最新当代中国乡村改革的动力与进程.docx

1、最新当代中国乡村改革的动力与进程当代中国乡村改革的动力与进程 解决包括“三农”问题在内的中国乡村问题，全面建设小康社会，必须推动乡村改革。改革什么？怎么改？这是学界议论最多的问题。然而，由谁来推动乡村改革？谁是乡村改革的阻力？谁是乡村改革的动力？理论上的不同回答反映的是态度和认识问题，实践中的不同选择却会极大地影响乡村改革的目标、进程与结果。有人呼吁“施仁政”、“施德政”，解11有人认为应该“组织农民”、“让农民自己说话”，有的地方官员在改革实践中深感阻力重重、缺乏支持，最后不得不遗憾地离开改革岗位。由此可见，当前乡村改革的动力问题并没有因中国近现代革命史的启示而成为一个不言自明的问题，革22

2、而是一个需要通过系统分析予以澄清的问题。 要想看清包括“三农”问题在内的中国乡村问题，必须选好考察的视角。中央政府地方政府农民，县乡村，城市乡村，政治体制改革经济发展，外国（特别是美、日等国）农业中国农业，是考察乡村问题的应有视角。从政策选择、政府改革、政治参与的角度分析中央政府、地方政府、农民的政治行为，可以比较清楚地看出各动力要素对于乡村改革进程的影响。只有系统地看问题，由实然推出应然，才能认清中国乡村问题的复杂性，避免“盲人摸象”、“头疼医头、脚疼医脚”。 近十年来，虽然中央政府给予高度重视，连续下发“减负”文件，推行多项改革措施；学界、舆论界给予关注和呼吁，农民也怀有强烈的期待，但各项

3、涉农改革效果有限，问题依然严重。其中关键原因，不仅在于某些政策设计有漏洞，而且在于乡村改革动力系统中的各项要素严重缺位，中央政府、地方政府、农民在前一阶段的乡村改革中都没有发挥应有作用，各方都处于某种两难困境之中，不得不做出某种妥协，以至乡村改革动力不足、步履维艰。同时各要素也在不断地发展变化，有利于改革的因素在不断增长，中央政府、地方政府、农民和学界媒体之间建立良性互动的合作型压力机制，通过有效整合形成系统性动力，推动乡村改革取得实质性进展，不仅必要而且具有现实可能性。 本文第一部分概述乡村问题的由来、乡村改革的进程以及考察乡村改革必须关注的几对关系，为下面关于乡村改革动力因素的具体分析提供

4、一个基本的框架和思路。第二部分着重分析中央政府在解决“三农”问题、推动乡村改革中的作用，强调政策选择的系统性、可行性、前瞻性是中央政府发挥动力作用的关键。第三部分分析了县乡政府自我膨胀和职能异化的后果，以及地方政府改革进程中的阻力和动力因素，认为乡村改革的最大阻力是依附公共权力的乡村既得利益阶层，而新动力机制应该注重发挥中央政府、地方改革派官员、农民与媒体的联合作用。第四部分从成本与收益的角度分析了农民政治参与的困境和出路。第五部分为结语，提出了整合乡村改革动力系统的建议。 一、乡村问题及乡村改革 （一）乡村问题及其由来 中国的乡村问题，自近代以来就已经日趋严重。人口膨胀使人多地少的矛盾越来越

5、明显，同时国家权力下沉，从农民身上汲取应付战争和推进现代化的资源，地方豪绅也加重了对农民的压榨，以致农民问题成了中国革命的根本问题。新中国成立后的五十余年，土地平均化使农民问题得到某种程度的缓解，但人地矛盾继续激化，国家通过税收和统购统销的途径从农民身上汲取现代化资源，通过严格的户籍制度形成城乡分离的二元结构模式，以农民问题为核心的乡村问题依然存在。至20世纪90年代，地方政府和权力依附人员日益膨胀，更加直接地与民争利，成为农民负担加重的重要原因，以“三农”问题、乡村治理危机为主的中国乡村问题日益严重，从而引发了新一轮的乡村改革。 北京大学政府管理学院徐湘林教授认为，造成“三农”问题的原因是复

6、杂的和多方面的，主要在于三个方面：由于农业生产主要依靠的要素是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农民增收；因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫困；县乡政府机构人员臃肿，农村管理体制高成本运行，造成农民负担过重。其中后两者更具本质性。现77由此可见，作为政策制定者的中央政府和政策执行者的地方政府，是考察乡村改革动力因素的重要考察对象。 （二）乡村改革的进程 鸦片战争以后，随着外国商品的大量涌入、自然经济的逐步解体，中国的乡村社会逐渐发生了深刻的变化。20世纪20年代以来，中国乡村变革的进程可以大致分为四个时期：新中国成立

7、之前，以毛泽东为代表的土地革命运动和以梁漱溟为代表的乡村建设运动；20世纪50年代的土地改革、集体化以及后来的人民公社化运动（在某种意义上是土地革命的继续）；20世纪70年代末和80年代，家庭联产承包责任制、村民自治的实行，以及乡镇企业的巨大发展；20世纪90年代以后，乡村变革开始在中央政府的政策结构和乡村治理模式等更深的层面上展开。 在上述的第三阶段，农民在家庭联产承包责任制的实行、乡镇企业的发展等问题上发挥了主动性，其实践创新得到了中央政府的认可，经历了从自下而上到自上而下、全面推开的过程。然而，在第四阶段，由于改 革将在更深的层面上进行，农民能在多大程度上主动进行实践创新值得怀疑。在宏观

8、政策选择和乡村治理模式问题上，农民要想发挥作用，恐怕绝不会像当年安徽凤阳小岗村农民按下十七个指印和三个名章就可以搞“包干到户”那样简单，第88而各级政府对于改革的态度将在很大程度上影响乡村改革的进程。 实质上，与第三阶段相比，当今的乡村改革已经进入一个更为复杂的阶段，各方动力作用的发挥在更大程度上受到其他因素的制约。无论是中央政府、地方政府还是农民，单单依靠自身的力量难于解决盘根错节的乡村问题；即使是统筹性不够，也会削弱自身在乡村改革中的动力作用。在改革由易到难、动力需求变大的情况下，各动力因素的统筹与整合尤其显得必要。 （三）乡村改革中的几对关系 前些年，有的学者在研究乡村问题时缺少宏观系统

9、的视角，往往就事论事，没有从各种复杂的互动关系中找出问题的实质所在。正如徐湘林指出的那样，尽管乡村自治和“三农”问题受到知识界的较多关注，但这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。如今，随着实践的发展和新问题的不断涌现，系统地审视各相关因素之间的有机联系显得非常必要，而人们认识的积累和深化使其成为可能。 笔者认为，考察乡村改革的动力与进程，必须认真分析下面几对互动性关系及其相关性。 首先，中央政府、地方政府与农民、企业的依赖、合作、博弈关系。这里面不仅包含着中央政府与地方政府的关系、地方政府与农民及企业的关系，还暗含着中央与农民、国家与社会的依赖、合作关系。系统考察这三对关系之间的有机

10、联系，而不是只考察其中之一，更有利于问题的澄清。1980年以后，中央政府的分权改革使地方政府获得了广泛的自主权。赵成根认为，地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益迅速扩展，地方政府从单纯的中央政府代理人，转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权力主体。地99有的地方政府截留中央政府下放给企业的权力，不执行中央政府针对农民的优惠政策，这说明调整中央政府与地方政府关系不仅要适当放权，还应注意建立监督和制约机制，使地方政府不能滥用

11、扩大了的权力。在调整中央政府和地方各级政府关系的同时，应该调整地方各级政府特别是县乡政府与农民、县域企业之间的关系。否则，农民、县域企业的发展就可能受到县乡公共权力的束缚和制约。在市场经济条件下，县乡政府应该认识到发展经济的最主要的主体和动力是农民和企业，而自己的责任在于提供公共服务。违反市场规律，以行政权力干预市场主体的合理经济行为，是前些年内地县乡政府的通病。总之，从中央政府到地方各级政府特别是县乡政府，再从县乡政府到农民和县域内企业，这一条线上的关系应该达到平衡状态。在失衡状态下，处于弱势的农民和企业的发展就很可能受到阻碍。 其次，县政府、乡政府与村委会三者之间的依赖、合作、博弈关系。有

12、的学者研究“村”，有的学者研究“乡”，这些研究都不应撇开县、乡、村之间的重要联系。县是一个功能基本齐全的基层单位，是一个可供解剖的麻雀，而乡和村只是这个麻雀的一部分。 第三，城市与乡村的交换关系。城市与乡村之间长期存在的不平等交换关系是乡村问题的重要成因，而城市化、工业化又是解决乡村问题的最终出路，所以城乡关系是一个绕不开的视角。 第四，乡村治理与发展、政治与经济的辩证关系。邓小平在1986年就曾指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”实101这段

13、论述十分适合于当前的乡村问题，改革乡村治理模式，已经成为促进乡村发展的前提条件。 乡村改革的实质，就是调整这些关系，使其适合生产力的发展状况。影响乡村改革进程的动力因素就蕴含在这些关系中，并在这些关系的互动中发挥作用。 二、中央政府的两难处境与渐趋成熟的宏观政策 （一）中央政府的两难处境 在“三农”问题凸现的近十年来，中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地，在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度，决定了中央政府在乡村改革中所发挥的动力作用在相当程度上小于问题本身对其的客观要求。 从国际来看，以科技为先导、以经济为重点的综合国力竞争日趋激烈，处于激烈国际竞争压力之下的中央政府虽有

14、意愿改善农民的处境、解决“三农”问题，但由于国际竞争的重点在工业、科技、军事方面，因而在中国和外国这一对矛盾的斗争中，农业现代化的地位远低于工业现代化、科技现代化和国防现代化，这一客观事实将长期存在，所以中央政府用于解决“三农”问题的资源和精力是有限的。事实上中央政府长期奉行以牺牲农业发展和农民利益来发展工业、科技和军事的追赶战略，现在虽可逐步减少对农民应得利益的剥夺，但这一战略在短期内难以彻底改变也是一个客观必然。 从国内来看，现代化的实质和目标是经济效益较高的科技和工业现代化，这也是解决“三农”问题的根本出路；但经济效益较低的农业却养活着占中国人口大多数的农民，作为“政治人”的中央政府要代

15、表最广大人民的利益，就应将更多的资源和精力用于解决“三农”问题；然而同样的投入在农业、农村领域和中西部地区得到的经济回报较低，在工业、科技领域和东部沿海地区得到的经济回报较高，作为“经济人”的中央政府要追求经济效益最大化，就必须将更多的资源和精力用于工业和科技。在这种两难处境下，中央政府“代表先进生产力的发展要求”，优先发展工业和科技，也是一种理性的选择。这虽与农民的长远和根本利益相一致，但“三农”问题却是一个现实的、眼前的问题，被“捆绑”了50年、做了50年“无私贡献”的农民希望现在就“松绑”。农民当前的应得利益和中央政府追求的当前经济利益最大化之间存在着矛盾，决定了中央政府解决“三农”问题

16、的力度与农民的期待是有距离的，和问题本身的严重程度是不相称的。 尽管中央政府非常重视“三农”问题，比如连续下发涉农文件、实施小城镇战略和西部大开发战略以及税费改革等等，但中央政府的宏观政策调整还受制于现实利益结构的制约。中央政府在一些大型工程、提高公务员工资、城市建设、科研开发等方面可以“一掷千金”，但在增加农村基础教育投入方面却缺少实际行动。前几年不少学者论证了征收农业特产税和屠宰税的危害，呼吁废除这两个税种，也有学者建议废除农业税。屠宰税终于被废除，这是一个可喜的进步。2003年上半年，温家宝总理明确表示，要创造条件逐步废除农业特产税。但改革的渐进性特征在现实中的表现，就是改革的进程比较缓

17、慢。 在中央政府和县乡地方政府这对矛盾中，在111中央政府要求地方政府维护群众利益，不损害群众利益，维护地方稳定和秩序，以增强执政合法性；同时又要求地方政府发展经济，上交更多税收，并提高公务员和教师待遇，而且中央的经济发展指标需要地方的较高指标来保证，这在客观上迫使地方政府加重农民负担，增加并上交更多税收以显示政绩，增加积累以发展工商业。这种要求实际上也是一种依赖，要求越多，依赖性就越大。所以中央在与地方的博弈中往往作出妥协，对于地方明显存在的违规行为要么视而不见，要么惩治不力，这就是中央政府不得不经常“三令五申”的原 因。 中央政府推动的改革是渐进式改革，这种改革的特点之一就是寻求在一个利益

18、平衡点上推进改革，这里的平衡就意味着妥协，蕴含着乡村改革动力不足的深层原因。从具体层面来看，弥合城乡二元结构的差距，是中国改革获得成功的一个基本环节。但是，“二元结构的矛盾，从根本上说是城市居民和农村居民的利益矛盾。在二元结构的一体化过程中，如果实行加速一体化的改革战略，在较短的时期内放开对城乡户籍管理的限制，缩小城乡居民的收入差距，则必然给城市的就业、住房、医疗、卫生、文化教育的发展形成巨大压力，很可能会造成城市生活质量的下降，损害城市居民的利益；相反，如果实行缓慢推进的一体化战略维持甚至扩大城乡居民收入差距，则必然加剧中国农民的相对贫困，损害农民的利益”。教131在这种两难之中，处于弱势的

19、一方往往牺牲更多。建立独立的工业体系时向农民和农业要积累，沿海改革时要求内地稳定，国企改革时希望农村稳定，长期以来“三农”都处于一种奉献、牺牲、顾全大局的地位。在当前形势下，乡村改革在中国的总体改革格局中仍然处于从属地位。在过去的十多年中，虽然中央政府出台了一些文件、政策和措施，要求地方减轻农民负担、精简机构，实施西部大开发战略和城镇化战略，实行村民自治，改革户籍制度，进行税费改革和粮食流通体制改革等等，但收效不大，有的改革步履维艰，有的改革进展缓慢。 （二）中央政府在涉农问题方面的宏观政策渐趋成熟 大跃进、人民公社运动可以说是不成熟或者是错误的涉农政策，而自从改革开放以后，中央政府在涉农问题

20、方面的宏观政策逐步回到了正确的轨道上。20世纪90年代以来，尽管处于两难境地，但中央政府不停地调整涉农宏观政策，“摸着石头过河”式的乡村改革一直处于缓慢推进的过程中。而今涉农宏观政策在理论上渐趋成熟，表现在政策的配套性、统筹性、可行性越来越强。比如，在农村税费改革过程中，发现了县乡政府的财政缺口问题，认识到农村税费改革必须与县乡政府精简机构和人员以及财政体制改革配套进行；在粮食流通体制改革方面，认识到“保护价”的政策成本太大和国营粮站骗国家、压农民、不可信的事实，经历了从实行垄断收购、“顺价销售”到允许私人收购、走市场化之路的转变，从实行间接补贴到直接补贴种粮农民的转变；逐步推行户籍制度改革等

21、等。 中央层面的政策结构调整正在不断地尝试和进行之中，但由于受各种复杂因素的制约，不可能一步到位，短期内难以完成，仍然是一个渐进的过程。笔者认为，今后应特别注意以下几个问题。 第一、要统筹城乡发展，进一步改革户籍制度和“暂住证”制度，积极推动城市化和农民非农化进程。同时城市管理法规和政策应以人为本，而不是以市容市貌为本，城管人员的粗暴、违法犯罪式的“执法”行为应该受到必要的约束和制裁。有的城市竟然以维护市容市貌为借口不允许农民穿布鞋进城，这类管理上、文化上、心理上的歧视是户籍制度之外城市排斥农民的重要樊篱，理应拆除，就像废除收容遣送制度一样。 有的人害怕农民进城，唯恐农民工影响城市稳定。到底是

22、在城市中解决农民问题还是在农村解决农民问题？值得认真研究。 第二、要进一步解放思想，从成本与收益的角度调整粮食安全政策和耕地保护政策，降低粮食安全政策的代价，使其有利于乡村第二、三产业的发展和农民的非农化创业实践。 第三、要统筹县域内第一、二、三产业的发展。金融政策要在尊重市场规律的前提下有利于县域内中小企业融资，鼓励县域内第二、三产业的发展。税收方面应有利于民间资本积累，轻徭薄赋，逐步降低直至取消全部农业税费，让农民休养生息，不可竭泽而渔。提供更加公平合理的政策服务，取消一切不合理的政策限制，为第二、三产业的发展提供优良的政策与法制环境，鼓励农民自主创业，而不是由县乡政府出面创办企业。 中央

23、和省级财政应该投入更多的资源用于解决乡村问题，应加大对于县域内公共事业的投入，主要是基础教育、交通电力、必要的水利建设等方面，而不是有人建议的直接投入农业。直接投入农业这样的经济行为要让农民（市场主体）根据市场情况自主决策。实际上，农业的发展空间相对来说非常狭窄，投资回报率低。当投资增加到一定程度后，边际收益就会递减直至为零。如果增加投入可以解决农业发展问题，那么不用政府增加投入，农民自己就会想方设法增加投入，工商界企业也会大批进入农业。面对农业这个利润远远低于社会平均利润甚至亏本的产业，理性的选择是退出而不是增加投入。所以建议中央政府补贴农业、增加农业投入是不现实、不可取的。对141 农民的

24、最终出路是非农化离开农业、转入其他行业。如果政府扩大农业投入，赔本也要继续把广大农民拴在土地上，似与农民非农化的最终出路背道而驰。笔者赞成增加对“农民出路”的投资，增强大、中、小城市及县城中的非农产业对农民的吸纳与转化能力，促进、鼓励、保护民营经济发展，营造适于“农民”生存、发展、创业的空间。要为进城的“农民”提供服务，为其营造安身立命之所，使其在城里稳定下来，转化为非农。 第四、走出“政治改革社会稳定”的怪圈，从保持静态稳定向追求动态平衡转变，在改革中保持社会稳定。第151 第五、当前乡村改革的重点应该是推动县乡政府机构改革和职能转换，改善乡村治理。应注意县乡两级政府改革的统筹性，而不应孤立

25、地搞乡镇政府改革。 （三）中央政府是当前乡村改革的主导性动力 开始于20世纪70年代末的中国改革，是一场中央政府主导的自上而下的渐进式改革。所以在当前乡村改革中，中央政府仍是不可替代的主导性动力，这是一个客观事实。首先，中央政府有推动乡村改革、解决“三农”问题、重建合法性或防止合法性资源流失的强烈意愿，并在实际推动着各项涉农改革，如户籍改革、税费改革、粮食流通体制改革等等。其次，中央政府掌握着解决乡村问题的必要资源，比如政策资源。最后，忽视中央政府的动力作用，仅仅寄希望于农民的政治参与、“让农民自己说话”，不是现实的选择，无益于问题的解决。 中央层面的政策建议者和制定者，其个人利益与乡村改革基

26、本上没有冲突，所顾虑的只是改革的政治后果和长远变数，因而相对能够撇开个人纠葛，果断改革。而县乡政府官员及其依附人员却难于在县乡改革中直接受益，其中大部分人反而会丢饭碗或者损失若干灰色利益，对于他们来说，改革属于非帕雷托改进，因而他们具有阻碍改革的利益诱因。 中央政府动力作用的发挥取决于宏观政策的正确性和系统性。如果宏观政策缺乏系统性和可行性，则中央推动乡村改革的努力会在很大程度上被各种阻碍因素化解于无形。 “中央政策是好的，被下面的歪嘴和尚念歪了”。这种说法值得推敲。路线确定之后，干部就是决定因素。好的科学的政策，必然包括改革下面“念经的和尚们”，使其不能把“好经”念歪。一个无法执行的政策，即

27、使它本身很好，也没有现实意义。然而，这却是“摸着石头过河”式的改革所必然付出的代价。总之，中央宏观政策的正确性、系统性、可行性对乡村改革的进程具有很大的影响。 三、县乡政府改革中的多方博弈关系和新动力机制 （一）县乡政府自我膨胀和职能异化的后果 与县乡政府自我膨胀相伴随，县乡政府的职能也经历了一个逐步异化的过程。在过去的一二十年中，在县乡政府，特别是在内地县乡政府，“吃饭财政”，“负债财政”，贷款、借债发工资，逐渐成为普遍现象。税收取之于民用之于民，在相当程度上成了空话。除了维持吃饭和“开门”，县乡财政已无钱办事，无法正常提供相应的公共产品，于是出现了“地方政府失灵”现象。虽然现行财政体制造成

28、的收入上敛以及地方教育支出沉重是重要原因之一，但县乡机构和人员臃肿也是直接的原因。各机构利用自身的办事权搭车收费，比如办理结婚证要同时购买民政所提供的高价物品，盖个章、办个手续就要给管“章”的人送点好处，否则免谈。有些地方的县乡政府官员及其依附人员成了麻烦制造者和秩序破坏者，基层政府成为掠夺性政府，走向了自身职能的反面。 20世纪90年代的一个怪现象就是：在城市，政企分开逐步深化，国企民营化浪潮一浪高过一浪；而在乡村，却是盛行县乡政府运用行政力量催生“乡镇企业”，指挥农民种什么不种什么，这与市场经济的理念背道而驰，结果“乡镇企业”没搞成，落下了一堆债务，农民按政府指示种田亏本，政府却不负责任，

29、加重了农民负担，致使怨声载道。市场经济在客观上要求县乡政府弱化权力、转变职能，然而这却是一个较为缓慢的过程。 县乡政府的自我膨胀和职能异化带来了严重的后果。从政治的角度来看，表现为干群冲突增多、关系紧张，合法性资源流失，治理成本升高，社会稳定受到负面影响；从经济的角度来看，表现为农民负担加重，县域内第一、二、三产业发展相对缓慢，地方恶政和政府失灵问题阻碍了县域经济发展。政治后果会带来经济后果，而经济后果本身在某种意义上就是政治后果。在英国资产阶级革命中有一句著名的口号：“不经议会同意，国王不得征税。”可以说这是资本主义社会生产力发展的必要条件。而在近一二十年中，中国乡村则缺少一种制约县乡政府随

30、意征税收费的有效机制，而这种机制正是县域中民营经济发展壮大的必要条件。因此，削减和制约县乡政府权力，把乡村官僚社会改造成一个商业性市民社会，应成为乡村变革的重要内容。 （二）县乡政府的两难困境和政府改革动力分析 在现行体制下，县乡政府主要承受着来自上级政府（中央政府及其地方代表）、县乡既得利益阶层和农民这三方的压力。处于夹缝之中的县乡政府往往多头受气，处境尴尬，同时也常常瞒上欺下为害农民。如果某项工作搞不好或者不令上级满意，上级就会一手拎着乌纱帽，一手挥舞着“一票否决”的大棒，使县乡主要官员不敢怠慢。即使上级的要求不合实际，县乡官员也往往不敢在过高的任务目标上据理力争，而是敢不择手段、采取劳民

31、伤财甚至违法的手段去完成不合实际的任务以博得上级的欢心，尽管这种手段会激起民愤且为上级所反对。比如计划生育工作，上级一方面定了指标，一方面要求依法行政。下级不会在指标上讨价还价，但却敢于违法行政，采取打人拆房牵牛甚至逼到农民家破人亡的办法。“现在农民外出太多，他在外地超生，我们怎么管得了，可一查出来，就是一票否决受处分”。出202县乡官员不仅要承受上级的压力，还时时面临着下面的压力：群众不满意就上访上告甚至聚众反抗或者自杀鸣冤，一旦事情闹大媒体介入，县乡官员就难于收场。此外，在机构改革方面，由于应该被精简的人员大多都有这样那样的背景，有的地方整个县公安局都是由一个家族控制，县委书记都奈何不得。

32、有的地方整个县乡官场已经形成了一个由关系和金钱织成的几乎密不透风的半封闭或全封闭的网络系统，可谓牵一发而动全身，县乡政府要精简机构却时时受着既得利益阶层的制肘。由此可见其两难处境之一斑。 在这种两难困境中，县乡政府改革（主要表现为机构人员精简与职能转换）的动力明显不足，阻力重重。 综上所述，乡村中依附公共权力的分利集团是乡村改革的阻力，而个别基层改革派官员是潜在动力而难于成为现实的动力。在此情况下，县乡政府改革的动力因素应该从上下两个方向寻找：中央政府和农民。没有来自上面的支持和压力，县乡政府改革就难于展开；没有来自下面的支持和压力，县乡政府改革的成果就不能保持。近年来关于乡镇政府是去是留的讨论十分热烈，有人主张乡镇自治，有人主张“县政、乡派、村治”等等。笔者认为，关于乡村治理模式的组织制度设计要考虑到县乡两级政府改革的关联性，从县乡村一体的角度统筹考虑县、乡政府改革。应考虑到农民对于降低乡村治理成本的需求，因为