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1、公共管理基础第一章 公共管理导论第一节 管理与管理理论的演进一、管理的含义管理就是人们在一定环境和条件下，为了有效地动员和运用各种资源从而达成组织目标而进行的计划、组织、领导、控制等项活动的总和。管理的六点基本含义：1.管理是由管理者引导的活动；2.管理是在一定环境条件下进行的；3.管理是为了实现组织目标；4.管理需要有效地动员和配置资源；5.管理具有四项基本职能：计划、组织、领导、控制；6.管理是一种社会实践活动。二、管理的职能管理的职能是管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。最早系统分析管理职能的是法国管理学家亨利法约尔。他提出：计划、组织、指挥、协调、控制，即“五职能说”。管理的基本

2、职能是：计划、组织、领导、控制。计划职能就是管理活动中的预先筹划和安排的职能。具体而言，计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标对未来活动的具体行动任务、行动路线、行动方式、行动规则等方案进行规划、选择、谋筹的活动。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。5个特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。组织职能是管理者按照组织的特点原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现组织目标的活动。组织是管理的载体，组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。3个特点：合理性、有序性、规范性。领导职能就是管理者按照组织目标和任务，运用管理

3、权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能是管理过程的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是取得管理效率和效果的关键职能。领导职能是管理的核心环节。6个特点：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性。控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能由一系列步骤构成，主要包括实施标准的确定、实践状况与偏差的测定和纠偏措施与对策的制定和实施。控制职能是管理过程的不同阶段的连接点。2个特点：监测性、修正性。三、管理学管理学是探索管理者在一定环境条件下，为了有效地动员和运用资源以实现组织目标而进行的计划

4、、组织、领导和控制等活动及规律的科学。管理是兼具科学性和艺术性的活动。四、管理理论的演进工业革命以后，管理学经历了三个发展阶段。即：古典管理理论、行为科学和现代管理理论。1.古典管理理论阶段。特点：注重管理的科学性、精确性、法律性和纪律性；较少注意人的全面特性及其对管理的影响；把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物；以科学管理学派和组织管理学派为主干。科学管理学派的代表：泰罗科学管理原理，主张：改进效率。组织管理学派的代表：法约尔工业管理与一般管理，主张：管理的职能与14项原则；韦伯社会和经济组织的理论，主张：现代行政体系基本原则。（1）科学管理学派。美国的泰罗是科学管理

5、学派的奠基人，提出了改进管理制度和管理方法的一整套的设计。1911，泰罗出版了科学管理原理。泰罗被称为“科学管理之父”。泰罗科学管理理论的内容：第一，科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰罗对工作的工时和动作进行了详细的分析，在此基础上确定了工作定额原理。第二，为工作挑选一流的人员。根据工作的要求，挑选最适合该项工作的一流人员，实现人员的能力与所从事的工作最佳适配的原则。（量人为用适才适岗）第三，实行标准化管理。在科学分析的基础上确定有关标准使工作人员掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并且使工作环境标准化。第四，实行刺激性的计件工资制。根据对工时分析制定科学的定额标

6、准，按照标准实行“差别计件报酬制”，因此，这种计件差别报酬制的根据不是具体职位而是工作人员的实际表现。（按劳取酬）第五，劳资双方为提高劳动生产率共同合作。在劳动过程中，雇主关心的成本的降低，而工人关心的是提高工资，因此，只有双方的合作和协作，才能共同提高劳动生产率，从而使双方得益。（劳资合作）第六，实行计划职能与执行职能的分离。计划职能由专门的计划部门在科学研究的基础上制定，工人则专门从事执行职能，而且必须按照计划规定的标准执行。（两职分离）第七，使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。即按照不同的职能，按管理细分为若干方面，就每个方面的职能设立一个职能工长负责管理（专业分工）。第八，实

7、行组织控制的例外原则。即高级管理人员把例行事务下放，自己只处理例外事务（权力下放）。（2）组织管理学派。法国的亨利.法约尔和德国的马克斯.韦伯通常被认为是组织管理学派的代表人物。法约尔与1916年出版工业管理与一般管理一书，主要内容有：第一，管理的基本职能。包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。第二，管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则，即：管理分工原则：权力与责任联系；确立遵守纪律原则；命令的统一性原则；指挥和领导统一性原则；个人利益服从整体利益原则；公平支付报酬原则；权力适度集中原则；管理划分等级系列原则；秩序原则；公平管理原则；保持组织成员稳定

8、原则；首创精神原则；团结协作原则。韦伯在代表作社会经济组织的理论中，把人类社会的权威划分为三种基本类型，即传统型，魅力型和法理型的权威。其关于组织的研究和主张，主要是根据法理型权威进行的。现代行政体系的基本原则：第一，所有社会组织和活动都必须按照理性化原则进行。第二，管理组织必须按照科层制设立，即按照明确的分工和自上而下的层级来安排。第三，按照法理性认同原则进行组织的权力管理。管理严格遵循制度和纪律，一切按照制度和纪律实行。第四，管理遵循对事不对人的原则。人员的任用按照职位的要求，通过严格的考试和教育训练，根据候选人的能力决定任用；同时，组织中人员的关系遵循理性原则，以职位关系为支配，排除感情

9、因素的影响。第五，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。2.行为科学阶段（背景：20世纪20年代，资本主义的危机加深，劳资矛盾日益突出，泰罗等把管理者看做机器附属物和单纯的经济理性人的理论已经失灵，促使管理学者构建新的管理理论，管理学的发展进入行为科学阶段）所谓管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行分析研究，以求全面、完整地把握人的本性，并且在此基础上实现管理的目的。研究的主要内容包括对人的本性和需要的研究，对行为动机的研究，对不同类型人行为的研究等。学派：人际关系学说，代表：霍桑实验，主张：提出工人是社会人，非正式组织理论，新型的领导在于提高工人的满

10、足度。学派：需要层次理论，代表：马斯洛人类的动机激励与个人，主张：人的动机是由需要构成的，需要可划分为5个层次学派：双因素理论，代表：赫茨伯格工作的推力工作与人性，主张：影响人的积极性的因素有两种，一是保健因素；一是激励因素。学派：X理论-Y理论，代表：麦格雷戈企业的人性方面，主张：X理论以下面四种假设为基础：A、员工天生不喜欢工作，只要可能，他们就会逃避工作。B、由于员工不喜欢工作，因此必须采取强制措施或惩罚办法，迫使他们实现组织目标。C、员工只要有可能就会逃避责任，安于现状。D、大多数员工喜欢安逸，没有雄心壮志。梅奥的“霍桑实验”与人际关系学说。行为科学产生于对人的本性的关注，这一关注始于

11、1924年至1932年间的“霍桑实验”。实验是由美国行为科学家乔治.埃尔顿.梅奥主持，在西方电气公司所属的霍桑工厂为测量各种因素对生产效率的影响程度而进行的一系列实验。经过实验，梅奥等人得出结论：第一，工作是社会人而不仅仅是经济人。所以，工作除了有金钱收入方面的需求，还有多方面的社会和心理需求，如人际感情、安全、归属和受人尊重等方面的需求。第二，在组织中存在着非正式组织。非正式组织是组织成员在工作和长期接触中，由于相互了解和加深感情而形成的一种相对稳定的非正式群体。非正式组织具有特定的规范和规则。它影响着组织的运行和组织成员的行为。管理活动必须重视这种由人际关系形成的非正式组织。第三，新型的领

12、导在于提高工作的满足度，从而激发工人的劳动积极性。对于工人本性的全面准确把握，要求改变管理方式，即管理必须按照社会人的要求来对待和激励工人，多方面满足工作的需求，这既是提高管理效率的途径，也是检验管理能力的标准。梅奥等人的霍桑实验奠定了管理的行为科学的基础，通过该实验得出的结论构成了管理中的人际关系学说。行为科学阶段的管理理论研究集中在三个方面：（1）人的需求、动机与激励问题。马斯洛需求层次理论。其代表性著作人类动机的理论和激励与个人中，提出人的动机是由需求决定的，这些需求按照人的生存和发展的重要性可以划分为五个层次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我实现的需求。赫茨伯格的

13、双素激励理论。美国行为科学家赫茨伯格在其工作的推力和工作与人性等著作中，提出影响人的积极性的因素主要有两在类：一是保健因素，二是激励因素。保健因素起到维持原有状况的作用，但不能激发组织成员的积极性。激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素，来调动成员的积极性。（2）管理中的人性问题。麦格雷戈“X-Y理论”。在代表作企业的人事方面中指出，他对管理进行研究时发现，管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等，由此产生了管理中的一系列问题，他把这种管理理论称为“X-Y理论”。与此相反，他主张在管理中，只要给工人创造一定的条件，他们就会努力工作，实现自己的成就和价值

14、。麦格雷戈将这种对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为“Y理论”。阿吉里斯在个性与组织一书中指出，组织中的人性是发展的，它们会经历一个从不成熟到成熟的过程。这一过程也是从被动到主动、从依赖到独立、从不自觉到自觉的过程。但是，这一过程仅仅靠一正式的组织是难以完成的，这就需要管理者吸收工人参与，采取以工人为中心的管理方式，使工人具有多种工作经历，进行角色体验，强化工人的责任，依靠工人的自我管理。（3）人际关系问题。巴纳德的动态平衡理论认为，组织是人群之间互动关系组成的系统，应建立有效的沟通机制。（上级与下级合作，投资者、供应商、顾客及外部机构间的合作，管理者须审视环境，调整组织以保持与环境的平

15、衡，系统观）卢因的群体动力学理论，研究和论述了非正式组织群体管理的影响和作用。行为科学阶段管理理论的特点：强调对人性的全面关注，重视非正式组织，主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。这些理论改进了古典阶段的管理理论，但是由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性，在强调非正式组织的同时有忽视正式组织的倾向，过分强调人际关系和人的心理需要的满足而忽视了对专业和职位角色的要求。3.现代管理理论阶段二战以后，学者采用不同学科方法研究管理问题，形成了“管理学丛林”现象。11个学派包括：以孔茨等为代表的管理过程学派；以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；

16、以巴纳德等为代表的社会系统学派；以马克兰特等为代表的管理科学学派；以西蒙等为代表的决策理论学派；以卡斯特等为代表的系统管理学派；以德鲁克等为代表的经验学派；以明次伯格等为代表的经理角色学派；以特里斯特等为代表的社会-技术学派；以布里奇等为代表的经营管理学派；以卢丹斯等为代表的权变理论学派。现代管理理论一览：1.管理过程学派，代表：孔茨，主张：围绕管理过程或职能的分解和设定，管理是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程。2.社会系统学派，代表：巴纳德，主张：组织是一个协作系统；组织的协作系统由三个因素构成，即协作的意愿、共同的目标和信息的联系；管理人员有三项职能，即建立和维持一个信息联系和沟通系统；确定组织目标，并运用各部门的具体目标予以阐明；使组织成员为这些目标的实现做出贡献。3.系统管理学派，代表：卡斯特，主张：组织是一个系统，由若干子系统组成，