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1、专题六农村公共服务设施配置技术与标准研究“十一五”科技支撑计划研究成果(2006BAJ05A05)村镇基础设施配置关键技术研究专题六村镇公共服务设施配置技术与标准研究城市建设研究院清华大学农业部规划设计研究院2010年7月1. 第一章 农村公共服务设施配置研究内容与方法一、村镇公共服务设施配置的研究内容为解决村镇公共服务设施供给难题，提高公共服务设施服务水平和服务效率，有关学者对村镇公共服务设施配置的配置内容、配置方法、配置途径和配置模式进行了长期研究，积累大量可供借鉴的研究成果。1基本公共服务均等化的配置目标一般认为，村镇公共服务设施(rural public service facilit

2、ies)是为农村社会提供各项公共产品和服务的设施，主要包括教育、社会保障、公共文化体育、公共医疗卫生、商业服务以及行政管理等配套设施。在上述设施中，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，是基本公共服务中的“基本”成分。基本公共服务均等化的提出，要求基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等)、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等)，以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等)。在推进基本公共服务设施均等化过程中，设施配置项目应当符合村镇居民最为关切的实际需求。根据中国改革发展研究院的问卷调查结果，国内专家普遍认为民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急

3、需、最直接和最现实的基本公共服务，包括基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持等，其中公共基本医疗卫生、义务教育最被关注。农民自身的诉求也非常强烈，大量调研结果表明，村镇公共服务设施急待改善，在部分村庄，对公共服务设施的需求大大超出了对给排水、采暖等基础设施。2公共服务设施配置标准村镇公共服务设施配置标准是政府公共服务所要达到的水平、指标和要求，随着公共服务的社会化、企业化、市场化倾向愈加明显，全能型的政府逐渐衰落，取而代之以通过制定公共服务标准保证服务质量、引导公共服务设施建设的服务型政府。根据不同的社会发展水平，公共服务标准是

4、应当不断调整的，根据不同地区的经济发展水平，标准的目标及内容会发生相应变化。目前，我国尚未颁布覆盖农村地区的公共服务配置标准，无法有效引导村镇公共服务设施合理配置，这是影响农村建设的一大缺憾。可供参考的配置标准一般采用“分级配套千人指标”的技术路径，一些规范中虽然规定了服务设施的服务半径，但仅作为参考因素出现在标准中，没有有机融入规划配置体系之中，很难指导实践。千人指标是对公共服务设施“量”的控制，但无法回答设施选址、配置的具体问题，在指导村镇规划上尤显薄弱，容易导致在实际中设施配置与真实需求相脱节。我国城乡区域差距较大，基本公共服务均等化的标准宜低不宜高，可以先考虑以解决弱势群体的最基本保障

5、为标准。3上下协调、多方参与的设施配置机制对于发展村镇公共服务设施的发展机制，学者发表了多种观点。有专家认为，应该建立公共财政体制，增加对村镇基础设施建设的投资数量和比重，也有意见认为村镇公共服务设施的特点使其适合私人供给；由政府、私人多元主体参与并共同生产和提供产品的PPP模式同时受到了普遍认可。有专家指出村镇公共服务设施供给(筹资及使用)必须要有强制力，而农村社区组织在发挥集体组织能力和体现民主、效率两方面的优势十分明显，强化村社组织权力是提高村镇公共服务设施供给的最有效途径。在服务设施配置原则和方法上，一些学者强调了村镇公共服务设施应以农村居民实际需要为出发点，适应农村社会的组织形式，采

6、取“自下而上”的模式，通过农民自治使农民充分表达意见，根据农民需求优先顺序提供城乡基本公共服务。总的来看，解决农村公共服务设施配置是一项系统化的社会工程，需要各种力量相互平衡、合理分工，其中，政府主要发挥监督指导作用，必须不断健全和完善村镇公共服务设施的标准体系，农村基层社区需要发挥组织能力、表达和协调农民诉求，逐步形成村镇公共服务设施的共建共享机制。4公共服务设施空间布局新农村规划中多采取“迁村并点”模式，试图通过带动农村人口迁移，实现资源集中配置，提高村镇公共服务设施配置效率，是其主要理由。除了集中化布局以外，有学者提出以社区为载体推动城乡一体化的公共服务设施配置与布局模式，在这种“社区模

7、式”的实践中，空间尺度因素被提升为公共服务配置的关键因素之一，如山东省诸城市以2公里为社区的服务范围，配置村镇社区服务中心。“城市近几年加大行政区划调整力度，分3次将原来的23处乡镇(街道)撤并为13处，并按照地域相近、规模适度、便于服务及中心村具有发展潜力的原则，把全市13个乡镇(街道)的1257农村整合规划为208个社区。每个社区一般涵盖56个村、10002000户，在中心村设立社区服务中心，所服务的村庄一般在两公里半径内，既方便农村居民，也不会造成公共资源浪费。服务中心设有一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等若干个服务站(室)，为农村居民

8、就近提供一揽子公共服务。”二、国外研究进展1可达性是公共服务公平性的空间表现国外对公共服务设施的研究涉及多种领域，社会学、政治学、人类学等学科偏重于对公共服务设施形成机制的探讨，公共经济学注重研究其“公共物品”属性，这些学科的研究成果对政府部门制定公共服务设施的发展政策推动服务设施建设起到了作用。国外研究认为可达性(accessibility)的障碍是影响公共服务配置的关键因素，它是指从研究区域内任何一点到某个公共产品服务中心的相对难易程度。由于区位相对偏远和人口较为稀疏，使农村地区在公共交通、社会服务和设施的可达性方面面临结构性的不平等。由于公共交通的萎缩和能源价格的提高，农村居民必须支付更

9、多的出行成本，这给农产品接近市场、农村销售商利用商业资讯和服务都带来了更多困难。供应方面，因为较难形成规模效应，农村服务和设施的配置不可能完全依靠市场的力量，而福利国家的紧缩又进一步加剧了可达性的城乡差异，机会均等和社会公平的议题由此浮现；在需求方面，因农村地区的人口和家庭结构也体现出与城市地区不同的特点(如人口老龄化)，在各项服务和设施的可达性上，也会有相应的要求。综上所述，农村地区公共服务设施的可达性是衡量社会公平和城乡和谐发展的重要指标，是社会公平在空间的体现，提升设施可达性与资源可获得性是公共服务空间配置的核心指标。2以空间分析为基础的技术手段国外研究不少都针对的是农村地区商业活动或服

10、务的空间分布及可达性状况。Wensley和Stabler(1998)改进了需求门槛分析模型，对加拿大Saskatchewan地区584个农村社区的27种商业服务活动进行了空间布局分析。以中心地理论为基础，Henderson和Taylor(2003)用人口学的分析方法，探讨了美国得克萨斯州254个县的医院分布规律，除县域单位的人口数、人口密度和人均收入等变量，农村地区的偏远程度(rural isolation)也被认为是影响医院分布的一个因素。通过分析建立在邮政编码基础上的商业布局统计数据(ZIP Code Business Pattern data)，并结合GIS技术对居民与超级市场(supe

11、rmarket)/超级购物中心(supercenter)空间距离的测量，Blanchard和Lyson对美国非都会县低成本商店的可达性进行了研究。以美国肯塔基州为个案，Zimmerman(2008)等人比较了城乡之间的生活成本差异，该研究搜集了个案地区一系列产品和服务的地方价格数据样本，并将农村居民消费时的隐含成本(hidden costs)纳入考虑，其研究结果指出，农村地区的生活成本并不一定会低于城市。3政策转化：英国公共服务设施配置标准及实践以英国为代表，公共服务供给技术的研究已经转化为提升农村服务设施的水平和覆盖率的基础支持，据此提出地域性的政策建议。英国政府于2000年公布的未来乡村(

12、Our Countryside：The Future)白皮书中明确了农村服务和设施提供的最低标准，它将农村服务分成两个层次：(1)村庄基本服务(vital village services)包括基本的地方服务(商店、酒馆、车库、社区服务点/设施等)、现代化的农村邮政服务(同时可承担一部分网络化的商业、银行和金融服务功能)、当地的学校、教育与交通/通讯设施，以及便利的幼托和早期教育服务；(2)农村高级服务(modern rural services)包括医疗和社会服务、教育服务、应对社会排斥和匮乏的服务措施、就业服务、文化和休闲服务、法律服务，以及增进社区安全的服务等。其中，对各类公共服务设施的

13、空间可达性都做了规定，如对于危及生命的急救电话，争取95的个案反应速度不超过20分钟等。随后的两年时间里，英国环境食品及农村事务部(Defra-Department for Environment，Food and Rural Affairs)又先后公布了两份经过逐项对照改进的标准(Rural Services Standard 2002 & 2003)。2004和2006年，再经修改的多项标准分别以Rural Services Review 2004和Rural Services Review 2006的名称发布。除了在政府文件中规范公共服务设施可达性因素外，英格兰农村公共服务设施评估也大量

14、使用可达性评估技术。英格兰农村社区委员会(CRC，前身是乡村机构：CAthe Countryside Agency)基于1991、1994和1997年的三次调查结果，完成了关于英格兰农村服务提供水平的全面调研(CA，2000)。这项调研以邮政编码为数据搜集的基本地理单位，并借助农村教区问卷(rural parish questionnaire)和地理信息系统技术(GIS)，对不同的农村服务设施的可达性分别以2、4、8和12公里的距离作为衡量的尺度半径进行了比较全面的评估，为全面了解英格兰农村公共服务能力提供了重要基础。4基于可达性的设施评价英国环境食品及农村事务部(Defra)于2002年发布

15、的一份面向国家政策制定者、服务规划和提供者的实践指南农村服务发展路径：引导设施有效配置指引(The way ahead for rural services: A guide to good practice in locating rural services)，规范了对设施重新配置进行评估的方法，使资料获取及评价技术路线得到了标准化阐述。在信息获取上，该指南规定了必须获取的两方面资料：(1)设施使用者的常规信息，包括受访者年龄、住址、邮政编码(用于定点)等信息以及该受访者对某设施的使用频率、出行方式(步行、开车等)；(2)有与设施配置变化情况有关的信息，如关闭某设施后的备选设施、使用者的出

16、行成本变化情况以及使用该设施的便利程度。在获取完整的基础信息的基础上，利用技术手段对农村公共服务供需进行评估。基于详细的调查数据以及有关出行成本的其他研究成果，该指南进而对大、中、小三类不同服务覆盖范围的公共服务设施的相应测算步骤(modeling approaches)进行了比较详细的描述，基本可概括为：(1)建立包含参与评价的所有设施和服务范围的基于地图的区域划分系统(map-based zoning system)，在评估高等级设施时需要借助地理信息系统；(2)计算各区域到各个设施的人数以及各区域中心店到对应设施的直线距离(crow-fly distances)；(3)根据单位时间的出行

17、成本数据计算总成本；(4)计算设施改变后的交通量以及新的成本；(5)根据设施使用频率，计算设施改变每年带来的成本，进行综合判断。三、国内研究进展1公共服务设施评价技术研究在利用GIS技术对公共服务设施进行评估，国内已经展开了一些研究，包括利用缓冲区分析法对城市初级中学选点进行评估；利用Voronoi多边形对服务设施地理可达性。这些研究以设施点距服务区的直线距离为评判基准，没有加入现实交通条件的限制。另外一些研究则通过加入网络拓扑模型对分析方法进行了完善，这些研究包括应用两步移动搜寻法对公共服务设施进行评估、利用ArcGIS 中的定位配给模型对公共服务设施进行定位和分析。以上研究案例均针对城市的

18、公共服务设施，但在评价方法、分析过程上对农村地区提供了借鉴。针对乡镇，张莉等根据交通网络生成了到达设施的等时线，对江苏仪征市域范围内的医疗设施进行了综合评估并提出了规划构想。孔云峰、李小建对村镇公共服务设施的空间可达性、各种可达性指标及其相应的模型进行了比较深入的分析，并对某县域范围内的教育设施和医疗设施进行了评估，揭示了农村地区公共服务的空间不均衡性。2公共服务设施需求分析技术研究目前，国内村镇公共服务设施需求分析多集中在社会调查和统计的技术方法，通过发放问卷、访谈等方式了解农民对各类公共服务设施的需求状况。相关研究包括李琴等(2009)根据典型抽样的原则，在广东省英德和鹤山两市，对村镇基础

19、设施供给的现状和农民的满意度进行了问卷调查，并运用Multi-nominal Logit模型，分析了影响农民对村镇基础设施优先序作选择的因素；管延伟(2009)通过问卷调查的方式，对山东省农村体育设施及项目的开展情况进行了研究，其样本中包含716份基层农村的入户调查，分析结果来自对有效回收问卷的统计处理；孔祥智等(2006)抽样调查了2省3县的296个农户，目的是掌握这些地区农村基础设施的供给状况和农民对投资农村公共产品的支付意愿；孟海宁(2008)对浙江省11个设市区、44个县(市)的1329个村庄进行了抽样调查，调查针对12类农民所关心的公共设施建设和服务项目，透过空间经济学的视角，并结合

20、对浙江省兰溪市乡(镇)规模效益的分析评价，探讨了村镇公共服务设施的规模经济与聚集效益。从当前该领域研究发展情况看，利用GIS和空间模型技术对公共服务设施的研究集中于对现状设施进行评价，评估技术是对现有公共服务设施(点)的服务水平进行评价，而设施配置问题则需要考虑新设施的选址、配置水平等等复杂问题。因此，科学利用先进技术手段对公共服务设施需求进行计算、预测仍然是难点。3公共服务设施共建共享技术研究村镇公共服务设施共建共享技术的目标，是提高公共服务的整体配置效率，实现设施集约化发展。因此，村镇公共服务设施的共建共享不仅涉及单个公共服务设施的分析，更是建立在公共服务设施体系的整体结构优化基础上。对村

21、镇公共服务设施配置实现整体优化，不仅仅是地理学科和规划学科的研究内容，还涉及到运筹学中的一类经典问题：设施选址问题(FLPfacility location problem)。此问题是解决在备选点中选取一些点，建造某种公共服务设施，实现设施布局的最优化。这涉及到最优化条件，在国内外相关研究中，满足设施使用者总出行成本最少是最为常用的标准。在图论中，设施选址问题是一类NP-hard疑难，这是该领域研究中的热点和难点。国内有不少研究从运筹学角度出发研究公共服务配置优化，这些研究主要集中于对复杂算法研究，通过数学模型方法解决设施选址的疑难，包括遗传算法、蚁群算法、微粒群优化算法等等。由于技术手段复杂

22、，上述研究基本停留于纯技术、纯理论，很难在实际的村镇公共服务设施配置中推行。总体来看，国内外对公共服务设施评价技术的研究已经相当丰富，对设施配置的技术路径积累了很多成果。在发达国家，一些技术已经在指导实际的设施配置问题上发挥了相当作用。然而，研究中还存在一些问题，一是偏重设施评价，而对新建设施的配置问题研究不足；二是对很多研究偏重技术手段，而忽视了现实的各种设施影响因素，难以推广。总的来看，解决中国村镇公共服务设施配置问题，需要借鉴上述研究成果，但同时更要结合农村实际情况，整合技术路线、提升技术手段、完善技术应用。2. 第二章 村镇公共服务设施规划配置技术中央多次要求建立覆盖城乡居民的社会保障

23、体系和基本公共服务体系，十七大报告明确提出“注重实现基本公共服务均等化”，强调城乡协调发展。为实现基本公共服务均等化目标，近年来，国家着力加大农村投入，逐步改善了农村公共服务的供给状况。自上而下的国家财政保障机制基本建立的条件下，公平问题凸显。当前，虽然村镇公共服务设施建设的绝对水平有所提升，但城乡差距、地区差距仍在持续扩大。提高公共服务设施均等化水平、推动城乡公共服务能力整体发展，成为村镇公共服务设施规划配置的关键目标。然而，农村居民点量大面广，并具有规模小、布局分散的特征。根据中国城乡建设统计年鉴，至2008年末，全国共有建制镇16960个、乡14115个、自然村266.6万个，平均每个县

24、级行政单元内有900多个自然村，居民点数以千计。由于规划配置技术方法缺失，目前，我国尚未颁布覆盖农村地区的公共服务配置标准，无法有效引导村镇公共服务设施合理配置。在缺少统一标准的情况下，规划只能采取自上而下、层层分配的技术路径，不利于设施向基层农村延伸。目前，现有规划手段已经难以满足基本公共服务的发展要求，集中化的设施配置方法已经受到广泛质疑，农民需求、农村特色以及差别化发展的诉求日益显现。针对农村基本公共服务均等化的目标，结合农村实际条件，创新设施需求分析技术、评价技术、共建共享技术是亟待研究的关键难题。一、技术目标与路径1以提升设施可达性和配置效益为规划目标一些国家，公共服务设施的配置标准

25、有详细的可达性规定，可达性分析技术已经作为了设施评估、设施配置的标准技术。如英国政府于2000年公布的未来乡村(Our Countryside：The Future)白皮书中明确了规定了农村服务和设施提供的空间可达性标准；英国环境食品及农村事务部(Defra)于2002年发布的农村服务发展路径：引导设施有效配置指引(The way ahead for rural services: A guide to good practice in locating rural services)，明确规范了设施配置的方法和步骤，对可达性分析的技术路线进行了明确阐述。2基于“生活圈”的自下而上配置方法村镇

26、人口空间分布的不均衡性，是影响公共服务设施配置的关键因素。突破城乡规划惯性思维、创新运用空间技术，是公共服务设施配置技术的中心任务。通过空间分析解决村镇公共服务设施配置难题，可达性是贯穿技术始终的核心概念，而生活圈是建立在可达性基础上的村镇服务理想模式，是衔接技术与实际的桥梁。生活圈是建立在居民可达性基础上的村镇理想模型，是公共服务设施均等化的空间诠释；符合生活圈规律，是公共服务设施的空间均衡条件。“生活圈”是人们的日常生活特征和活动范围，在空间上表现出的某种“圈层”特征，其半径可根据居民接受某种服务的出行范围界定。一般来说，人们的日常生活会集中在一个较小的范围内进行，而高等级的服务则可以相对

27、远离，这样半径越大的生活圈要求其服务等级越高。以此为依据，村镇公共服务中心应当选择相应等级的生活圈中心配置，各等级服务中心以其服务半径为界限相互交织、重叠，组成服务网络，形成适合居民生活的生活圈服务体系。根据居民对不同等级服务功能的需求程度、出行限制可将生活圈分为四个等级，如表21所示。表2-1 生活圈体系生活圈参考交通方式参考出行时间(分钟)等效服务半径(公里)最大服务面积(平方公里)服务单元基本生活圈步行150.5-13村镇社区/行政村一次生活圈步行30-602-330中心村/镇二次生活圈自行车304-8300中心村/镇三次生活圈机动车3020-252000中心镇/县城基于生活圈模型配置村

28、镇公共服务设施，突出了公共服务的可达性与完整性，以空间可达性研究具体地区在特定地理约束下公共服务体系的相对均衡状态，进而反约束设施配置标准，改变了以往先分摊指标、后确定选址的技术路线。在技术中深化、运用生活圈理论模型，为通过技术手段探索村镇公共服务设施配置模式和方法、整合配置标准与配置能力、提高公共服务配置效率提供了基础。3技术依托以设施可达性为核心，对农村的生活圈体系进行分析，必须借助地理信息系统(GIS)等先进工具进行计量空间分析(quantitative spatial analysis)。地理信息系统(GISGeographic Information System)是一种在计算机硬、

29、软件系统支持下，对整个或部分地球表层(包括大气层)空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。地理信息系统具备对地理信息的综合、模拟与分析评价能力，实现地理空间过程演化的模拟和预测。由ESRI公司开发的ArcGIS Desktop是具有代表性的GIS软件产品，作为一个全面的，可伸缩的GIS平台，它能实现地理数据的可视化、创建、管理与分析，整合了GIS与数据库、软件工程、人工智能、网络技术及其它多方面的计算机主流技术。在技术实现过程中，ArcGIS的网络分析发挥了关键作用。网络分析功能实现了在GIS系统中对地理网络(如交通网络)、城市基础设施网络(如各种网线、

30、电力线、电话线、供排水管线等)进行地理分析和模型化，使可达性分析更加精确化。二、村镇公共服务设施评价技术1技术目标在建立网络拓扑模型基础上对村镇公共服务设施进行评价，目标是综合评估现状村镇公共服务设施的可达性和可用性，为村镇公共服务设施规划建设提供参考依据。1.1可达性评估，针对各村镇居民点，研究居民点到达某类设施的便利性。评价指标以居民点到设施最小距离表示。经过评价，可以在空间数字地图中查找出距离服务设施过远的居民点，初步形成对设施总体分布的直观结果。村镇公共服务设施规划、调整，可以以该分析结果为依据，选取现状可达性差的地区增加村镇公共服务设施供给量，提高配置效率。1.2可用性评估，是对可达

31、性评估的深化，应用引力模型计算村镇公共服务设施的实际服务范围及潜在服务能力(潜在需求)，比较设施潜在服务能力与实际服务水平，准确形成对各个公共服务设施服务水平的判断(服务能力不足、适量或过量)。评估结果为规划调整公共服务设施布局，提高或降低某设施服务水平提供准确参考信息。2技术流程在数据数据录入整理基础上，村镇公共服务设施评价的技术流程如图2-1表示。图2-1 公共服务设施配置评价技术流程图2.1可达性评估可达性评估的核心是应用最小距离模型分析各个设施，在此采用网络模型中利用特定交通方式从居民点到设施点行动的时间作为测量标准。具体分析过程为：2.1.1输入居民点和现状公共服务设施点，构建网络拓

32、扑模型。2.1.2以居民点为原点、设施点为终点，查找各个居民点的最近服务设施点。在ArcGIS系统的“最近设施”(closest facility)分析功能可以完成上述查找任务，分析结束后将生成各点到其最近设施的最短路径，并记录通过此路径所花费的时间，该时间表示居民点到某设施的可达性。2.1.3根据上述分析得出的最短交通时间对居民点进行分级，参考生活圈模型规定的交通时间阈值，区分可达性差的居民点。2.2设施服务能力分析设施可用性评价核心是计算各服务设施的潜在服务能力，该计算需要综合应用引力模型与Huff模型完成，具体步骤为：2.2.1输入居民点和现状公共服务设施点，构建网络拓扑模型。2.2.2以居民点为原点、设施点为终点，查找各个居民点的最近服务设施点。在ArcGIS系统的“最近设施”(closest facility)分析功能可以完成上述查找任务，分析结束后将生成各点到其最近设施的最短路径，并记录通过此路径所花费的时间，该时间表示居民点到