李锋国外旅游政策研究进展争论与展望0415.docx

1、李锋国外旅游政策研究进展争论与展望0415国外旅游政策研究：进展、争论与展望李 锋摘 要：旅游政策是政府实现旅游业发展目标的重要手段，但目前对旅游政策的研究还相对薄弱，研究成果的理论性、实践性、系统性和全面性亟待加强。本文在对国外旅游政策文献梳理的基础上，按照主题对文献内容进行分析总结，研究发现：（1）40年前旅游政策的研究就已开始，但进展十分缓慢，研究多以实证为主，理论性十分薄弱；（2）旅游政策的研究多从制定、实施、演化或评估的角度切入，且多数是从财政、税收或环境角度对专项旅游政策进行研究；（3）在旅游政策研究内容方面，旅游可持续发展是近几年旅游政策研究的热点，对旅游政策的经济目标性研究在弱

2、化，而对旅游政策的社会目标性研究在加强。关键词：旅游政策；可持续发展；国外研究0 引言旅游业作为一项综合性产业，除了具有竞争产业的盈利特征外，其文化性和社会性特征也十分突出，与一国的政治、经济、文化、生态等密切关联，因此，与传统产业相比，其引导产业成长的宏观环境与产业导向机制也更为复杂。作为政府对旅游经济干预的手段和工具，旅游政策在加强国民经济宏观调控，促进产业自身超常规发展，调整优化产业结构和提高产业素质等方面有重要作用。全球范围内来看，在20世纪初期，旅游业尚未形成对经济的强有力的影响，当时其主要作用是通过发展旅游业以达到传播国家海外形象的目的。在欧洲，处于西欧中心位置的法国、瑞士、意大利

3、在传统的历史文化、经济交往的基础上形成自发性的常规旅游目的地。处于大陆边缘的西班牙旅游发展则相当落后，为扭转旅游业的劣势，1911年西班牙成立官方旅游机构 “皇家委员会 ”（Royal Commission，RC），出台鼓励性政策以促进旅游业的快速发展，这也开启了运用专门旅游政策以促进旅游经济发展的先河（Almeida Garcia，2014）。国外旅游产业政策研究仍然是一个新兴的领域，它是随着全球旅游业大规模地增长，政府的干预不断加强，发展中国家旅游业发展出现了负面效应被察觉而逐渐展开的。自从20世纪50年代欧美国家创立政策科学以来，旅游活动一直是作为一般国际关系和外交政策的范畴对待，直至1

4、975年，Mathews（1975）的一篇国际旅游与政治科学研究论文开创了独立的旅游政策研究先河。过去和当前一段时间内，制定旅游政策以调控宏观经济已是许多国家惯用手段。从产业经济学角度来看，对于宏观经济调控而言，其目标旨在促增长、扩就业、稳物价、平衡国际收支等4个方面，而旅游产业具有涉及面宽、乘数效应强、引动促发性快等特点，而当前旅游业承载的使命已经包括促进经济增长、增加就业、平衡国际收支等3个方面。实际上，许多国家目前所设定的路径是：通过旅游政策促进旅游业跨越式发展，再通过旅游业作用到整个宏观经济。旅游政策已经成为国家宏观调控的重要工具。特别是在发生经济危机）、突发危机事件背景下，旅游政策更

5、易吸引政府决策者的目光。旅游业的确能够成为经济恢复的驱动引擎，也应该选择制定和实施促进性旅游政策以发展旅游（Jucan，Jucan，2013）。另外，在特殊事件的背景之下，旅游政策借势特殊事件（如大型节庆事件）更易发挥效用，如希腊政府在2004年举办奥运会前后，对旅游的行政体制进行了大幅度改革，给予旅游发展更多优先权，奥运会涉及的基础设施建设，在规划之初就将旅游需求纳入设计之中（Pastras，Bramwell，2013）。发展旅游业虽能够作为宏观经济手段来刺激国民经济的发展，但是长期而言，无限制的旅游业发展和工具化的旅游业定位，容易造成对环境、文化和社会的伤害，最终会削弱旅游拉动经济的能力，

6、进而陷入“螺旋恶性”，这方面也需要政府设计恰当的旅游政策来规避旅游的无序发展（Krippendorf，1982）。因此，进行旅游政策的研究，从短期经济效益角度和长期综合效益角度来看，都具有重大理论和实践意义，旅游学界理应给予普遍关注。近些年，旅游政策的研究一直不是旅游研究的主流，受我国旅游政策的高频出台及对旅游发展的巨大影响，目前，国内有越来越多的学者开始关注旅游政策，但研究成果的侧重点集中在对西方国家已有成果和经验的介绍和借鉴上，往往是就事论事或事后回顾，研究面宽泛但不够深入和系统。本文立足于国际视野，对这些年来国外旅游政策文献进行回顾，梳理和归纳，在文献统计的基础上进行分析，揭示旅游政策的

7、研究视角、研究内容和研究历程，以期能为国内旅游政策的制定和理论研究提供参考和借鉴。1 研究文献基本情况1.1 研究文献获取在旅游政策研究文献的获取上，考虑到各个外文数据库对旅游文献的收录情况，为保证所引用文献的全面性和权威性，本文使用Science Direct（SD）进行内容检索。首先，使用“旅游”+“政策”关键字进行窄口径检索，获取旅游政策研究最核心的文献；而后，在参阅文献的基础上，采用“滚雪球”的方式，对第一阶段获取文献中的核心参考文献进行多数据库（Elsevier、Springer、Wiley、ProQuest 、EBSCOhost、Taylor & Francis、Ingentaco

8、nnect、Emerald）的再次检索，来弥补首轮检索的不足。1.2 文献主题 (Topic)概况由于旅游政策研究文献相对比较散乱，不同学者的学科背景、问题认识和语言体系存在较大差异，很难提取出内涵一致的关键词（Keyword），因此，本文根据文献内容，总结为不同主题（Topic）。根据Science Direct（SD）数据库对检索文献的Topic分类，将旅游政策研究的主题分类罗列如表1，主要包括旅游管理体制、旅游产业发展、旅游规划、旅游就业、环境保护、国家公园等方面。另外，需要指出的是，旅游可持续发展议题的研究是近几年旅游政策研究的热点，主要分散在国家公园、环境保护、低碳旅游等主题下，而没

9、有被SD数据库单独统计为一个主题词（Torres-Delgado，Lpez Palomeque，2012；Ortega，et al. ，2013；Logar，2010；Mayor，Tol，2010；Connell，et al.，2009；Beccali，et al.，2009；Ryan C，2002；Ryan R L，2002；Shaalan，2005）。表1 旅游政策研究主题主题（Topic）篇数主题（Topic）篇数旅游业（tourism）19人力资源（human resource）3旅游政策（tourism policy）10国家公园（national park）3中国旅游业（China

10、 tourism）7旅游产业（tourism industry）3民族旅游（national tourism） 7旅游规划（tourism planning）3旅游发展（tourism development）6旅游研究（tourism research ）3旅游管理（tourism management）5世界旅游业（world tourism ）3欧洲社区（European community）2西班牙旅游（Spain tourism）2肯尼亚旅游（Kenya tourism）2碳排放（co2 emission）2保护区（protected area） 2旅游就业（tourism empl

11、oyment）2 说明：旅游可持续发展议题的研究主要分散在国家公园、环境保护、节能减排等主题下，而没有被SD数据库单独统计为一个主题词，故该议题研究没有被计入。2 旅游政策研究内容总的来说，旅游政策专题研究主要有以下7个方面：旅游政策概念和范围、旅游政策影响因素、旅游政策演化、旅游政策制定方法、旅游政策效用评估、旅游政策与可持续发展、旅游政策专项研究等。这些成果从不同侧面、不同程度分别对旅游政策进行了分析，也得出了许多具有理论和实践意义之结论和观点。本文将从以上几方面对文献内容进行分析。2.1 旅游政策的概念和范围旅游政策研究是一项系统工程，是多学科背景下的共同产物，不同学科背景的学者对旅游政

12、策的界定并没有达成共识。Glcksmann（1935）将旅游政策定义为“组织体为促进旅游事业发展所采取的各种措施(方案)的总体”，并将其细分为政治政策、文化政策、社会政策、经营政策、商业政策和交通政策等六个方面。De Arrillaga（1955）认为：“旅游政策，是指为促进和保护国家旅游方面的利益所采取的国家活动。”他根据旅游政策的对象、范围、地区、手段及方法等，对旅游政策进行了分类。根据政策对象，分为经济政策(其中包括交通政策、饭店政策、货币政策和财政政策)和文化政策；根据范围，分为全国性政策、地方性政策和局部性政策；根据手段和方法，分成对外政策（宣传、信息）与对内政策（管理、促进、补助、

13、直接执行、调查、教育）。Sessa（1976）认为：“从具体意义上理解，旅游政策是各种决策机构为实现具体的目标而采取的行动”；但是，他仅仅是从经济学的角度切入，将旅游政策归结到经济的范畴之中。此后，遵循一般政策的概念界定模式，Hall和Jenkins（1995）将旅游政策定义为“所有政府在旅游领域选择去做或不去做的事情”。这个解释给旅游学者提供了一个更广泛的旅游政策的范围。此后，国外旅游产业政策研究总体上沿着两个方向进行：一方面是对旅游政策的一般研究对象进行分析，包括政策主体、影响因素、制定过程、政策效果评估等内容；另一方面对一些具体的旅游政策应用领域展开研究，例如旅游规划政策、民族旅游政策等

14、等。为了使研究规范化， Hall和Jenkins（1995）提出了一个旅游政策研究的概念性框架，并己应用于多个旅游政策和地区规划的研究。这些学者从不同的立场和角度对旅游政策进行了多方位的阐释，各有侧重。顺着以上学者的思路，根据旅游政策所涉及领域（行业），还可以将其进一步细分，如旅游投资政策、旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发与保护政策、旅游管理政策、旅游产业结构和布局政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策，等等。其中，旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发和保护政策是研究者的主要关注点，特别是旅游财政政策、税收政策容易量化，从而使用定量模型分析，这方面形成的成果也较

15、多（Bernini，Pellegrini，2012；Hughes，1984；Martin，Uysal，1990；Notaro，De Salvo，2010）。另外需要指出的是，我们日常所提到的旅游政策实际上是一个泛化的、模糊的概念，是旅游相关政策的通称。有些政策虽然可以称做旅游政策，但未必是旅游行业政策，有不少政策是属于其他行业的政策。2.2 影响旅游政策制定和实施的因素各国旅游政策的差异较大，与各种影响旅游政策制定的因素有关，其中制度、经济、环境、发展阶段等因素是最重要的影响因素。2.2.1 旅游政策的制定者旅游政策的制定是公共政策研究的重要领域，受到官方和非官方的多重影响，De Arrill

16、aga（1995）将政策的制定和参与者总结为国家领导人、服务部门、国家旅游局（NTA）、各部委、地方政府、法定机构、行业协会以及利益集团等， Airey和Chong（2010）将中国旅游政策的制定者归结为领导人、国家旅游局（CNTA）、发改委、财政部、地方政府、社科院和其他相关部门，并认为在中国当前体制下国家领导人的态度对旅游政策起到至关重要的作用。作为旅游政策的制定者，中国国家旅游局的地位尴尬，虽然是正常行使权力的中心角色，但是由于旅游业的综合性和复杂性等特点而导致更多权力实际上分散在众多的国家机构中（De Arrillaga，1995）。正是由于旅游政策涉及诸多的行业和部门，新政策的制定往往要兼顾其他多方面的政策。从政策的制定过程及其内容来看，很少有“独立”的旅游政策；就实施情况而言，单独推行旅游政