金融稳定理事会同行审查手册中文翻译版.docx

1、金融稳定理事会同行审查手册中文翻译版金融稳定理事会同行审查手册2015年3月12日，金融稳定理事会（FSB）在其官方网站上发布了FSB同行审查手册，该手册给出了实施FSB同行审查的操作性指引。我国在2009-2011年期间接受了国际货币基金组织和世界银行的“金融部门评估规划” （Financial Sector Assessment Program,简记为FSAP）评估，这是国际上广泛接受的金融稳定评估框架。作为具有全球系统重要性金融体系的25个国家（地区）之一，我国在FSAP评估后将每5年开展一次FSAP更新评估，并在每次FSAP评估两年后就评估建议落实情况接受金融稳定理事会的“国家同行审查

2、”，目前我国正在接受相关的审查。近期，我们对该手册全文进行了翻译（附后），供实际工作中参考。 金融稳定理事会同行审查手册1. 简介本文档给出了实施FSB同行审查的指引。第1节的其余部分将同行审查置于更为宽泛的FSB监管框架实现背景之下，描述了手册的形成过程并提供了两种类型的同行审查以及审查过程中的不同阶段的概览。第2节描述了FSB同行审查的总体目标和构成该过程的原理。第3到7节详细讨论了审查的不同阶段，在适当的地方区分了两种类型的审查。1.1背景FSB通过制订强有力的监督、管理及其他金融政策和促进跨部门和地区的公平竞争来致力于增强金融稳定。作为这种努力的一部分，FSB成员已承诺根据FSB章程6

3、.1条规定定期接受同行审查。在“加强遵循国际标准FSB框架”中，FSB成员“承诺接受FSB内通过的关注国际金融标准和政策的实施及有效性的定期同行审查”。除作为成为FSB成员的一个条件外，同行审查还是提升G20/FSB通过的金融改革完备性和一致性实施的重要制度性机制-这被认为是FSB实施监控协调框架（Coordination Framework fo Implementation Monitoring，CFIM）-并且这也是形成FSB成员在遵循标准方面“顶级赛跑”（race to the top）的一种途径。FSB同行审查手册（以下简称“手册”）最初来源基于FSB标准实现常务委员会（Standi

4、ng Committee on Standards Implementation,简称为SCSI）的一个下属分组2009年12月的报告，该分组利用国际组织和标准设立机构（Standard Setting Bodies,简称SSBs）的经验来制订FSB同行审查框架。在2011年，SCSI利用FSB同行审查进行了实践性的审查以确认进行审查中吸收的经验教训并为改进同行审查程序的功能提出建议；这些建议已经被吸收至本文档中。手册在2014年1月和2015年2月得到进一步修订以对SCSI成员的建议作出回应从而进一步增强FSB同行审查的作用。1.2同行审查的类型有两种类型的同行审查：专题审查和国家审查。专题

5、审查关注于FSB成员对于SSB制订的国际金融标准和FSB通过的对于全球金融稳定重要特定领域政策的实现及有效性。专题审查也可用于分析对全球金融稳定起重要作用的尚不存在国际标准或政策的其他领域。专题审查的目标是鼓励一致的跨国家和跨部门的实施；评价(尽可能)标准和政策达到预期结果的程度；找出被审查领域的差距和弱点并对FSB成员潜在的后续工作（包括通过制定新的标准）提出建议。国家审查关注特定FSB成员在监管或者其他金融部门政策方面达到预期成果的实施情况和有效性。国家审查检查国家主管部门对在解决世界银行金融部门评估规划（Financial Sector Assessment Program,简记为FSA

6、P）和遵守标准和守则的报告（Reports on the Observance of Standards and Codes,简记为ROSCs）中提出建议方面采取或计划采取措施的情况，这些建议针对金融监管和制度性、市场性基础设施，被认为是最重要的并与FSB促进金融稳定的核心任务有关。国家审查也可以关注监管或其他金融部门政策中未被FSAP涵盖的问题，这些问题对于接受审查的国家自身和广义上的FSB成员来说是及时的和典型的。与FSAP不同的是，国家审查不全面分析接受审查国家的金融体系结构或政策，也不提供其危机脆弱性或其对国际金融标准符合性的评估。1.3 过程概览FSB同行审查由五个单独和顺序的阶段组

7、成，如下图概括所示。专题审查遵循与国家审查同样的全部过程，这两种类型的审查在过程中的不同点如下所示。2. 同行审查的目标和原则2.1 目标FSB同行审查有四重目标：关于监督管理和其他金融部门政策，以及从同行获得的关于这些政策实施反馈的交换信息；评价FSB成员遵循FSB宪章5.1条款规定承诺义务履行情况，（a）持续维护金融稳定，（b）保持金融行业的开放性和透明性，（c）实施国际标准；在实施有效监管和其他金融部门政策方面形成顶级赛跑机制；并评估国际金融标准和FSB范围内通过的政策在达到预期结果方面的有效性。目标的实现程度将取决于同行审查的主题和强度以及相关标准和政策实施以来历经的时间段。FSB同行

8、审查关注于FSB能增加价值的领域。为此，FSB同行审查建立的机制将避免与现有的评估机制重复，如FSAPs，ROSCs和或者由国际机构和组织进行的同行审查或互评估。FSB附加值重要部分来自其成员带来的跨行业、跨部门、全系统角度。与同行对话和分享教训及经验是FSB同行审查的主要好处。在FSB同行审查设立的目标中，采用灵活的方法以识别诸如现实的、可信的，针对FSB能增加最大价值的区域，并兼容现有资源是很重要的。这意味着每一个同行审查的特定目标将需要在行使同行审查职权时明确地提出和记录。2.2 原则FSB同行审查将遵循下列原则：被广泛接受的标准和政策；FSB同行审查一般会根据SSBs制订的国际金融标准

9、和在FSB范围内通过的政策来进行，虽然它们也可以分析无国际公认标准存在的领域。互补性：FSB同行审查与其他国际评估和同行审查/互评估机制将是互补的，并避免重复。同行审查不会制定新的标准，但可以向相关国际机构推荐其进展情况(如果需要)。透明性：FSB同行审查将遵循客观的、透明的程序。同行审查的结果，包括它基于的其他任何评估，将被发布到全部成员国以提升更强透明度。约定：FSB同行审查将向接受审查的成员国提供积极的和及时的约定，尤其是在确认需要在哪些地方改进实施的问题上。及时跟进：FSB同行审查将包括及时、全面的跟进程序以提供持续监控和必要时的重新评估。均衡性：FSB同行审查会建议采取优先行动，以反

10、映对金融稳定相关实质性问题的优先关注程度。3. 优先权SCSI在FSB秘书处的支持下负责FSB同行审查过程的的管理。过程的第一步包括将接受同行审查的国家和主题的选择。在SCSC主席建议的基础上，SCSI在滚动基础上对国家和主题达成共识。当决定优先权时，根据国家审查和专题审查的数量以及这两种类型审查的混合，SCSI会考虑FSB成员和秘书处资源的约束以及来自其他FSB委员会和相关组织的合理投入。建议的优先权将提交至全会（作为SCSI工作计划的一部分）在年度基础工作会议上获得认可。在年度中时间进程将被进一步修订以确保审查根据国际市场和政策制订情况是合适的。3.1专题审查的准则专题同行审查的优先权准则

11、包括：(i) 已经有制订的国际政策和标准来解决全球金融体系脆弱性的领域，尤其是FSB自身制订相关标准或标准的跨行业特性使得无一个单一的SSB为此负责时。为确保主题得到充分评价，专题审查可以只覆盖一部分相关政策或标准；以及（ii）其他对全球金融稳定起重要作用但尚不存在国际标准或政策的领域。为使有效性最大化并避免重复工作，主题的优先权将会在与国际组织的工作组沟通之后发生，这些国际组织包括SSBs以及其他FSB委员会和工作组。SCSI也会考虑CFIM强调的一致的和综合实施改革的优先领域，这些领域由G20决定，对全球金融稳定至关重要。在每个优先领域的改革实施将要接受FSB一个或多个专题审查的摆布，一旦

12、该实施已经充分起步。如在CFIM中提及的，在进行专题审查时，SSB将为正在进行中的同行审查负首要责任，如果：正在被审查的主题单独列入一个单一SSB负责的领域（如特定行业标准）；以及SSB有一个健壮的同行审查机制使其能与FSB的相应机制有可比性。在SSB为同行审查负首要责任这些情形下，后续过程可能与本手册中的描述的有所不同，SSB将与SCSI商讨审查的目标、范围、方法以及时间表。在全部其他情形下，SCSI将通过跟踪手册中描述的后续过程来对同行审查负起首要责任，但它将与相关的SSBs进行协调并寻求它们对过程不同方面的适当支持。专题审查的实际频率应保持灵活和反映FSB成员机构的资源可用性，在该主题下

13、审查的复杂性，以及审查本身强度。3.2国家审查的准则FSB成员预期在一项FSAP或ROSC完成后大约二到三年内接受同行审查。但国家审查将考虑各个国家的国情，并会在一个灵活的、非机械的方式下进行。特别的，将优先考虑那些请求同行审查的成员，因为（最近或临近的）主要金融行业改革计划将会从同行审查中接收到的反馈获益。为最大化协同效应，与IMF和World Bank在与FSAP相关的定期国家审查方面的密切配合将继续维持。4. 准备FSB审查过程的第二步-准备阶段-由主题选择（仅适用于国家审查），准备审查范围（TOR），小组选择和信息收集（包括通过问卷调查）。4.1主题选择（国家审查）如前所述，国家审查关

14、注一个特定成员在监督管理或其他金融政策方面的实施和有效性达到预期成果的情况。按照选定的主题，国家审查将会优先选择通过其他过程未受到充分监控的G20/FSB的监管改革，同时继续涵盖：关于金融监管以及制度和市场基础设施的FSAP优先权被认为是最重要的，并与FSB促进金融稳定的核心任务有关；和FSAP未涵盖的监管和其他金融行业政策（例如重大国家改革举措），对于接受同行审查的成员本身和其他广义上的FSB成员而言是及时的和典型的。这些主题事先与被审查的成员达成一致是必要的，并且不应当与正在进行的其他FSB同行审查的一部分，或是与国际货币基金组织和世界银行正在进行的评估或监督考核工作重叠或重复。国家审查可

15、能只涉及相关政策/标准或FSAP建议的一部分，以便集中审查的范围。国家同行审查涉及的主题将由SCSI决定，根据FSB秘书处工作人员咨询接受审查的国家和国际货币基金组织（和世界银行，在适当的时候）的建议。当选择这些主题时，SCSI会考虑来自FSB委员会和工作组的建议，以及考虑覆盖至正在进行中的类似审查以及国际组织和SSBs的计划。4.2审查范围审查范围（Terms of Reference，简称为TOR）描述同行审查的目的、范围以及过程，包括任何保密信息的处理（见下文）。TOR的审查和批准是SCSI的职责。4.2.1专题审查专题审查的TOR描述审查的目标和动机，包括任何相关的背景信息：提出的范围

16、、方法和过程；以及完成审查的时间表。鉴于专题审查的技术性质，秘书处通常会寻求同行审查小组和/或其他FSB工作组的支持来起草TOR。SCSI也会与相关的SSBs协调-尤其是当审查覆盖一个现有的标准-并适在当时寻求其支持（见脚注4）。4.2.2国家审查国家审查的TOR描述审查覆盖的主题和包含这些主题的动机，以及提出完成审查的时间表。它也将指定评价同行审查覆盖的每个主题的过程所用到的国际标准和/或指南（如果存在），以及任何用来作为促进审查小组分析的方法和/或评价标准。TOR的草案由秘书处准备后提交SCSI讨论，其中包括审查可能覆盖的可选主题。作为起草过程的一部分，秘书处将与接受审查的国家进行商讨以同

17、意审查的范围，以及与国际货币基金组织（和世界银行，在适当的时候）的工作人员进行沟通以避免与其评估和监督考核工作重叠。确定的TOR和选定主题的审查将会是SCSI的职责。一旦SCSI已选定主题，召集同行审查小组专家的提名将启动。4.3选定小组 同行审查的准备和协商阶段的责任将被委派到一个同行小组，由秘书处给予支持。该团队将由来自FSB成员（包括国家政府和国际机构）的有关专家组成，所有成员将定期参与团队活动，其中要考虑到成员各自的资源及能力。秘书处必要时将给予小组支持以确保整个审查的一致性，并将领导审查报告的制作。与当局的政策对话将由领队带领，该领队由FSB全会选定或相当于全会代表级别的人员担任。在

18、专题审查的情况下，一个典型的小组包括7-8个人（包括领队，但不包括秘书处），但根据主题围绕平均人数会有明显变动。在国家审查的情况下，小组成员的数量将受到审查广度和深度的影响，但预计小组一般由3-5个人组成（包括领队，但不包括秘书处）。小组规模的差异可以归因于每个审查的范围：通常在国家审查中覆盖小数量的主题，而专题审查则需要更大的团队以能够分析来自FSB成员的回应。对提名专家的召集由秘书处发起，这将确立同行审查小组所需的专业知识和经验类型。SCSI主席将决定团队的组成以确保在进行同行审查的过程中有效性最大化，同时考虑来自不同地域代表的平衡。有效性意味着相关的专业知识，独立判断能力，提供高质量和及

19、时的工作成果。此外，选定的小组成员应在地理区域上有一个适当的平衡，从而会为FSB的多个成员带来有用的见解。SCSI主席将征求提名志愿者，他们将为每个审查完成全部FSB成员的这些准则。根据各自专业领域，每个小组成员的具体职责将在与领队和秘书处协商过程的一开始就确定。作为主题专家，团队成员将致力于同行审查中收集到信息的技术性和目标性评估，他们不会基于自身所在机构的政策或立场而对审查的结果做出预先判断。他们将参与：TOR和问卷的准备（尤其是专题审查）；收集和共享审查的背景信息；分析接收到的成员国调查问卷回应，包括对需进一步探讨问题和必要时要求提供额外信息的识别；需要时，与国家有关部门的后续政策讨论；

20、向秘书处提供初步起草报告的相关文本；需要参与同行审查的讨论（报告草案由领队提交SCSI）；和基于讨论过程中收到的反馈对报告进行后续修订。对小组成员来说同行审查工作意味着一项重要的召集。所需时间长短将取决于每一个审查的具体情况。根据迄今为止来自实际同行审查经验的反馈，国家审查小组成员应在这一过程中计划分配全时当量（FTE,Full Time equivalent）约5-6周的时间，如在第1节提到的，可能持续约6-9个月。专题审查将在一个更长时间阶段内进行需要一个甚至更长的时间投入-小组成员应在这一过程中计划分配全时当量约6-8周的时间，约持续9-12个月。鉴于FSB缺少独立的资金来源，每个专家所

21、在国家将需要支付专家个人的费用，包括必要的出差。经SCSI同意，一般情况下FSB国家审查中使用顾问不是一个合适的选择，尽管可能在一些情形下顾问将参与支持FSB的专题审查。4.4信息收集对调查问卷的答复将是同行审查过程中预备阶段的主要信息来源。接受审查的国家预期应在接到调查问卷后不迟于两个月内提供相关答复。为支持和理清提供的调查问卷答案中的信息，需要时审查小组可以向当局要求提供同一时间的相关数据；法律制度复印件，监管指引；以及其他如自评估之类可能相关的书面材料。如需要，小组也可以收集关于接受审查国家的更多信息，或在专题审查的情况下收集关于专题的更多信息。这可能包括同行审查和国际组织和SSBs承担

22、的评估；FSB实施监控网络和其他FSB委员会和工作组收集的信息；以及来自市场资源、其他利益相关者和学术界的信息。审查小组在同行审查过程中也可以涵盖私营部门-例如适当时候通过咨询/外联会议来收集额外的观点和宣传同行审查自身。4.4.1专题审查专题审查需要比国家审查更加详细和定制的问卷以充分捕捉接受审查专题的突出特性。问卷将要求成员国提供关于他们实施与审查相关的政策建议或标准的信息，可能采取审查模板的形式。在一些专题审查中，FSB成员国的企业也可能被要求提供调查问卷的答复信息。问卷将由秘书处咨询审查小组后起草并提交SCSI审批。如专题审查涵盖由SSBs制定的标准的实施，FSB将借鉴他们的工作-包括

23、相关评估方法的使用和与制作模板/调查问卷机构的咨询。除调查问卷，FSB将在其网站上寻求市场参与者和其他感兴趣各方的参与，请求关于同行审查的公开反馈。同行审查小组也可以与相关行业协会和消费者组织就正在审查的主题进行咨询。4.4.2国家审查在国家审查的情况下，问卷将是标准化的并主要关注相关FSAP和ROSC建议和经SCSI同意在TOR中包含的其他主题在后续工作中要采取的行动。对于与ROSC有关的建议，问卷将需要报告对于相关准则取得的进展情况。接受审查的当局应提供给审查小组最新的FSAP报告副本以及支持性文档（详细的评估及相关技术条目）如果相关文档尚未出版（所有将来FSB成员国的FSAPs和ROSC

24、评估情况都会公开获得）；最新IMF条款4报告的副本；为便于对所提供信息任何必要的后续询问和相应的政策讨论而指定的主要联系人。问卷初稿将由秘书处与同行审查小组合作编写，并提交SCSI批准。审查小组也将与国际货币基金组织-世界银行FSB/ROSC评估员和/或国际货币基金组织相关部门磋商以获得关于接受审查成员国的额外信息。4.4.3保密信息的处理只有同行审查小组成员和指定的秘书处工作人员才能通过适当的保密协议来访问机密信息（不管这些信息是来自企业还是国家机关/监管部门）。本手册附录A提供了一个说明性的共享企业级数据保密协议模板示例。本协议可以作为一个模板将其调整以满足其他同行审查需要。这样的协议将确

25、保在同行审查情况下获得敏感信息不予披露或用于私人利益，并且这一保密义务即使审查任务完成后也将继续。在同行审查需要收集涉及企业的保密信息情况下，该信息应当由国家有关部门收集。如为达到同行审查的目标而必须披露企业的身份，这些信息应当在非匿名基础上提交给FSB。该信息的共享必须与国家的法律框架和监管制度保持一致；在某些情况下，这可能意味着必须征得企业同意数据才可能被共享。5. 咨询 准备阶段后随之而来的将是咨询阶段，在该阶段过程中同行审查小组分析信息，准备报告的起草并在提交至SCSI之前与当局讨论。5.1与当局对话该小组将审查所收集的信息，确定对相关的问题进行探讨，需要时同时联系相关主管部门寻求澄清

26、或补充相关信息。通过接受审查，接受审查的成员国同意与小组以协同和及时的方式一起工作，包括及时提供所需文档、促进政策讨论和与小组交换观点。在国家审查的情况下，接受审查的国家应当指定一名高级代表，可能的话从全会中选出，该高级代表的地位与小组领队的级别相当。国家审查将包括在接受审查的国家与当局会面的一个简明现场访问，接受相关协议，现场访问也可包括与相关市场参与者的会面。该访问应当支持同行审查的目标，应当符合成员国平等待遇下同行审查过程，其预期收益应大于资源成本。5.2初步报告的起草秘书处根据小组成员提交的材料领导同行审查报告的起草。该报告将遵循一个标准化的格式，根据国家和专题审查在一定程度上有所不同

27、，而每个报告的长度将取决于国家或专题审查覆盖的的问题。报告将包括执行摘要、对最近所取得成绩的分析部分以及实施情况滞后领域的评价，结论部分对认定的脆弱点提出行动建议。分析部分在适当地方将区分由能力问题导致的脆弱合规或执行情况、由不情愿或其他因素导致形成的立法约束。建议采取的行动，以及依据的要素，将在结论部分明确列出并给出优先级，可能的话列出时间表。在报告准备中用到的全部信息资源也都将制作引用。虽然报告将包括一个评价，但审查并不进行评估或是指定评估等级。依据ROSCs的特有的详细评估方法用以形成评估等级的良好设计的过程已经存在，因此FSB国家和专题审查旨在报告迄今取得的进展以及为改进和后续行动提供

28、建议。同行审查报告起草小组向SCSI提交报告草案意味着咨询阶段的结束。该报告应至少在讨论会议或是电话会议召开前两周传送到SCCI。5.2.1专题同行审查报告专题审查报告会特别注意一些常见的跨很多管辖区域的脆弱点，缺少跨国一致实施或政策失灵引起的问题，政策或标准自身在有效性实施方面的经验教训。有一个单独的部分可能会讨论特定成员国独特的重大脆弱点。报告会提出合理建议以解决专题审查的确认的缺点。每个报告的长度将取决于审查的主题；报告主体在长度上一般不应超过25页，在某些情况下可能会更短。额外的详细信息，包括用于同行审查的调查问卷和主要结果的汇总表，可以在附录中提供。初步报告将与参与专题审查的国家共享

29、以纠正事实性错误。当涉及特定成员国时，将邀请其当局提供其自己的评论意见和对分析的回应，以便适当时体现在报告中。考虑到报告篇幅的整体约束，当局的评论和回应应当简洁，应集中在他们与审查小组分析和建议的主要区别方面。5.2.2国家同行审查报告国家审查报告将以简洁明了的方式记录对接受审查国家在跟踪选定的FSAP/ROSC建议以及同行审查涵盖的其他任何监管和金融行业政策方面的进展情况。该报告将确认其他成员国有用的经验和教训，并将提出明确的建议以确保这些信息得到厘清。每个国家审查报告（主体不包括附录）一般应为15页左右的长度。额外的详细信息，包括同行审查涵盖的FSAP/ROSC建议，可以在附录中提供。出于

30、透明性和完备性的目的，关于其他FSAP和ROSC建议的进展情况将由接受审查的成员国家以表格形式自报告并体现在附录中，但审查小组不会评价这些信息。初步报告将与接受审查国家的当局共享以征求对分析的评论和回应，并纠正事实性错误。考虑到报告篇幅的整体约束，当局的评论和回应应当简洁，应集中在他们与审查小组分析和建议的主要区别方面。6. 评价评价阶段包括FSB同行所做的实际审查，报告的定稿和批准，以及随后的出版。6.1同行审查FSB范围内同行对报告的讨论代表审查过程的一个关键要素。同行间开放和坦诚的对话和交流，以及他们间跨部门、跨职能、全系统的角度，将增加FSB同行审查的价值。因此，鼓励所有成员积极参与审

31、查，不管是事先提交意见还是向讨论委员会投稿。同行的实质性审查将在SCSI开始。该报告草案将由领队提出，需要时由其他小组成员协助。委员会的讨论将在SCSI主席的指导下确保进行。在国家审查的情况下，接受审查的成员国将被邀请参加讨论，不管它是否是SCSI成员。如果需要的话它将有权提出派一个比较大的代表团而不是在通常规模的情况下参加SCSI会议。接受审查的国家也将在讨论前应邀发言以对审查报告做出评价并说明他们打算如何应对同行审查的建议。秘书处，需要时由审查小组提供支持，将根据从讨论会上收到的反馈意见对报告进行修订，以反映SCSI的一致观点。报告，包括相关成员国的任何评价和答复，在提交至全会前将分发至S

32、CSI成员征得其同意。6.2批准作为FSB的决策机构，全会负责同行审查报告的最终批准。这些报告通常由全会讨论，因此所有FSB成员均有机会表达他们的意见，如必要的话同意修订；但在异常情况下，全会批准通过书面程序进行也是可能的。FSB宪章规定，全会决策采取共识的方式。共识并不是全体一致的同义词。相反，对同行审查的目的而言，共识是指全体成员的意见得到考虑并寻求到折中，但无一个单一的成员国可以阻止明显得到多数支持的决议；可以寻求折中，可以接受差异，但持异议者不得阻碍决议。该报告将为接受审查的成员国提供单独地表达意见的机会。因此最终报告将反映参加审查的同行和接受审查的成员国双方的意见，其中包括关于一个特定主题的任何可能出现的差异。SCSI在将报告提交全会批准前使用类似方法来确保取得关于同行审查报告的共识。6.3出版通过全会批准后，同行审查报告将在FSB的官方网站上公布。总结主要结论和建议的新闻稿将伴随报告发布。该报告将与相关的FSB工作组和SSBs共享，并做适当的