设廉价政府。降低公共产品的价格,减轻公民的负担,为公民提供廉价的公共服务。目前,我国绝大多数的行政部门根本就没有“行政成本”的概念,在各种政绩考核和舆论导向上也是偏重于强调提高行政效能,即要求行政部门提高办事效率和办事质量,很少提及“降低行政成本”的要求。因而,我国的许多行政行为都是在高成本状况下运作。树立成本意识是行动的第一步,只有树立牢固的“行政成本”观念,才能有目的、有意识地采取科学、有效的措74施,降低行政成本。建立科学

12、决策机制,提高领导者的决策水平,减少决策失误,节约财政开支。行政决策是行政管理的核心,政府就是在决策制定和决策执行的循环往复中一次次完成行政管理过程的。决策正确与否,决定着行政管理的成败,行政管理的成败,决定着行政成本的降低或增加,因此,提高决策水平尤为重要。要量化行政活动,管理手段由经验管理到技术管理;运用现代化设备,推行电子政务、网上会议、网上文件,实现无纸化办公。创新管理手段,改进政府管理,方便群众。在行政机关内部实现信息化管理,从收集信息、处理信息到反馈信息都以更快捷、更经济的方式进行。实施电子政务将使一定区域乃至全国的行政机关真正实现资源共享,从而提高各种资源利用的效率,减少行政资源

13、成本。41 建设企业家型政府。按照企业的成本 收益分析方法来分析行政成本与行政效率,用企业家精神重塑政府,使政府机构成为“以绩效为核心”的组织。西方学者比较公共部门和私营部门的不同效率后得出结论,企业效率远远高于政府。如20世纪80年代初美国军队一份工资花费行政费用4.2美元,而私营部门平均1美元。在此基础上,他们提出政府要向企业学习,建构“企业化政府”。美国学者戴维 奥斯本和特德 盖布勒在 改革政府 一书中提出了构筑企业家型政府的十条原则:由“服务”到“授权”、由“划桨”到“掌舵”、由“垄断”到“竞争”、由“规章”到“使命”、由“投入”到“效果”、由“官僚”到“顾客”、由“浪费”到“收益”、

14、由“治疗”到“预防”、由“集权”到“分权”、由“政府”到“市场”。借鉴企业的激励和约束机制,以资源运用的绩效为依据进行奖惩,通过正向激励和反向抑制,有效规范和控制行政行为,降低行政成本。(二)控制隐性行政成本11 树立廉洁政府形象。有效地遏制腐败,使腐败的“犯罪成本”高于“犯罪收益”,降低制度外行政成本。发挥人大、两院一府、社会中介机构(如会计师事务所、律师事务所)的监督作用以及群众监督、社会舆论监督、财政审计、行政执法监督等制约机制,建立权力制衡机制、在建项目监理,规范政府官员收入方式,严厉惩治腐败行为。化官员的非货币收入为货币收入,缩小寻租空间,让所有官员都意识到腐败的风险和成本。强化预算

15、约束,保证预算的权威性和严肃性,使制度外资金转为预算外资金,使预算外资金转为预算内资金,将预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内,形成真正完整统一的政府预算,统一财政。21树立透明政府形象。一是要强化行政透明的意识。建立一个“阳光下的政府”,使行政人员树立透明意识和算账的观念,在实施行政行为时,尽可能做到行政透明。二是在管理过程中要尽量做到决策公开、过程公开、结果公开,并建立相应的政务公开制度。如听证制度、信息咨询制度、公开信息发布制度,实行基础设施等公共产品建设的公开招投标制,对提供的公共产品和服务的预算、验收、结算和社会绩效向民众公布,使公众尽可能多地了解政府行为和政府开支的合理程度,知

16、道每一个项目的合理性,或者其新的方案是否会导致更大的管理成本等等,增加政府管理过程的透明度、公开度。三是政府要履行向世贸组织承诺的及时通知义务,及时公布法律、法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务,设立咨询点义务等,使政府行为进一步透明、开放。四是将公务员工资、奖金、福利待遇等所有各种收入透明化,杜绝在国家规定之外自行提高标准或变相发放奖金补贴等。同时,要制定真正的“阳光法”,使公务员财产来源透明,建立干部任期前后财产审计等制度。提高行政透明度,可以保证资源向最能发挥效用的部门转移配置,减少行政中间环节,便于监督。31 树立信用政府形象。民无信不立,讲信用是我国政府的为政之道、执政之基。尤其是加入世贸组织后,根据世贸组织要求,政府行政权力的行使不仅要有明确和详尽的规定,不能越权,而且行政行为要受国际协议、规则和承诺义务的约束,政府行为要受到各国的监督。因此,我国政府必须让国民放心,让其他国家放心,提高行政部门的声望,改善行政部门的公众形象,降低行政难度,从而降低行政费用。我国政府应建立各种责任追究制度,社会服务承诺制度,公开办事内容、标准、程序,确定办事时限,设立监督机构和举报电话