制度反腐与体制反腐的思考.docx

1、制度反腐与体制反腐的思考制度反腐与体制反腐的思考刘恩强作为腐败的高级或者极端形式的职务犯罪，已成为人类社会生活、经济生活、政治生活中的一颗毒瘤，它极大地损害着社会正义，破坏着经济发展，腐蚀着政治清明。廉洁的政府，正直的官员，高效的管理，无腐败的繁荣，已越来越为各国政府和人们共同追求和奋斗的目标；采取有效的战略和对策来控制和预防职务犯罪，越来越成为明智的政府执政治国的重要内容和有识之士关注的重要课题。一、制度反腐的形成的重要性从建国之初，对刘青山、张子善的坚决制裁，到世纪之交对胡长清、成克杰的依法查办，表明共产党人和共产党政府对职务犯罪坚决打击的严正态度、坚强决心和对建立廉洁高效的政府的不懈追求

2、，并取得相当的成效。同时，对现实生活中蔓延势头尚未得到根本遏制各种职务犯罪的有效治理，也进行着长期的思考和探索。建国之初毛泽东同志对如何跳出“其兴也渤焉，其亡也忽焉”的历史王朝兴亡更替的“历史周期率”，提出靠民主，让人民监督政府，使政府不敢有丝毫懈怠；改革开放之初邓小平同志强调“在整个改革开放过程中都要反对腐败”，提出“两手抓，两手都要硬”的思想；世纪更替之初江泽民同志指出反腐败斗争要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”“必须把打击和预防结合起来。”通过理论和实践的不断的升华和总结，在治理腐败和职务犯罪的根本战略模式选择上，终于形

3、成“打防并举，标本兼治，重在治本”之路。进入新世纪后的中国反腐败已经告别了“摸着石头过河”的方式，2003年年底中国共产党党内监督条例（试行）、2005年年初颁布的中共中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要和最近颁布的建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划就是一个里程碑的标志。建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划的建立，彰显了我们当反对腐败的决心，走上了制度反腐的轨道。经常出现的问题，要从规律上找原因；反复出现的问题，要从制度上找原因；长期没有解决的问题，要从体制上找原因，切实采取有效的预防措施。二、建立和改革反腐败新的机制和体制的必要性

4、制度上的反腐，用建立的制度去规范工职人员的行为，对于打击职务犯罪起到了一定积极作用，但是制度还要不多完善，例如：各级官员收入公开制度等等。但是制度是人制定，制度靠人去执行.例如，为什么有的部门的财政厅、交通厅的领导腐败能够前赴后继？因为他们手中有权力，谁争到这个位置，谁就有腐败的土壤，难道这样的部门就没有反腐败制度和措施？回答肯定不是的。那么是哪里出问题了？是我们现行的体制或机制，所谓的民主，上级监督不到，下级监督不了，同级监督不力。官做到这个级别几乎可以为所欲为了，甚至把上级的一把手维护好，更加安全保险。哪一起卖官案不是按组织程序进行的？请看大县原书记肆意卖官案：“上任刚5个月，杨松泉就已显

5、现巨额财产来路不明。2000年9月，县委通讯员肖某见杨松泉那里行贿者络绎不绝，遂起歹意，乘他下班之际，从办公室内盗走人民币40万元，美金8千元，摩托罗拉”手机4部（当时每部5千多元）及一些金银首饰。以至于到后来，上蔡县一些部门都明码标价：财政局长40万；人民医院院长30万；各乡党委书记6至10万不等”那么，陕西商洛“卖官书记”张改萍：“从2000年到2005年张改萍任商州市长至任商州区委书记期间，先后收受商州区纪委副书记、商州区政府办公室主任、商州市财政局副局长、商州市政府驻西安办事处副主任等28人贿赂共计1069万元，为他们职务调整及工作调动提供帮助。每宗受贿数目在5000元到38万元不等。

6、另张改萍收受礼金1805万元，调查期间张的家属交来退赔的礼金款18万元。”难道当地没有纪检和检察机关吗？不是。因为体制问题，纪检书记和检察长，都在书记的领导之下，你怎么去反、怎么去查？仿佛是太岁头上动土，所以建立确实可行的反腐败体制和机制，才是反腐败的关键。例如：18世纪末，英国人为了开发澳洲，他们把罪犯发配到那里劳动，起初政府以上船的人数支付船主费用，船主为了牟取暴利，尽可能多装人、尽可能降低生活标准，到澳洲的犯人死亡率多达37%，英国民众极为不满，政府采取了每艘船上派一名官员，规定生活标准，对船主培训（教育他们珍惜生命）等措施，不仅增加了政府开支，虽然有所好转，但是死亡率一直居高不下。最后

7、政府采纳议员的建议，变上船付钱为到澳洲付钱，问题就迎刃而解了，这就是机制的力量。三、关于体制反腐败的预防对策思考（一）立法防治1、立法态度需进一步转换。国家公务人员职务犯罪发案率不断上升，与我们缺乏从严惩治职务犯罪的法律意识有关，我们在这方面要借鉴大陆法系国家有关对职务犯罪的立法经验。比如芬兰，对预防公务员的职务犯罪，就有一整套经过长期实践而形成的严格的法律法规。只要公务员接受贿赂，或他人向公务员行贿，都将受到法律的制裁。同时，芬兰的刑事法中并没有对行贿或受贿的数额规定最低限额。公务员接受少量的贿赂或好处都有可能构成犯罪。因此，我们要重新确立严惩职务犯罪的立法指导思想，也就是在加大对职务犯罪惩

8、处力度的同时，要尽快研究制定职务犯罪监督法，进一步加大对职务犯罪的法律约束，只有使对职务犯罪的立法达到法网恢恢、疏而不漏的程度，才能有效地预防和控制职务犯罪。2、立法技术需进一步进步。我国新刑法虽然将职务犯罪中的贪污贿赂罪专设一章，处罚也比旧刑法严厉，并且也更加系统化。但从司法实践来看，这种以刑法典为轴心的一元立法，很难克服刑法典的稳定性与职务犯罪的变异性之间的矛盾，也使得有关职务犯罪并没有因此而销声匿迹，反而在一定时期有反弹甚至给人以前仆后继之势。因此，我们应当采用采用多元立法方式。例如，要进一步完善经济立法，尽快研究制定财产申报法，以消除贪利型、渎职型等职务犯罪赖以滋生的土壤；要进一步加强

9、行政立法，尽快研究制定国家公务员行为规范法，以严格规定国家工作人员的职责范围，堵塞管理上的漏洞；要尽快制定惩治职务犯罪的单行刑事法规，如尽快制定一部专门的反贪污贿赂法，这已是当今世界的一个发展趋势；要使制裁职务犯罪这张法网疏而不漏，形成整体合力，应尽快制定公民举报法，使公务人员的行为始终处于公众监督的“阳光”之下；要适时修改刑法典，以适应改革开放和市场经济条件下职务犯罪的新情况和新特点；要注意采用附随型的立法方式，如在行政法规、经济法规中附随规定某些已超越一般违法行为性质的职务犯罪；要尽快研究制定出预防职务犯罪法或统一的预防法规或条例。可以将预防权用法律来加以确认和规范，将司法机关、国家行政机

10、关、公职人员和社会成员预防职务犯罪的权利义务以及预防的范围、内容、程序、方法进行明确规定和细化，从而形成一套比较完善和规范的预防职务犯罪的法规体系，使预防职务犯罪真正做到有法可依。3、立法内容需体现时代性。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”随着我国改革开放的进一步深入，我们对有关惩治职务犯罪的立法内容需适时进行修改和完善。一方面，应在严谨缜密上下功夫。比如，应增强惩治贪赃犯罪的威慑力，降低处罚的数额起点，提高法定刑，增加罚金刑；要强化对贪赃犯罪主体犯罪能力的限制和再犯能力的剥夺，实施严格的资格刑；要修改、完善贪赃犯罪的构成要件。另一方面，要在与时俱进上下功夫。例如，应因情增设一些

11、新型的职务犯罪罪种，要进一步界定职务犯罪的主体范围，以确保刑法的精确打击；应完善处罚机制，如对职务犯罪要“宽严相济”，该从轻的从轻，该从重的从重，既要多适用“社区娇正”，又要提高法定刑、施以财产刑、适用资格刑等；应将纯正的职务犯罪集中于渎职罪中，并扩大非纯正的职务犯罪的范围；应协调职务犯罪与非职务犯罪的刑罚比重；应进一步修改和完善某些具体职务犯罪的构成要件及其处罚原则；应调整渎职罪在刑法分则体系中的位置，将其章次前移，以体现“吏治”严于“民治”的决心等等。只有这样，才能把预防职务犯罪工作纳入法制化轨道，从而达到从源头上治理腐败，遏制和减少职务犯罪的预期效果。（二）机制防治1、改革现行管理体制。

12、在预防职务犯罪中，不少人一谈到体制原因就望而却步，认为遥不可及，显得无可奈何，根本没有要通过体制创新来解决问题的动力。显然，如果仅仅针对已发生的体制问题本身，比如惩治腐败、从严治党、治政，顶多能够修复一下本来就有缺陷的体制和机制，必然是治标而不治本。只有进行体制改革，即针对现行体制的缺陷和不足，进行体制和机制的重新设计，才有可能实现标本兼治.笔者认为，改革现行预防职务犯罪管理体制的最佳办法是加强体制改革创新，合理配置权力。而深化现行管理体制改革的重要内容就是对权力进行合理配置，关键是精简机构、转换政府职能、改革人事制度、实行政企分开，核心是解决好权力集中和权力分解之间的关系问题。实践证明：权力

13、过分集中，必然导致权力的滥用、权力的腐败，产生职务犯罪。但是，如果权力较为分散，某项或某类权力由多个人或多个部门享有、行使，相互制约，一旦发生职务犯罪，则在客观上又很可能导致职务犯罪牵涉的面比较宽，涉及的人或单位比较多，窝案、串案、群体性职务犯罪相对增加，引起的社会震动较大，综合的危害结果加大。且由于权力分解，必然一定程度上降低工作效率。所以，我们既不能一味地分解权力，以求得防止职务犯罪的发生，极大地增加职务犯罪个案的危害结果；也不能一味地集中权力，而形成极高的职务犯罪发生率。正确的思路应该是在正确合理分解权力的情况下，要使党和政府真正处于服务经济的地位，并认真处理好党政官员管企业、管人财物、

14、管市场的问题，从而割断“官场”和“市场”之间的“脐带”，杜绝“公私共权”、“权力寻租”、官商结合的发生发展的条件和温床。2、改革现行监督体制。近年来，我们为了有效地制约国家公务人员的公共权力，建立健全了如政务公开制度、权力分解制度，离任审计制、会计委派制、行风评议制及收支两条线等一系列监督制度，但是腐败和职务犯罪并没有因此而有效地遏制。这就要求我们在创新监督制度的设计中，要改变职务犯罪者以为“职务犯罪是一件很容易的事”的认知判断。我们要从新的形势对国家公务人员监督工作新的要求着眼，确立国家公务人员监督工作新思路。要从强化公务人员监督效能着眼，着力构建与多元化的公职人员选拔任用机制相适用的公务人

15、员监督管理新机制。要从提高公务人员监督管理工作的组织化和规范化程度着眼，积极探索建立公务人员监督管理工作的新制度。因此，在监督制度的设计中，要充分地考虑到人性的自利性或易错性弱点，使职务犯罪者犯罪目的的达成越来越困难。我们需要重新认识一些重要的制度假定。要设法使国家部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员还是行政管理的公务员，都难以通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或者亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。这也就意味着在制度设计时，要考虑到在公共权力、公共资源的配置和处理过程中可能存在的不受监督或难以监督的每一个环节，“让权力在阳光下运作”。使其主观上“不想为”，客观上“不敢为

16、”，制度设置上“不能为”，尽量从源头上堵塞容易导致职务犯罪的漏洞。3、改革现行经费体制。按照公共财政的要求，要从立法上进一步完善“收支两条线”的管理机制，严肃财经纪律，严禁私设“小金库”，坚决杜绝收支挂钩的运行机制。要继续推进国库集中收付体制改革，进一步探索将各级财会核算中心和国库集中收付中心互动运行模式，努力建立起科学合理的财政体制，堵塞容易滋生腐败和职务犯罪的各种漏洞。检察机关的法律监督机制也有待改革。检察机关具有侦查职务犯罪案件的职能，而许多职务犯罪案件与地方党政领导有着某些极密切的联系。这在目前检察机关的财政权、人事权均归当地党政领导管理的体制下确难行使监督作用。这是与“以权力制约权力”的原理相违背的。在运作机制上，案件线索基本来自举报，未能像国外一样由检察官主动出击。据韩国一位搜查部检察官介绍，他们平时的主要工作便是主动分析哪一名官员可能贪污受贿，然后千方百计找到犯罪事实，反映了他们调度灵活、工作主动、职权独立、行动自由的特点