中国税收征收管理战略规划纲要.docx

1、中国税收征收管理战略规划纲要2002年-2006年中国税收征收管理战略规划纲要目录1.战略目标1.1 指导思想1.2 基本职责1.3 管理理念1.4 价值观念1.5 社会形象2规划背景2.1 国内经济发展2.2 税收收入不断增长2.3 新修订税收征管法2.4 政府对税收工作的重视和支持2.5 纳税人对税收征管的期望2.6 税收征管改革不断深化2.7 信息技术的挑战2.8 wto与电子商务的挑战2.9 面临的风险与主要问题3.预期指标3.1 税收收入3.2 组织结构3.3 纳税服务3.4 税源监管3.5 征管信息化3.6 干部素质4.征管机构4.1 机构现状4.2 征管机构调整的目的与方法5.征

2、管法规5.1 税收征管法规体系5.2 完善税收征管法规体系的基本原则6.征管信息化6.1 征管信息化的现状6.2 统一征管软件6.3 建立数据处理中心6.4 征管信息系统的运行与维护6.5 实现征管信息系统的全国联网运行7.征管业务重组7.1 “集约化”原理的导入7.2 征管业务流程与岗责体系7.3 征管质量的考核与评价7.4 关于简化问题7.5 重组以后的征管业务规范8.税源监管8.1 税收征管能力8.2 税源监管的主要内容8.3 税源监管的主要任务8.4 税源监管与税收计划9.纳税评估9.1 引入纳税评估机制9.2 纳税信誉等级制度及其管理10.防范征管风险10.1 树立风险意识10.2

3、防范征管风险10.3 经济风险与税收征管11征管成本11.1 树立税收征管成本观念11.2 降低税收征管成本的基本途径11.3 建立税收征管成本监控、考核机制12.纳税服务12.1 征管观念的转变12.2 健全纳税服务体系12.3 关于税务代理12.4 纳税人的纳税成本13法律救济13.1 法律救济的相关法律制度13.2 法律救济制度对税收征管工作质量的意义前言0.1.税收征管战略规划项目的提出0.1.1. 税收征管战略规划项目是由联合国开发计划署（undp）资助，委托国际货币基金组织（imf）实施的援助中国税制改革与征管改革项目的组成部分。0.1.2. 税收征管战略规划项目是为了提高国家税务

4、总局在组织全国税务系统不断提高税收征收管理水平方面的能力，而引入战略管理的工作机制。0.1.3. 税收征管战略规划项目要充分借鉴国际税收征管方面的先进经验，听取外国专家的意见，结合中国税收征管工作的实际，在解决征管主要问题方面取得实际效果。0.2.税收征管战略规划项目的形成0.2.1. 由imf官员和国际战略规划专家介绍税收征管战略规划的国际经验、现代战略管理全过程的科学方法。0.2.2. 由国家税务总局组织部分税务官员到新加坡税务署（iras）考察，并提交税收征管战略规划纲要讨论稿。0.2.3. 2001年11月下旬，由imf和国际税务专家审阅并评论战略规划的讨论稿，并向国家税务总局提出评审

5、的意见和建议，进一步修订了战略规划纲要。0.2.4. 2001年12月，就修订后的税收征管战略规划纲要，在珠海市召开有6名国内专家、部分省市税务局主管局长和征管处长参加的国内研讨会，完成战略规划纲要的初稿。0.3. 税收征管战略规划纲要的实施0.3.1. 经反复讨论修改后的税收征管战略规划纲要已经国家税务总局审议批准，印发全国税务系统参照执行。0.3.2. 税收征管战略规划纲要的各项工作要求，将在2002年至2006年的5年期间，由国家税务总局和各省级国家税务局与地方税务局在年度计划中分级逐项落实。0.3.3. 本纲要立足于决策参考的层面，只具备宏观指导作用，各项具体任务的落实，有待进一步制定

6、详细的工作方案，并不排除实施过程中的修改和完善。1. 战略目标1.1. 税收征管的指导思想1.1.1. 税收征管的指导思想是“依法治税、从严治队”。1.1.2. 税收征管的各项具体工作是“依法治税、从严治队”的基本载体。1.1.3. 实现“依法治税、从严治队”最重要的工作手段是实现税收征管信息化。1.2. 税务机关的基本职责1.2.1. 税务机关的基本职责可以表述为 ：“执行国家税法，依法实施有效征管，组织税收收入，促进经济和社会发展”。1.2.2. 省以下税务机关的主要工作职责是征收管理。1.2.3. 为组织、指导、协调和监督基层征管工作，总局和省局作为上级管理机关应承担更多的工作职责。1.

7、3. 税收征管的管理理念1.3.1. 税收征管的管理理念是“科技加管理”。1.3.2. 加大税收征管的科技含量包含引进先进的管理科学，但重点是加速税收征管信息化进程。1.3.3. 实现税收征管信息化不能忽视人的因素，管理机制的改革、管理水平的提高与信息化进程是相互依存、互为前提的系统工程。1.4. 税收工作的价值观念1.4.1. 中国税收工作的价值观念是：公平、公正、公开地服务于社会主义市场经济发展和现代化建设，服务于纳税人，服务于全社会。1.4.2. “公平、公正、公开”是对所有的税收执法行为及其结果的基本要求。1.4.3. 为实践这一价值观念，必须树立经济决定税收，竭诚为纳税人服务、回报社

8、会的观念。1.5. 税务机关的社会形象1.5.1. 税务机关的社会形象为：忠诚、廉洁、服务、统一、文明、高效。1.5.2. 税务机关的所有工作人员应该宣誓忠诚于国家、忠诚于宪法与税法、忠诚于税收事业。1.5.3. 秉公执法是清正廉洁的前提条件，税务人员都必须依法办税，国家应该为他们创造良好的工作和生活环境，激励其尽职尽责。1.5.4. 税务机关要把纳税服务作为行政执法的有机组成部分，为纳税人提供优质、高效服务，使纳税人满意。1.5.5. 各级税务机关和全体税务人员必须从政治和法制的高度树立统一的意志，建立统一的机制，遵循统一的步调，追求统一的效果。1.5.6. 要大力倡导全局观念和集体荣誉感，

9、无论是个人还是集体，都应该不遗余力地追求更高的质量与效率。2. 规划背景2.1. 国内经济发展2.1.1. 本规划纲要基本分析口径采用的历史数据,主要是根据1994年税制改革和分税制财政体制改革开始至2002年年底的相关统计数据整理而成。2.1.2. 1994年至2002年的9年期间是我国经济持续、快速、稳定发展的阶段，经济的发展为税收征管提供了充足的税源和良好的外部环境。 2.1.3. 表一：1994-2002年国家gdp增长情况表（单位：亿元） 199419951996199719981999200020012002gdp 46759.458478.167884.674462.678345

10、.282067.589403.695933.0102397.9比上年% 12.610.59.68.87.87.18.07.38.0备注:gdp增长速度按可比价格计算。2.1.4. 新税制和分税制财政体制适应经济发展的需要，确保税收收入的稳定增长，充分证明了新税制和分税制财政体制改革和决策的及时性和正确性。2.2. 税收收入不断增长2.2.1. 在经济增长的前提下，经过全国税务系统各级税务机关和全体税务人员的共同努力，我国税收收入的总体规模也实现了同步、持续、快速、稳定的增长。2.2.2. 表二：1994-2002年全国税收总量情况表（单位：亿元） 19941995199619971998199

11、9200020012002税收收入5070.795973.757050.618225.519092.9910314.9712665.8015165.4716996.56比上年% 23.117.818.016.710.513.422.819.712.1备注:税收收入指税务部门征收入库的各项税收,不包括关税和农业税收,下同。2.2.3. 在税收总量增长的同时，年度税收的增长也从1994年的951.55亿元水平，猛增到2002年的1831.09亿元水平，为经济发展和社会安定做出了应有的贡献。 2.2.4. 表三：1994-2002年年度税收增量情况表（单位：亿元） 19941995199619971

12、9981999200020012002比上年增收951.55902.961076.861174.9010031221.982350.832499.671831.09比上年% -5.1119.269.1013.340.8792.386.33-26.752.2.5. 表四：1994-2002年税务登记户数情况表（单位：亿元） 199419951996199719981999200020012002登记户数国税-1223100910771124.71084.5118212001189地税-60688410941303.01246.21402.714101758比上年+%国税-17.56.710.9-

13、3.69.01.5-0.9地税-45.923.819.1-4.412.6124.72.2.6. 表五：1994-2002年税务人员总数情况表（单位：亿元） 1994199519961997199819992000200120022002税务人员总数-733986776888791184802237805775800800747270741944比上年-5.851.841.40.44-0.62-6.68-0.712.2.7. 表六：1994-2002年税收占gdp比重情况表（单位：亿元） 199419951996199719981999200020012002税收占gdp%10.810.210.

14、411.011.612.614.215.816.52.2.8. 表七：1994-2002年中央收入占财政总收入比重情况表（单位：亿元） 199419951996199719981999200020012002中央收入占财政总收入%57.954.653.353.350.950.8755.859.658.32.3. 新修订税收征管法2.3.1. 2001年4月28日全国人大常委会第21次常务会议审议通过新的中华人民共和国税收征收管理法，江泽民主席同日签发主席令，自5月1日开始实施。2.3.2. 新税收征管法赋予税务机关更多更有效的行政执法权力与手段，并就防范税款流失、打击偷逃骗抗税、实施税收征管的

15、信息化和专业化提出明确要求。2.3.3. 新税收征管法首次就强化社会、政府对税收征管的配合，强化税源监管的方法与手段，规范纳税服务的内容作出了明确的要求。2.3.4. 新税收征管法在完善税收征管手段的同时，大量增加了保护纳税人合法权益和规范税务机关和税务人员行政行为的条款，是税收征管立法的进步。2.4. 政府对税收征管工作的重视和支持2.4.1. 各级人民政府要求税务机关必须完成或超额完成国家下达的年度税收收入任务，以确保各项建设与发展对财政支出日益增长的需求。2.4.2. 各级人民政府希望税务机关更加充分地发挥税收对经济的宏观调控作用，涵养税源，实行国民待遇，实现公平竞争，促进经济发展。2.

16、4.3. 各级党委、政府要求各级税务机关必须加强税务人员队伍建设，在整体素质与能力不断提高的同时，改进行业作风，防范和惩处各种以权谋私的不廉洁行为。2.5. 纳税人对税收征管工作的期望2.5.1. 纳税人希望税收征管的结果要公平，为他们创造更好的生产、生活环境并希望严厉打击偷、逃、骗、抗税行为，维护依法自觉纳税的纳税人的合法权益。2.5.2. 纳税人希望得到税务机关的纳税指导和问题解答，希望税法和税收征管规定能够更加通俗易懂，增加税收行政执法过程的透明度，以便纳税人更好地维护自身的合法权益。2.5.3. 纳税人期望办税过程能够更加简便易行、轻松愉快，节省纳税的时间、金钱和精力，并希望税务机关的

17、服务更加周到细致。2.6. 税收征管改革不断深化2.6.1. 自八十年代末期开始的“征管、检查”两分离和“征、管、查”三分离的专业化改革以后，陆续实现了“专管员”从管户制向管事制的转变。2.6.2. 在调整税收征管专业职能的同时，基本上实现了从税务机关对纳税人“保姆式”管理向纳税人依法自觉主动申报纳税的转变。2.6.3. 1997年1月国务院办公厅转发国家税务总局关于深化税收征管改革的方案，确定了在2010年以前实现“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式。2.6.4. 自2000年以来，按照“科技加管理”的新思路，试点推行信息化支持下的专业化的新一轮

18、征管改革，并提出同步推进机构改革和人事制度改革的要求。2.7. 信息技术的挑战2.7.1. 自八十年代末期开始的税收征管信息化的进程已经普及到全国所有税务机关，尽管各地发展不平衡、不统一，但也从手工操作向自动化办公方向迈出了一大步。 2.7.2. 表八：全国税务机关拥有计算机数量情况表（单位:万台） 199419951996199719981999200020012002总台数2.54.58.512.215.720253044比上年%-8088.943.528.727.4252046.72.7.3. 九十年代中期网络技术的迅速发展，为税收征管工作实现信息化提供了更广泛的应用可能，同时也对征管信

19、息化的水平提出了不可回避的挑战。2.7.4. 全社会的信息化进程，特别是电子政府工程的突飞猛进，要求税务机关信息化进程必须加速，各级政府几乎都已认识到建立全面、及时、准确的税收征管信息系统的必要性。2.7.5. 税务系统在完善自我、适应发展的进程中，无论在征管业务方面，还是队伍建设方面都对征管信息化提出了日益迫切的发展要求。2.8. 加入wto和电子商务的挑战2.8.1. 中国已于2001年12月加入wto，中国的经济将进一步与世界接轨，税收征管与国际惯例接轨势在必行，税收立法与行政执法必须适应这一变化。2.8.2. 电子商务改变了传统的贸易和结算方式，并具有无国界、数字化等特点，加大了税收征

20、管的难度，产生了较大的税款流失风险和税款转移的可能。因此，还必须在传统的税收征管体系之外，建立一套依托于因特网的电子税收征管体系，对电子商务进行比较有效的监管，维护国家的利益。2.8.3. 在当前世界经济发展普遍不景气的情况下，我国的经济一直保持了较高发展速度，但世界经济的景气度对我国以出口为主的经济发展模式影响也愈加明显，实行公平、公正、公开的税收征管原则，提高征管效率，是我国保持经济持续发展、增加财政收入、减少外界影响的必然要求。2.9. 税收征管面临的风险和主要问题2.9.1. 税款流失仍是当前和今后相当长一段时间内税收征管最主要的风险，我们还没有足够的能力去估价流失的程度，并找到迅速解

21、决这一问题的方法。2.9.2. 因税源监管能力不足而造成的税款流失，重点在规模相对较小而数量庞大的小企业和个体工商业户，大中型国有、股份制企业次之。2.9.3. 从征管力量的分布看，大约80-90%的税务人员管理着10-20%的税收收入，而以大约10-20%的人员管理着80-90%的税收收入，管理力度明显不足，征收成本也因此居高不下。2.9.4. 偷、逃、骗、抗税的大案要案时有发生，行政处罚力度不够，移送司法机关追究刑事责任困难重重，对犯罪行为的震慑与打击力度明显不足。2.9.5. 基层征管机构的设置过于分散，尤其是科级以下的分局和税务所数量过于庞大，制约权力、降低成本以及信息化都难以实现。2

22、.9.6. 在社会综合管理机制不完善的情况下，税务机关与有关经济管理部门之间以信息共享为主要内容的工作配合难以实现，严重影响税务机关监管税源的能力。2.9.7. 信息系统缺乏统一规划，缺乏统一的税收征管指标体系，特别是征管软件不统一，无法支持网络化的应用；数据质量不高、系统存在着安全隐患，这些都有可能引发系统瘫痪等灾难性事故。2.9.8. 队伍整体素质不高，尤其是综合型管理人才与高级专业人才缺乏的矛盾日益突出，由此而引发的高层决策能力和宏观管理水平不高值得担忧。2.9.9. 杜绝行政执法的随意性，防范由此而引发的税务人员违法腐败行为，仍缺乏与税收征管工作有机结合的治本措施。3.1. 税收收入3

23、.1.1. 确保税收收入与经济同步增长，或略高于经济增长；在gdp增长7%左右的前提下，保持税收10%左右的增速，总规模将在2004年超过2万亿元。 3.1.2. 表九：2003年-2006年税收收入预测表（单位：亿元） 2003200420052006税收总收入18500205002250024500比上年%12.110.89.88.9比上年增收20002000200020003.2. 组织结构3.2.1. 逐步实现税收征管机构统一设置，全国国、地税机关一律按照总局、省局、地市局、区县局四级设置，统一级别，统一称谓。3.2.2. 最大限度地压缩区县局（不含区县局）以下的派出机构（“股”级的分

24、局和税务所），力争在5年内压缩30%，压缩的重点在城市地区。3.3. 纳税服务3.3.1. 纳税人实现多元化申报缴款方式的比重，在城市地区达到80%以上。3.3.2. 2004年抽样调查的纳税人综合满意度达到80%以上，2006年达到90%以上。3.4. 税源监管3.4.1. 2004年，80%左右的地区实现与工商行政管理局信息系统联网运行；2006年，80%左右的地区实现与银行系统的联网运行。3.4.2. 5年内在80%左右的城市地区，以中小企业纳税人为主，分行业陆续推广使用税控装置。3.5. 征管信息化3.5.1. 2004年三分之二省级的国税系统和三分之一省级的地税系统使用全国统一的征管

25、软件ctais。3.5.2. 2006年实现全国税务系统征管信息系统全部与总局联网运行。3.6. 干部素质3.6.1. 加大干部培训力度，不断提高税务干部的业务素质，坚持以人为本，充分调动每个税务干部的积极性，发挥各自所长。3.6.2. 对干部实行分类管理，培养复合型和专业型人才，重组人力资源，以适应不同岗位的需要。3.6.3. 2006年，具有大专以上文化程度的税务人员占总人数的比例达到70%以上。4. 征管机构4.1. 税务机构的现状4.1.1. 省以下征管机构除按属地管理原则设定的以外，尚有省局和地市局直属的征收分局以及涉外分局和进出口税收管理分局。4.1.2. 除按行政级别设定的征管机

26、构以外，一些地区还有自行提高行政级别的半格局。4.1.3. 区县（不含）以下设立的征管机构数量过于庞大，全国共有36499个税务所（分局）（截止2002年末）。4.1.4. 税务机关的内设机构不统一。4.1.5. 改革试点单位的专业机构设置不统一。4.2. 征管机构调整的目的和方法4.2.1. 统一全国税收征管机构的设置原则，一律按照总局、省局、地市局和区县局设定，取消各类直属征收分局和自行升格的半格局。4.2.2. 分解上收行政执法权力，减少集管理、征收、检查等各项征管职能于一身的综合征管机构，逐步实现信息化支持下的专业化管理。4.2.3. 最大限度地压缩分局和税务所一级的基层征管机构，在解

27、决行政执法权力的同时降低税收成本。5. 征管法规5.1. 征管法规体系5.1.1. 新修订的税收征管法是征管法规体系的最高层次，已经全国人民代表大会九届常委会第21次会议审议通过，2001年5月1日开始实施。5.1.2. 新修订的税收征管法实施细则是税收征管法规的第二层次，已经国务院批准颁布，并于2002年10月15日起实施。5.1.3. 国家税务总局关于征管法及其实施细则的实施办法将根据税收征管法和税收征管法实施细则,就税收征管操作层面的主要原则做出规定。5.1.4. 有近30项的税收征管单项制度需要用一年半左右的时间陆续制定完成，最终形成新的税收征管法规体系。5.2. 完善税收征管法规体系

28、的基本原则5.2.1. 税收征管法规体系的制定与完善必须服从税制改革与征管改革的要求，包括本规划纲要中经批准可以付诸实施的内容。5.2.2. 新的征管法规体系必须注重可操作性，涉及到征管过程中的复杂情况，应尽可能详尽地做出规定，避免管理过程中的疏漏。5.2.3. 完善税收征管法规还应注重通过征管信息化为税收征管的程序和手续更加简化、有效提供新的可能。6. 征管信息化6.1. 征管信息化的现状6.1.1. 征管信息化已在全国税务系统取得长足的进步，信息化促进了观念的转变和素质的提高，大幅度提升了征管工作的质量与效率，培养了一批专业管理人才。6.1.2. 自八十年代末期就已经开始进行征管信息化的统

29、一规划，但由于各种原因，并未严格按照规划执行，加之现有的征管信息系统存在重复建设、应用不统一、信息不能充分共享、数据质量不高、存在安全隐患等问题,与现代信息网络技术的迅猛发展不相适应。6.1.3. “金税工程”二期已在全国国税系统成功地开通运行，在强化了增值税管理的同时，极大地促进了征管信息化的进程。6.1.4. 由世界银行和日本国政府贷款资助的ctais(china taxation administration information system)已在全国22个城市和3省1市试点运行成功，为统一征管应用软件创造了条件。6.1.5. 为解决信息化建设中的突出问题，国家税务总局制定下发了信息系统建设的“一体化”总体方案，为征管信息化指明了工作方向。6.2. 统一征管软件6.2.1. 在完善ctais软件的基础上，加速推广统一征管软件的进程。力争在2004年完成三分之二的省级国税系统和三分之一的省级地税系统统一