公共部门绩效管理 (1).ppt

1、第三单元 公共服务绩效管理,(一)绩效管理：突破官僚制效率困境的努力(二)绩效管理：一种新的管理理念和系统(三)绩效管理系统(四)西方国家政府绩效管理评析,政府绩效管理：政府再造的有效工具,从20世纪80年代起，伴随着新公共管理运动的勃兴，许多西方国家积极推进政府再造运动，引入私营部门的管理理论、方法和技术来重塑政府，绩效管理就是其中的一个重要的改革工具。西方国家的政府改革实践表明，绩效管理对提升政府绩效起了积极的作用，成为改进公共管理的关键之一。,（一）绩效管理：突破官僚制效率困境的努力,依据韦伯的理论所建立的官僚制是一种基于法理型权力体制的高度理性化的组织形式，它具有专门化、等级化、专业化

2、、职业化、规则化、非人格化、技术化等基本特征，因而使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、统一、严格服从、减少摩擦、减少成本等技术效率上的巨大优越性而成为达成目标的最有效的途径。1它曾被认为是指挥和控制工业化社会的运行最有效率、最为标准的行政管理体制，并支配了几乎整个20世纪。官僚制对促进人类社会经济的发展发挥了重大作用，曾是“最为成功的管理理论”。2 1 Max Weber,Economy and Society:An outline of Interpretive Sociology,2vols.,edited by Guenther and Claus Wittich,Universit

3、y of California,1978,p.973.2 欧文E休斯：公共管理导论（第二版），彭和平等译，北京，中国人民大学出版社，2001年，第27页。,绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（2）,然而，从20世纪70年代开始，情况发生了根本性的变化。随着人类步入全球化和信息化时代，“曾被认为可取得最高效率”的官僚制现如今却遭到了来自社会各方面的种种抨击和责难：僵化、教条、腐败、低效、无能。人们普遍认为，官僚制已不再是特别有效率。,绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（3）,首先，官僚制的封闭性，使其无法适应快速、复杂多变的信息社会的需要。“在传统的行政模式中，并没有把外部关系看做是很重要的事情

4、。关注的焦点是组织内部，是结构和过程，外部关系被认为是由政治官员处理的。”1 这在较为简单、均一、稳定的环境中容易取得成效。然而，步入全球化和信息化时代，公共组织却面临着非常复杂而多变的外部环境。在这种情况下，传统行政模式已难以有效回应外部环境变化的挑战。1欧文E休斯：公共管理导论（第二版），第275页。,绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（4）,其次，官僚制本身的结构和管理方面的特征又决定了官僚制不可避免地产生低效。（1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，势必会造成管理幅度缩减而上下 级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀、人浮于事、浪费严重。层级越多，权力越集中，上下级沟通越困难，信息失真

5、的可能性就越大。（2）官僚制的专业化、职业化以及神秘性会使其成为日益脱离社会的封闭系统；（3）政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制会导致政府机构因丧失竞争活力而日趋僵化；,官僚制低效率的原因及表现（续）,（4）严格照章办事和等级服从的规则会导致下属固守本分而不主动工作，从而日趋丧失进取精神和创造力，亦会导致“目标替代”，将官僚制行为及其规则的这种手段置于其目标之上；1（5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，造成沟通协调和合作的困难。1关于“目标替代”详细请参阅Michael T.Dalby&Michael S.Werthman(eds.),Bureaucracy in Historica

6、l Perspective,London:Scott,Foresman and Company,1971,pp.78-84.,绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（5）,再次，官僚制作为公共组织活动的特殊性决定其难以产生高效率，而且效率也很难测定。（1）与私人组织追求私人利益相比，公共部门追求的是公共利益的最大化，但公共利益大多显得较为抽象模糊，不易准确具体地表达。（2）官僚制活动缺乏明确的成本收益计算。政府很多时候只关注投入，而最终产出的量或产出质量的优劣人们却疏于关注。,官僚制陷入效率困境的原因（2）,（3）官僚制在提供公共物品和服务时没有类似于企业的“利润”诱因机制来激励其为提高效率而努力

7、。“他们不是剩余权益者，不能将提高效率所获得的权益装进自己的腰包。”1 因此，政府往往缺乏服务的动机；（4）官僚制在提供公共物品方面不存在竞争，是名符其实的自然垄断者，而且是合法的垄断。这种垄断地位不可能诱使其为提高效率而运作，相反，官僚在自利的驱使下会有可能利用这种垄断地位去追求预算的最大化或寻租。1詹姆斯Q威尔逊：美国官僚政治：政府机构的行为及其动因，张海涛等译，北京，中国社会科学出版社，1995年，第417页。,绩效管理：政府再造之路,如上所述，曾被认为自然而然地会产生高效率的官僚制，现在已经陷入了它无法解决的效率困境，“无论采用何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况

8、对个人绩效或组织绩效都是如此。”1由此导致了传统官僚制行政的合法性危机。于是，自20世纪70年代末以来，西方发达国家相继掀起了政府改革浪潮。这场改革运动被冠以不同的称谓，如管理主义（managerialism）、新公共管理（new public management）、以市场为基础的公共行政（market-based public administration）、企业型政府（entrepreneurial government）、后官僚制范式（post-bureaucratic paradigm）政府再造（reinventing government）等，但基本上却描述着相同的现象，即政府改革

9、运动中贯穿着管理主义的取向。1欧文E休斯：公共管理导论（第二版），彭和平等译，北京，中国人民大学出版社，2001年，第213页。,绩效管理对提升政府绩效起到积极作用,管理主义主张减少政府干预，充分发挥市场和社会的力量来解决政府所面临的困境，以及采用私营部门的管理理论、方法和技术来再造政府。“管理主义强调职业化管理、明确的绩效标准和绩效评估，以成果导向而不是程序导向来评估管理水平。,管理主义主导的政府改革的五个特征,以管理主义为指导的政府改革在实践中具有如下五个方面特征：（1）明确的责任；（2）产出和绩效取向；（3）以半独立的行政单位为主的分权结构；（4）引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制

10、技术等）；（5）市场机制以改进竞争。1 绩效管理成为西方各国实施“管理主义”行政改革方案中的一个特别重要的组成部分。其行政改革的实践表明，绩效管理对提升政府绩效起了积极作用。1Hood,Christopher（1991），“A public management for all season?,Public Administration，Vol.69,No.1.,(二)绩效管理：一种新的管理理念和系统,任何组织都追求效率，这是组织存在和发展的前提。传统官僚制把效率放在优先和至高无上的地位。但对于政府部门而言，效率并不是追求的唯一目标，还有诸如公平、公正、民主、自由等多元目标，而且在许多时候效率

11、甚至不是首要目标。在利益趋向日趋于多元化的复杂多变的现代社会，公众对政府的需求日愈增加，要求政府能更好地协调社会各方的利益需求，解决各种利益矛盾和冲突；要求政府一方面缩减规模、优化职能，另一方面应以低成本运行，花最少的钱，提供最优质的服务。在现代社会，政府需要追求的是多重价值的实现，而不只是效率。,必须寻求新的衡量价值的方式,显然，狭隘的单向度的“效率”概念（一般指投入与产出之比，着重于数量层面）以及在这一概念基础上所形成的一套评估方法和工具，已难以完整、准确、系统地表征政府的活动及其成效。因此，对政府管理而言，必须寻找一种衡量价值的方法，寻找一种新的综合性的能完整反映组织的多元目标及其成就、

12、结果的概念。这一替代概念和方法就是绩效和绩效管理。,1.绩效、绩效管理的涵义,绩效（Performance）一词在英文中涵义比较宽泛，可解释为执行、履行、表现、完成、成绩、成就等。绩效用于工商企业之中，指向工商企业管理活动的结果和成效。它比机械效率概念更能表现出一个企业的整体表现和状况。把绩效用于政府管理之中，指向政府管理社会生活活动的结果、效益或效能。需要说明，在国外的研究中，绩效与生产力、质量、效果、回应性、责任等概念密切联系在一起。,绩效需要管理。罗伯特巴克沃（Robert Bacal）认为，在工商管理中，绩效管理是“一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，

13、并在协议中对未来达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来。”1 1罗伯特巴克沃：绩效管理：如何考评员工表现，陈舟平译，北京，中国标准出版社，2000年，第4页。,绩效、绩效管理的涵义（2）,理查德威廉姆斯(Richard Williams)概括了有关绩效管理的三种不同观点：绩效管理是管理组织绩效的一种体系；是管理雇员绩效的一种体系；是把对组织的管理和对雇员的管理结合在一起的体系。1 1理查德威廉姆斯：组织绩效管理，蓝天星翻译公司译，北京，清华大学出版社，2000年，第1325页。,绩效、绩效管理的涵义（3）,美国国家绩效衡量小组（Performance m

14、easurement study steam）曾给绩效管理下了一个经典性定义：绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。,绩效、绩效管理的涵义（4）,中国行政学会联合课题组在其“关于政府机关工作效率标准的研究报告”中对绩效管理涵义的表述是“运用科学的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”1 1中国行政管理学会联合课题组：“关于政府机关工

15、作效率标准的研究报告”，中国行政管理2003年第3期。概而言之，政府绩效管理是政府部门科学设定组织目标，系统整合和优化组织资源配置以实现组织目标，并对目标实现的进程和结果进行系统评估的管理过程；政府实施绩效管理的目的是为了改善和提升政府组织绩效。,（三）绩效管理系统,绩效管理贯穿于公共部门管理活动全过程，包括确立组织的目标，制定实现目标的计划，实施计划，绩效沟通，绩效评估等五个环节。（1）确立组织的愿景（vision）、使命（mission）、目标（objectives）；（2）制定绩效计划，以实现组织的愿景、使命、目标；（3）整合组织的资源，实施绩效计划；（4）动态持续的绩效沟通；（5）绩效

16、评估,绩效评估的一般标准及其指标体系,目前西方国家管理实践中一般采用“3E”标准：经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）。一些学者建议再加上公平（equity），成为“4E”。经济标准 关注的是成本的付出是否最小化，是否按法定的程序花钱。它指的是以最少的投入或成本提供既定的优质的公共物品和服务。它侧重于成本的节约程度，关注政府的或某项服务的总支出能否降到最低。效率标准 关注既定的投入产生的结果。效率可以理解为投入（使用的资源）与产出（公共产品或服务）之间的比例关系，以最少的投入实现产出的最大化即为高效率。其方法或是用一定量的投入实现尽可能多的产

17、出，或是用尽可能少的投入实现某种量的产出。,绩效评估的一般标准及其指标体系（2）,效益标准 即在一定的工作量完成之后情况是否得到改善。它聚焦于产出所带来的社会效果，包括产出的质量、公众的满意度、对社会的影响程度（原有状态的改善程度，公众的认可程度等）等。即以产出和结果之间的关系来衡量。公平标准 关注公共物品或公共服务的受众，包括团体或个人，是否都受到公平的待遇，尤其是那些需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更好的必要的服务。它指效果（如服务的数量或货币化的收益）与努力（如货币成本和其它资源的投入）在社会中不同群体内的公平分配。,绩效评估中如何衡量公平？,虽然在现实中公平难以衡量，但下列原则可以

18、作为指导：一是帕累托标准：使一个人境况变好的同时，不能使另外的人变得更糟，以保障最低福利；二是卡尔多希克斯标准：在效益上的净受益者能补偿受损者，以保证净福利的最大化；三是约翰罗尔斯提出的再分配的标准：使处于恶化条件的社会成员的收益增加，以实现再分配福利最大化。1 1威廉N邓恩：公共政策分析导论，谢明等译，北京，中国人民大学出版社，2002年，第310311页。,建构绩效指标体系的难度,上述标准过于原则性和抽象性，仅具有指导意义。进行绩效评估还须设计出明确的具体的，多维度多层次的绩效指标体系。但是，由于公共组织的特殊性，如不同的机构或部门的性质和任务不同，很多类别的公共服务难以量化等，因此很难设

19、计出一套统一的适合公共组织每个机构或部门的指标体系。不同的机构或部门应有不同种类的绩效指标体系。,绩效评估主体的多元化,对政府部门的绩效，不能只由政府部门自己来评估，也不能只由上级管理部门来评估，而应是由多元评估主体来进行评估，包括提供公共服务的部门自身的评估、公共部门内部顾客的评估、上级管理部门的评估、外部顾客的评估（利益集团、社会公众等）、立法部门的评估等，并以服务对象的满意度作为最终评价依据。彼得德鲁克认为，“成绩存在于组织之外。企业的成绩是顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用在实践。在组织内部，只有费用。”1企业如此，倡导公民（顾客）导向的公共部门亦

20、不例外。1引自乔皮尔斯、约翰纽斯特朗编：管理宝典开创管理新纪元的36部经典管理著作集粹，东方慧译，大连，东北财经大学出版社，1998年，第290页。,绩效评估方法的多样化,由于公共部门价值目标的多元性，以及各个机构价值目标的差异性，因此评估公共部门的绩效的实现程度必须灵活运用多种评估方法。一般而言，绩效评估方法可分为以下几种类型：1（1）产出测量法，主要测量所从事工作与提供服务的数量；（2）效率测量法，主要测量所提供产品或服务的单位成本；（3）结果测量法，是对目标达成程度、需求得到满足程度以及预想效果实现程度的量化；（4）服务质量测量法，是对管理回应顾客需求与期望（如时效、准确性以及礼貌周到）

21、以价值为基础的评价；1参阅尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务，张昕等译，北京，中国人民大学出版社，2002年，第313328页。,绩效评估方法的多样化（2）,（5）公民满意度测量法，是对公民的需要得到满足程度的评价；（6）副作用测量法，尽可能估算项目造成非预想的各种结果；（7）分配测量法，关注某个项目对该项目受益者以及该项目成本承担者所产生的差别影响；（8）无形测量法，是试图定性地而不能定量地报道项目的各种社会层面；（9）杠杆测量法，根据其他类似单位的实践，或者本单位以往的实践，找到“最佳实践”的标准，并依照这些标准来衡量本单位的绩效；（10）成本效益测量法，把项目的结果或产出与产生这些结果所消

22、耗的成本进行比较。,（四）绩效管理对政府再造的积极意义,1.绩效管理为政府再造提供有力的技术支持2.绩效管理有助于改善和提高公共管理水平 3.绩效管理有助于重塑政府形象，增强公民 对政府的信任,（五）西方国家政府绩效管理评析,英国公共服务绩效管理实践 美国公共服务绩效管理实践 政府绩效管理的障碍及其克服,（一）英国公共服务绩效管理实践,英国是当代西方行政改革的先驱，是最早推行绩效管理的国家。英国绩效管理始于1979年的“雷纳评审”（Rayner Scrutiny）。1979年撒切尔夫人上台后，立即任命著名的私营企业总裁雷纳爵士（Sir Derek Rayner）担任自己的效率顾问，并在内阁办公

23、厅设立了一个效率小组，负责对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高政府公共部门的经济和效率水平。,雷纳评审,雷纳评审历时十多年时间，评审活动数百项，涉及多个部门和管理服务工作的不同环节。通过评审发现英国政府部门存在的许多问题，如不经济和浪费现象严重，一些机构和工作内容过时，组织设置和工作程序不合理，大量无效的工作等等。针对这些问题，雷纳评审提出了许多具体的改革措施和建议。,雷纳评审的积极意义,雷纳评审对提高政府公共部门的经济和效率水平起了极大的促进作用。据统计，从1979年到1985年6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英

24、镑的一次性节支领域。截止1986年底，评审共支出了500万英镑，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英镑。但是雷纳评审小组也承认，“这些举措并未引起组织追求效率的持续改进。他们只是在花园中一小块一小块地除去杂草，却没有创建出花园中杂草无处可生的制度。”1 1 戴维奥斯本、彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略，中国人民大学出版社，2002年，第24页。,管理创新运动：财务管理新方案,政府浪费和低效率的背后是体制的问题。1982年，撒切尔政府发起了一场新的管理创新运动，即财务管理新方案（FMIFinancial Management Initiative）。财务管理新方案要求：

25、政府各部门为所有的管理者设置绩效目标、明确预算，并依据目标对政府支出和进展情况进行绩效评估；各部建立一个融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术的管理信息系统，以便为高层提供评估和控制所需的全面信息，以及为下面各层主管提供做好工作所需的信息；分权，赋予管理者更多的权力去努力实现绩效。,管理创新运动：财务管理新方案（2）,为此，撒切尔政府投入了大量的资金来开发必备的计算机系统，并设置了1800多个绩效目标，其中绝大部分部分是针对成本和效率。1财务管理新方案在提高政府公共部门的效率方面取得了明显的成效。据英国经济和社会研究所的调查，从1979到1984年，公共部门的效率平均每年提高了23个百分点

26、。2但是，财务管理新方案对公务员行为的影响不大。“它提供了有价值的信息，却无法从根本上改变政府组织的动力机制。”3 1 戴维奥斯本、彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略，第26页。2 G.Fry,the Thatcher Government,the Financial Management Initiative,and the New Civil service,Public Administration,Vol.66,No.1,1988,p.8.转引自周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1999年，第8990页。3 戴维奥斯本、彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政

27、府再造的五项战略，中国人民大学出版社，2002年，第26页。,伊布斯报告：改善政府管理：下一步行动方案,1988年，伊布斯领导的效率小组向首相提交了题为改善政府管理：下一步行动方案（Improving Management in Government:The Next Steps）的报告，即伊布斯报告。该报告在总结调查发现的问题的基础上，提出了下一步改革的基本原则和具体的建议及其行动计划：首先，实行决策与执行的分离，设立“执行机构”；其次，赋予执行机构在机构编制、人员录用、工资待遇、组织结构、财务管理等方面更大的灵活性和自主性；再次，各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同来使其对服务结果负责。

28、同时保持外部压力以推动持续性的改进绩效。,伊布斯报告：改善政府管理：下一步行动方案（2）,撒切尔采纳了该报告的所有建议，任命彼德肯普（Peter Kemp）来负责施行下一步行动方案。下一步行动方案使政府公共部门的效率明显得到提高，服务质量普遍得到改进。1“下一步行动”方案使传统官僚制开始发生如下一些根本性变化：（1）从规则为本到结果为本的转变；（2）从隶属关系到契约关系的转变；（3）从过程控制到结果控制的转变；（4）分权制度化趋势。2 1 相关数据参见美戴维奥斯本、彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略，第3133页。2 参见周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，19

29、99年，第112114页。,梅杰政府发起“公民宪章运动”,为了赢得公众对保守党政府更广泛地支持，从梅杰政府开始，英国行政改革的重点从关心经济、效率转向关注公共服务的质量或效能。1991年7月，梅杰政府发起了“公民宪章运动”(The Citizens Charter)，即用宪章的形式将政府公共部门服务的内容、目标、标准、程序、时限和责任等公之于众，接受公众的监督和评判，以实现提高公共服务水平和质量的目的。所有公共服务部门或机构都必须制定宪章，吸收来自顾客的输入，并承诺予以满足。“公民宪章”运动使公共服务的质量有了显著的改进，公民对政府的满意度也在不断提高，极大地改善了政府形象。此后，许多西方国家

30、纷纷仿效。,布莱尔政府继续改革的努力,布莱尔政府基本上保持了保守党政府的改革方针和基本思路，继续推进行政改革。市场机制、竞争以及引入私营部门管理的理论和技术依然是工党政府提高公共服务水平和质量的主要手段，不同的是布莱尔政府提出以“合作政府”模式来取代过去的“竞争政府”模式。1999年布莱尔政府出台了现代化政府白皮书（Modernizing Government），提出要在10年内打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府：,布莱尔政府继续改革的努力（2）,（1）在政策制定方面，强调结果导向和公众的广泛参与；（2）在公共服务输出方面，注重高质量和高回应性。把绩效评估作为监控质量

31、的主要途径，改进评估和审查的原则，成立公民评估质量组织，加强政府与公民的互动；（3）在公务员制度改革方面，完善结果导向的个人绩效评估体系，把目标的完成与薪酬紧密结合；赋予管理者更多的权限以促成目标的实现；倡导公正、平等、合作等公共服务价值观；（4）充分利用现代信息技术，建设信息时代的政府。,对英国政府改革的评价,纵观英国政府改革的历程，绩效管理始终贯穿其中，并发挥至关重要的作用。英国政府在推进绩效管理改革方面所采取的改革措施的完整性和系统性，改革力度的彻底性以及改革进程的持续性受到广泛关注。1、高层领导人的大力倡导和持续推进。绩效管理是一种全新的管理工具，在推行的过程中会遭遇到来自组织的本能抗

32、拒，因此成功绩效管理的一个重要因素就是高层领导人对绩效管理改革所显示的支持与承诺。这种支持与承诺在他们亲自参与制定和主导绩效管理方案中最突出地表现出来。2、绩效管理改革具有较强的持续性、持久性和系统性。从撒切尔夫人上台到1997年，保守党连续执政长达17年。工党上台执政后，布莱尔政府基本上保持了保守党政府的改革方针和基本思路，因而使得绩效管理得以在改革的过程中不断改进和完善，取得显著效果。,对英国政府改革的评价（2）,3、绩效管理改革具有系统设计的特征。改革以新的系统的管理理论为指导思想，并针对在改革的不同阶段上的不同的任务（目标），设计内容完整的、各部分相互增强的改革方案，并做出周密部署，由

33、浅入深，一步一步，稳扎稳打，整个改革过程都是按照一个内在一致的框架进行。有关部门对改革进程做出了强有力而又具体的指导。4、绩效管理改革与其它方面的改革有机结合在一起，形成一种“制度合力”，从而推动政府改革的深入发展，效果显著。,（二）美国公共服务绩效管理实践,美国公共服务绩效管理实践始于20世纪70年代初期。1973年，尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案，力图使政府机构绩效评估系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效指标，由劳工统计局负责收集雇员200人以上的联邦政府机构的劳工投入、劳工成本、产出等方面的信息。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对政府部门的主要工作进行成本收益分析。但由于在当时的情况下缺乏有力的技术支持和足够的政治支持（水门事件的影响），绩效评估未能真正施行。,美国文官制度改革法,1978年，美国通过文官制度改革法，试图解决因过度规制而导致的政