小金库专项工作政策制度解答.docx

1、小金库专项工作政策制度解答附件2：“小金库”专项治理工作政策制度解答目录一、什么是“小金库”，如何认定“小金库”？ 4二、“小金库”专项治理的范围 5（一）什么是党政机关？ 5（二）什么是事业单位？ 6（三）什么是境外机构（省、区、市外机构）？ 7三、“小金库”的资金来源 7四、“小金库”的表现形式 8（一）现金形态 8（二）银行存款形态银行 8（三）有价证券形态有价 9（四）固定资产形态 9（五）股权和债权形态 9五、“小金库”资金的使用方向 10六、关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题 10处理 10行政处罚 11党纪政纪处分 12组织处理 12七、设立“小金库”违法行为处理处罚法律

2、依据 13八、关于自查自纠工作问题 14一是自查面必须达到100% 14二是切实落实责任追究制 15三是内部自查问题 15四是对已查处问题的政策规定 15五是自查自纠整改落实政策问题 15九、关于重点检查工作问题 16一是关于重点检查面问题 16二是关于重点检查对象问题 16三是与其他专项检查结合进行问题。 17四是整改落实政策问题 17对自查从宽政策 18对被查从严原则 19十一、关于“小金库”案件移送问题 19（一）涉及党纪、政纪处分案件的移送。 19（二）涉及刑事责任案件的移送。 20（三）不移送的法律责任。 20（四）案件移送基本程序。 21十二、关于举报问题 21一是奖励数额的依据问

3、题 21二是奖励幅度问题 21三是奖励资金来源问题 21二、重大政策 22（一）对于自查自纠发现的在意见下发后新设立的“小金库”问题如何处理？ 22（二）意见和实施办法中都明确，“凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分”，针对具体问题此项规定政策如何把握？如何操作执行？ 23（三）在地方民政部门登记管理、业务主管单位是中央垂管部门的社会团体，由中央进行治理还是由地方进行治理？如果由地方进行治理，地方能否延伸检查业务主管单位？检查发现的问题如何处理？ 24（四）属于全国性社会团体但业务主管单位在有关省（自治区、直辖市），应该由哪一级治理

4、机构组织治理？ 25（五）部分社会团体的业务主管单位只负责业务指导，其人、财、物等由相关部门或单位进行管理或代管，这类社会团体的“小金库”治理工作由谁组织实施？ 25（六）社会团体管理的企业如何开展专项治理？ 26（七）国有及国有控股企业所属金融企业如何开展专项治理？ 26（八）银监会、证监会、保监会监管的金融企业存在交叉的，如何组织专项治理？ 27（九）地方国有及国有控股金融类企业“小金库”专项治理工作有谁负责组织实施？ 27（十）各级党委管理的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围？ 27（十一）供销合作社系统所属企业是否纳入专项治理范围？ 28三、具体问题 28（一）2009年已同党政机

5、关和事业单位进行“小金库”治理的社会团体（含公募基金会）和国有及国有控股企业，今年是否还要按照社会团体和国有及国有控股企业专项治理办法进行治理？ 28（二）各省（自治区、直辖市）是否可以根据本地区的不同情况，适当扩大调整社会团体和国有及国有控股企业的重点检查范围？ 29（三）免予登记的社会团体，今年是否纳入社会团体专项治理范围？ 30（四）社会团体分支机构或代表机构如何治理？报表如何填报？ 30（五）有关部门（单位）、国有企业等内部设置的未经民政部门登记管理设立的团体如何治理？国有企业代为管理的社会团体如何治理？ 31（六）社会团体利用业务主管单位的行政审批事项绑定的经营服务性收费，是否认定为

6、业务主管单位的“小金库”？是否在报表中反映？ 32（七）社会团体的领导职务由业务主管单位领导同志兼任，业务主管单位将本单位经费转拨给社会团体形成社团的经营性收入，开支业务主管单位的相关费用。此类问题如何认定？如何在报表中反映？责任由谁承担？ 32（八）长期亏损、关停并转或正在进行破产重组、改革改制的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围？ 33（九）国有及国有控股企业厂办集体企业等多经企业是否纳入专项治理范围？ 34（十）国有及国有控股企业或有关部门委托经营或对外承包的企业是否纳入专项治理范围？ 34（十一）国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产（含投资设立的企业）是否纳入专项治理内容

7、？ 34（十二）境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余是否属于“小金库”？ 35（十三）国有企业接受捐赠的实物未纳入账簿核算的是否认定为“小金库”？ 35（十四）检查发现的账外资产如果无法取得原始凭证、难以确认其原始价值应当如何入账？ 35（十五）各级政府及其部门或机构、事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业重点检查怎样组织实施？ 36四、技术要求 36（一）有部分地方的治理工作是由多部门分头负责组织实施的，治理工作中涉及的数据报表由哪个部门负责统计上报？ 36（二）国有及国有控股企业在自查自纠工作结束后应当填报哪几张报表？ 37（三）社会团体、国有及国有控股企业、国有及国有控股金融企

8、业的“小金库”问题已经在实施办法下发前纳入规定账簿核算的，应当如何在自查自纠情况报告表中填报？ 37（四）国有及国有控股企业“小金库”重点检查报告表（软件增设报表）如何使用？ 38（五）相关部门及其事业单位所属国有及国有控股企业“所属级次”如何填报？ 39一、什么是“小金库”，如何认定“小金库”？“小金库”是民间俗语。反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。此次专项治理之所以还沿用这个提法，就是考虑到这个提法容易得到大家的理解和支持。改革开放以来，我国开展了两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行

9、动，一次是1989年，第二次是1995年。如何认定“小金库”呢？1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。这次在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。对比这两个定义，主要在三个方面有差别：一是不突出设

10、立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调符合规定的单位账簿；三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。二、“小金库”专项治理的范围中办、国办意见（中办发200918号）明确提出：“小金库”治理工作先在党政机关、事业单位开展，再逐

11、步推进到社会团体、国有或国有控股企业。实施办法（中纪发20097号）和我省实施意见再次明确：2009年专项治理范围是党政机关和事业单位（包括境外机构）。这里要明确几个概念：（一）什么是党政机关？实施办法明确指出：党政机关包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工会、共青团、妇联等人民团体。这里面比较不容易明晰的概念是人民团体，对照着社会团体的概念，重点回答什么是社会团体、什么是人民团体？社会团体登记管理条例（国务院令第250号）第二条明确规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。但其中第三条规定：下列团体不属于本

12、条例规定登记的范围： （1）参加中国人民政治协商会议的人民团体； （2）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体； （3）机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。 针对第一款，目前我国参加中国人民政治协商会议的人民团体共有8个，分别为：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。针对第二款，由中央机构编制管理部门直接管理机构编制的个群众团体，分别是：中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中国科学技术协会、

13、中华全国归国华侨联合会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、中国国际贸易促进委员会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、中国人民外交学会、宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国职工思想政治工作研究会、中华职业教育社、中华全国工商业联合会。针对第三款，主要是指单位内部成立的钓鱼协会、围棋协会、桥牌协会等群众自发组织，由此，纳入 社会团体登记管理条例管理的社会团体，不属于此次专项治理范围。但根据我国的行政管理体制，社会团体基本上由党政机关进行管理，因此在重点检查过程中，必然要涉及社会团体，属于重点检查的延伸检查对象。（二）什么是事业单位？我省实

14、施意见明确指出：事业单位是指按照国务院事业单位登记管理暂行条例（中华人民共和国国务院令第411号）和中央编委关于批转事业单位登记管理暂行条例实施细则的通知（中央编办发200515号）规定所设立的各类社会服务组织。需要明确的是，实行企业化管理的事业单位是否纳入此次专项治理（包括目前正在实施改制的单位）。基本原则是以工商登记的法人属性为标准。目前部分事业单位原属性已发生很大变化，特别是随着目前正在进行的事业单位改革的逐步推进，单位属性变换加快。但此次专项治理，以意见发布之日的单位属性为准，该纳入的纳入。对于那些一套人马两块牌子的单位，只要有事业单位属性，也纳入专项治理范围。在意见、实施办法和我省实

15、施意见中都提到了事业单位中要以财政全额拨款事业单位为重点，这是针对整个“小金库”治理工作而言的，强调的治理重点。（三）什么是境外机构（省、区、市外机构）？这是一个大家容易忽略的问题，而对于各省、区、市和地方来说，有可能是滋生“小金库”的大问题。随着我国政治经济社会的大发展，无论是中央部门，还是省、地、县甚至是乡（镇）都有可能有外派机构。无论机构设在哪，只要是属于党政机关、事业单位性质的都要纳入自查范围，重点检查也要尽力而为。需要特别指出的是，按照意见、实施办法和我省实施意见定义的党政机关和事业单位都是此次治理以及自查自纠的对象。无论是哪一级单位，无论上一级是什么性质的单位，只要具有独立法人资格

16、、独立核算的党政机关和事业单位都是治理对象。三、“小金库”的资金来源“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括：一是财政拨款；二是政府性基金收入；三是专项收入；四是行政事业性收费收入；五是罚没收入；六是国有资本经营收入；七是国有资源（资产）有偿使用收入；八是资产处置收入；九是资产出租收入；十是经营收入；十一是利息收入；十二是捐赠收入；十三是附属单位上缴收入，等。 四、“小金库”的表现形式实施办法和我省实施意见对“小金库”表现形式进行了概括，主要包括：一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；二是用资产处置、出租收入设立“小金库”；三是以会议费、劳务费、培训费和咨

17、询费等名义套取资金设立“小金库”；四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；五是虚列支出转出资金设立“小金库”；六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说：（一）现金形态现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不

18、入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣，等。（二）银行存款形态银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在帐外单独

19、设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。（三）有价证券形态有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。（四）固定资产形态固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单

20、位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位仅将部分收入纳入账内，搞“阴阳合同”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。（五）股权和债权形态这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现

21、，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。五、“小金库”资金的使用方向“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有：一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；二是购建资产；三是发放奖金、津补贴、福利等；四是接待宴请、公款旅游；五是礼品礼金支出；

22、六是私分。六、关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题意见与实施办法都明确提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。根据我国现行的法律、法规，以及有关党的文件，目前的主要方式主要有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。处理是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为，无论是否给予行政处罚、行政处分，都应区别情况采取及时有效的处理措施，这样才能避免造成更大的损失。财政违法行为处罚处分条例中对财政违法行为的处理措施基本可分为（1）责令改正（责令停止执行）；（2）调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级次）；（

23、3）收缴应当上缴的财政收入；（4）限期退还违法所得（限期退还被侵占的国有资产）；（5）追回有关财政资金（国家建设资金）；（6）暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项（核减或停止拨付工程投资）；（7）销毁非法票据或撤消非法账户。行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。行政处罚法是该行为的法律规范。财政违法行为处罚处分条例中，行政处罚种类主要包括：（1）警告；（2）通报批评；（3）罚款；（4）没收违法所得；（5）公告。此外，根据会计法的规定，对违反会计法

24、的有关会计人员，县以上人民政府财政部有权吊销其会计做从业资格证书。注册会计师法规定，省以上人民政府财政部门对违法会计师事务所或注册会计师有权：暂停其执行业务、撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。根据行政处罚法的有关规定，需要特别说明三点：一是行政处罚法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。二是行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。三是行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的

25、，从行为终了之日起计算。党纪政纪处分是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。中国共产党纪律处分条例（中发200318号）对党员的纪律处分划分为：（1）警告；（2）严重警告；（3）撤销党内职务；（4）留党察看；（5）开除党籍。行政监察法和公务员法规定，政纪（行政）处分包括：（1）警告；（2）记过；（3）记大过；（4）降级；（5）撤职；（6）开除。实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。为进一步明确职责、落实政策，中央纪委、监察部已经研究制定并即将下发设立“小金库”违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释、设立“小

26、金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定，对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，严肃追究责任。组织处理根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种：（1）停职，即暂时停止履行职务，检查反省问题；（2）调整，即调离现工作岗位；（3）免职，即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。以上组织处理方式可以单独使用，也可以合并使用。意见与实施办法中明确规定：自意见下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。七、设立“小金库”

27、违法行为处理处罚法律依据经过多年的努力，我国财政的法制化建设取得了长远的发展与进步，依法行政、依法理财、依法治财观念也已深入人心，已经对“小金库”发挥了巨大的威慑作用与惩治效果。（1）1999年修订后的会计法第四十二条规定：不依法设置会计账簿的；私设会计账簿的；违反本法规定（第十六条：各单位实际发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账薄登记、核算。），有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令改正，可以对单位并处三千元以下五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属

28、于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位给予行政处分：（2）2001年修订后的税收征管法第六十三条规定：纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（3）2005年2月起实施的财政违法行为处罚处分条例第十七条规定：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的

29、资金，没收违法所得。对单位处元以上万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处元以上万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。此外，对设立“小金库”违法行为进行处理、处罚、党纪政纪处分或组织处理，还涉及众多法律、法规或规定，如行政处罚法、公务员法、违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定 （国务院令第281号）、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（国务院令第310号）、财政部 审计署 监察部 最高人民检察院关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知、国务院关于加强预算外资金管理的决定（国发199629号）、中

30、共中央纪委、监察部关于印发关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定的通知（中纪发20016号），以及即将下发设立“小金库”违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释、设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定，等。需要特别指出的是，95年全国清理“小金库”国务院转发了财政部、审计署、中国人民银行的文件，并对“小金库”问题设立了处理、处罚规定，目前还没有明确取消。但根据立法法“上位法高于下位法”的规定，会计法、财政违法行为处罚处分条例已从法律层次替代了该规定。八、关于自查自纠工作问题为切实做好“小金库”自查自纠工作，必须重点把握的政策规定主要有四点：一是自查面必须达到1

31、00%要根据前面第二条的有关解释，做到彻底清查，不留死角。也就是说，按照意见、实施办法和我省实施意见定义的党政机关和事业单位都是此次治理以及自查自纠的对象。无论是哪一级单位，无论上一级是什么性质的单位，只要具有独立法人资格、独立核算的党政机关和事业单位都是治理对象。二是切实落实责任追究制意见、实施办法和我省实施意见强调责任追究制，单位负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人，对自查自纠情况负完全责任。在实施办法填表说明中进一步明确：各单位填报的单位“小金库”自查自纠情况报告表除了加盖公章外，单位负责人和财务负责人要签字确认，要对报告表的内容承担领导责任。三是内部自查问题各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。其目的也是为了尽量把问题解决在自查自纠阶段。四是对已查处问题的政策规定在本次治理时限内，已经审计、财政、内部检查，下达了处理决定，并切实已经在意见下发