国土空间规划体系中公众参与的法律制度研究.docx

1、国土空间规划体系中公众参与的法律制度研究摘要法律制度是当前我国国土空间规划体系改革的基点。在以人为本的价值导向下，加强公民行政参与权的保障、完善公众参与的法律制度是国土空间规划法制体系建设中不可或缺的内容。那么，如何完善相关法律规范，以保障公众参与权的正当性并具有效力，是值得思考的问题。文章依据“理论基础正当性准则法律规范程序效力”的逻辑框架，重新审视沟通式规划理论的本质内涵，依据沟通理性提出公众参与程序正当性的3 条衡量准则。在此基础上，基于对我国现行空间规划法律法规中公众参与相关制度的评价，并结合国土空间规划体系改革中不同层级的规划要求，有针对性地探讨进一步完善规划公众参与法律制度的建议，

2、以期以沟通理性为准则提升并规范行政参与权的行使效力，为推动国土空间规划法制体系的建设和加强现代化的多元治理能力提供参考。关键词沟通式规划；沟通理性；公众参与；空间规划；法律制度0 引言法律制度是当前我国国土空间规划体系改革的基点，也是解决过去“多规”衔接等问题、推进国家治理能力现代化的“治本之源”。目前，我国国土空间规划在编制体系和行政体系两个维度已全面开启改革的进程，但法制体系的改革相对滞后。囿于空间规划基本法的缺位和原有法律法规的混杂，实施进一步的改革缺乏有力的法律支撑。厘清并完善国土空间规划法制体系是解决“多规”矛盾和冲突的根源性途径，对国土空间管治具有重要的意义。在新时代高质量发展的进

3、程中，国土空间规划不仅仅只是关注物质空间环境的问题，还需全面转向以人为本，转向“人民城市人民建，人民城市为人民”的价值导向。如果人的问题没有处理好，整体国土空间的规划目标也难以实现。另外，从现代行政法的角度看，规划作为政府通过行政权分配空间资源、调整利益关系的工具，当法律行政规划权的授权过于宽泛，而专业性又遭到质疑时，行政参与权应运而生。行政参与权是指社会公众以正当合法的形式参与并影响行政过程与决定的权利，是行政相对人所拥有的一项权利，其具有超越权利救济的价值，表征了民主内涵的政治参与意义。这符合中华人民共和国宪法(以下简称宪法) 的基本精神，即“一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种

4、途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。同时，行政参与权体现了国土空间规划走向科学理性、人文精神和法治理性相统一的趋势。因而，完善公众参与法律制度是国土空间规划法制体系建设中不可或缺的内容。随着我国法制建设的推进，2004年私有财产保护被写入宪法，2007年中华人民共和国物权法(以下简称物权法)、2020年中华人民共和国民法典(以下简称民法典) 等从法律层面正式提出对公民权利的保护，使得过去一些开发建设项目侵害公民权益的个案上升到法律制度层面。随着公民意识的觉醒与法制观念的提升，以及新媒体时代言论表达平台的助力，过去由专家和政府主导的“关门”规划模式正在受到冲击。从200

5、9年番禺垃圾焚烧厂事件、2011年广州大佛寺改造扩建和2014年南京玄武大道两侧城市设计等事件看，公众参与对规划行政权的监督和相关立法执法工作来说既是挑战也是机遇，而从正面积极地引导公众意见的表达沟通，规范公众监督机制、举报程序和意见反馈等过程，加强法律层面对公民行政参与权的保障，是健全规划法制体系、提升多元治理能力的重要途径。目前，相关研究初步揭示了我国规划体系中公众参与法律制度存在的问题，如对于“什么是公共利益”“谁是利害相关人”等问题缺乏法理上的说明7，以及缺乏对行政参与程序的具体规范8，并有针对性地提出了一些完善公众参与的措施和建议。然而，对于公众参与这一诞生于西方民主社会的模式，相关

6、研究较少从根源上探讨原理性问题：在沟通式规划的理论基础上，如何衡量及评价规划中公众参与是否合理、正当及是否发挥了效力？面向国土空间规划体系的改革需求，如何整合并完善相关法律规范，以更好地吻合公众参与背后的理论初衷？针对上述问题，本文依据“理论基础正当性准则法律规范程序效力”的逻辑框架，重新审视沟通式规划理论的本质内涵，依据沟通理性(Communicative Rationality) 提出公众参与程序正当性的3条衡量准则。同时，基于对我国现行空间规划法规中公众参与相关制度的梳理和评价，结合国土空间规划体系改革中不同层级的规划要求，有针对性地探讨进一步完善并规范规划公众参与法律制度的建议。1以沟

7、通式规划理论为基础的公众参与1.1 理论溯源：沟通行为理论与沟通式规划理论西方社会自工业革命以来经历了科技兴盛发展的两百年，技术革命为人们带来了丰硕的物质成果。然而，对技术理性的过度崇尚也给社会进步建造了新的物质化“铁牢”，限制了人类行为和思考的方式。20世纪7080年代的两次石油危机带来了世界政治经济格局的动荡，增加了人们对技术至上、行政强权的质疑和反思，从而对社会的公共性提出了更高的诉求。在上述社会背景下，德国学者哈贝马斯充分阐释了“公共领域”(Public Sphere)的概念，指出公共领域是介于私人与国家政权之间的地带，人们可以在其中就所关注的公共事务进行自由讨论并形成公众意见与政治权

8、力相对抗。20 世纪70 年代末，哈贝马斯进一步提出“沟通行为理论”(TheTheory of Communicative Action)，认为通过沟通的方式重新发挥公共领域的作用，可以解决过度依赖物质、目的至上而带来的现实问题。沟通行为发生在多个参与主体之间的公共领域中。虽然每个参与主体仍带有自己的目的，但不是以实现功利为目的的意志主导行为，而是在遵守沟通理性的前提下，通过沟通协商实现行为的协调和集体共识的建构。沟通理性的意义在于对工具理性进行根本性反思，提出理性不仅存在于主体对客体的认知中，还存在于不同主体之间，是建立在参与主体相互理解的基础之上的理性。20 世纪80 年代以后，哈贝马斯的

9、沟通行为理论受到西方规划领域的关注，对规划实践从技术至上的理性主义转变为更加关注社会共识的规划思潮，发挥了重要的作用。规划学者重新审视了规划决策与实施的过程，并由此从过去的理性物质性规划发展为关注社会中多阶层利益的沟通式规划(Communicative Planning)。沟通式规划理论因此成为20世纪80 年代以来最具有影响力的现代规划理论，为规划行政过程中实现政府、规划师和公众等多方权力的平衡提供了协商共建的途径。公众参与不是根本目的，而是实现沟通式规划的基础条件和组织形式。只有真实、充分地参与和沟通，才能让各方利益相互平衡，达成真正的共识，实现和谐发展。作为规划理论中少见的具有建设性指导

10、(Constructive Guidance) 意义的思潮，沟通式规划理论也为规划师在实践中实现沟通理性、促进按照共同意愿进行项目实施提出了广泛指导原则。可见，沟通式规划理论充分解释了为什么要在规划行政行为中开展公众参与、广泛接纳公众意见的问题。1.2基于沟通理性的公众参与准则从行政法学角度理解，规划行政过程中行政相对人(公众) 的参与为规划决策的公平公正提供了更多程序性的制约，然而仅仅是形式上的参与是不够的，有效的参与需要遵循沟通理性的原则，或者说沟通理性是公众参与是否取得成功的重要依据。沟通理性为规划过程中公众参与的规范制定提供了检验和衡量的标杆，解答了如何合理合规地开展公众参与，以及什么

11、样的公众参与才合理正当和具有效力的问题。一些研究认为公众参与人数规模的提升或者参与程度在“公众参与阶梯”中上升一个台阶是衡量公众参与效力的标准，然而有时候过程的意义大于结果，潜在的影响比实际的结论更重要。通过理性沟通的过程，增强不同主体间互相理解、信任和合作的关系，从而有可能去解决一些在误解和质疑中无法解决的规划难题。西方国家注重在公众参与的制度规范设计中，尽力保障参与过程中自由平等沟通意见的机会和环境，实现有效的信息交换和整合，使其符合沟通理性的评价准则。随着沟通式规划理论的发展，不同学者对沟通理性原则提出了不同层面的解释。本文从公众参与的权利主体、程序和目的3个方面提出基于沟通理性的核心准

12、则：在规划公众参与中纳入尽可能多元化的利益相关者，保障每个主体的参与权；从物质、制度和文化等多个维度提供公开平等的规划沟通平台，使利益相关者可以充分、真诚地表达各自的价值观和利益诉求；在沟通中非强制性地促进各方达成一定程度上的共识，并以此为基础推进规划方案的实施。1.2.1 保障每个主体的沟通参与权明确公众参与的权利主体是权利保障的基础。行政参与权打破了过去单方面、封闭性规划决策的模式，希望以理性沟通和包容参与的方式代替恶性竞争与强权管控。在规划参与过程中并不是完全遵循“少数服从多数”的原则，而是通过尽可能多地保留不同参与主体的意见和诉求，保障不同空间尺度视角下不同利益群体代表的参与权，尤其是

13、一些容易被忽视的弱势群体。对于完全没有规划知识背景的人群，应当由规划师将他们的意见和诉求进行转译，让他们真正参与与自身利益攸关的规划讨论。因而，参与的权利主体应尽可能的多元化，通过参与权力制约行政权力，拒绝权力对权利主体的偏见与偏好。西方各国对沟通参与权(Inclusive Dialogue) 的保障、参与权的救济、参与权效力的强化等方面制定了明确的法律要求(表1)，在区域性的空间规划编制实践中尤其关注参与主体的多元性。例如，在法国“里昂2010”战略空间规划编制过程中，由市长作为协调人，全面组织公私机构和里昂都市区范围内55 个乡镇参与规划战略的制定；在美国芝加哥“2040区域框架性规划”编

14、制中开展了历时4年的协作式规划，在区域内800万人口和1200个相关政府机构之间建立了互动关系。表1 基于沟通理性准则的西方公众参与法律规范梳理1.2.2 提供多维度的公开沟通空间沟通理性对参与权的执行程序提出公开、平等、友好的要求，希望为公众参与提供一个有益于意见自由表达和顺畅沟通的空间。利益相关公众可以有公开的渠道了解整个规划过程及进展，并可以公开友好地表达自己的意见。公开沟通空间(Open Venue) 包含不同维度的含义，包括物质空间、制度空间和文化空间等。沟通场所的光线、安全性、座位排布方式等物质环境特征会通过影响参与者的生理、心理感受，从而产生不同的沟通效果。规划过程中信息流以一种

15、完整、全面、真实的状态流转于各个利益相关公众，以此促进各方的真诚互信。在制度空间层面，通过详细规范沟通参与的程序和机制，包括参与的时间节点、阶段、内容、形式和途径(信息公示、资料提供、听证、申诉等) 及参与主体的组织化，保障沟通程序的公正和有效。程序公正的价值在于表达对公众参与权的尊重，以促进进一步的协商与达成共识。1.2.3 非强制性地促进建立共识如果仅有程序的公正而缺失参与的根本目的，那么即便再广泛的参与也很难在沟通中达成共识。沟通理性不仅要求公开公平的对话程序，还需要多元主体在沟通过程中带着寻求共识的目标，互相反思与妥协。在这一过程中，每个参与主体不是将自己的观点强加给别人，而是通过开放

16、的信息交流、意见表达和交换，在倾听中学习修正自我，在协商中改变观点，最终达成哈贝马斯所说的“非强制性的全体一致”，实现精神性合作与公共理性。运作良好的沟通式规划能够形成各方都受益的共同规划成果，这种成果往往是任何一方都无法单方面实现的。在非强制性地促进建立共识(Consensus Building) 的过程中，规划师扮演的协调人角色发挥了不可缺失的作用。规划师不再是行政决策者的“幕僚”，或是维护公共利益的呼吁者，不再为某一利益代言，而是在规划行政过程中协调沟通过程，促进不同意见的友好交换，帮助实现最终的彼此理解与共识。2基于理性准则的现行公众参与法律法规评价2.1空间规划现行法律法规中公众参与

17、的相关内容我国现行空间类相关规划( 土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等) 分别以中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)、中华人民共和国城乡规划法(以下简称城乡规划法) 和中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法) 等作为法律依据，指导规划行政过程。然而，这些法律法规类型不同，层级不一，在立法上受到不同部门、机构的利益导向影响，在内容上呈现碎片化与重叠化，彼此之间又缺乏衔接性说明。在国土空间规划法制体系建设中，这些法律法规既是重要的基础，也给厘清并重构体系带来了挑战。就公众参与这部分内容来说，虽然不少法律法规中都包含了公众参与的原则性要求，但在我国公众参与实践中仍存在参与

18、程度和效力不足、形式大于内容等普遍问题。本文梳理了与空间类规划相关的现行法律、行政法规、部门规章与规范性文件共95部，其中与城乡规划相关的有31部，与土地利用规划相关的有16 部，与环境保护规划相关的有33 部，与海洋资源相关的有9 部，与农业资源相关的有6 部。在这些法律法规中，对与公众参与相关的内容按照参与形式分为5 个类别，并做了相应的统计(图1)。以下依次分析公众参与不同类别的规定内容及其发挥的作用。图1 现行法律法规中公众参与相关内容类别分析图(1) 公众参与的原则性规定。超过80的法律法规都对公众参与提出了要求，其中城市规划编制办法第6条、土地利用总体规划管理办法第6条、土地利用总

19、体规划编制审查办法第7条、环境影响评价公众参与办法第3条等18部法律法规的相关条款中包含了原则性规定，要求规划编制中应当坚持公众参与的原则和工作方针。(2) 赋予监督检举的权利。根据城乡规划法第9条、土地管理法第7条、基本农田保护条例第5条等法律法规的相关条款，任何单位和个人都有权利向相关部门举报或控告违反规划及相关法律法规的行为。城乡规划法规定“城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”，而其他法律法规对主管部门受理并反馈的职责并未做出明确规定。(3) 以公示为主要参与形式。约占一半的法律法规提出了规划草案等需“如实向社会公布”的规定，如城乡规划法城市规划

20、编制办法省域城镇体系规划编制审批办法土地管理法土地管理法实施条例中华人民共和国环境保护法环境保护公众参与办法等。可见，保障公民的知情权，是目前规划中公众参与权的主要实现形式。然而，大部分规定中对公示的具体时间、地点、内容范围和采取的形式等都缺乏明确的要求，导致实际中常常出现公示内容不够真实全面、公示地点不易见及公示范围不够广泛等问题。(4) 赋予不同形式的意见表达权。现行法律法规根据规划的重要性及与利益相关者的关系，赋予公众不同形式的意见表达权，包括非正式的意见征集、听证会、主动协商和讨论同意等。例如，城市综合交通体系规划编制导则规定“应采取多种方式征求相关部门和公众意见”；城乡规划法土地管理

21、法环境影响评价公众参与办法等规定“采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”；风景名胜区条例提出“拟设立风景名胜区前与范围内的产权所有人充分协商”；村庄和集镇规划建设管理条例提出“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意”等。(5) 对规划行政过程的约束力。现行法律法规规定了在规划编制过程中应当举行公开听证会或提供其他的公众参与渠道，但关于公众参与对规划行政权的约束力，一般仅仅规定为规划编制机关需要在向报送审批的材料中附带征求公众等意见的情况。例如，城乡规划法第26条规定“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”；土地利用总体规划管理办法第27

22、条规定土地利用总体规划审查报批应提交“征求意见及论证情况”等。与此相关的，对未征求公众意见的后果，现行法律法规中仅规定了行政责任，如城乡规划法第60条规定“由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评”等。但关于未经公众参与或未积极采纳公众意见所形成的规划是否有对此的监督机制，是否具有法定效力，是否有公众利益的申诉救助方式，并未做出规定。2.2规划公众参与中存在的法制问题法制建设对于实现沟通理性具有重要的保障作用。根据沟通理性的3条衡量准则，本文从公众参与的权利、程序和目的等方面对现行法律制度层面存在的问题进行分析，为提出针对性的法制体系完善建议提供基础。

23、2.2.1 参与权的实质性保障缺位首先，基于沟通理性的第一条准则，法律制度应当保障尽可能多元化的利益相关主体具有参与并表达意见和诉求的权利。那么在我国现行法律法规中，是否每个利益相关主体的参与权都得到了公平公正的对待？公共利益中一些弱势主体的缺位或被忽视，是否会得到现行法律法规的惩治？显然，基于上文的内容梳理，城乡规划法土地管理法等对公众参与只做原则性规定，对权利的实体性内容没有明确的界定。其次，公众参与的权利缺乏对规划行政决策的实质性约束力。现行法律法规一般仅规定规划行政机关需要在报送审批的材料中附带公众参与情况的说明，但对于行政机构需要在多大程度上采纳公众意见、对未采纳或未征求公众意见的情

24、况如何处理及规划是否生效等问题，未形成明确且严肃的规定。虽然试图通过公众参与改变行政部门单方面决定的模式，但是权利的合法性地位未得到实质性的保障，公众的象征性参与和沟通无法实现对于公权力的制约，因此实际中常常出现以政府会议纪要等代替正式文件，以及规划修改、审批缺乏规范化的公众参与程序等问题。最后，规划技术标准相较于公众参与意见具有绝对优先权，公众参与的权利和角色定位较为弱势。在一些规划建设方案对相邻人产生影响的案件中，比较常见的是“有影响但不违法”的裁决，也就是说，虽然规划行政许可对相邻人的利益有所影响，但是当影响在“城市规划提出的规划设计要求”范围之内时，规划方案或行政许可依然合法。从根本上

25、来讲，这是不同行政权控制模式上的冲突，即行政的专业性模式( 专家知识模式) 与行政的参与性模式(利益代表模式) 的冲突。反映到制度上，一方面表现为参与主体的混淆，另一方面就是规划的技术性标准占绝对优势。这甚至影响了法院的判别，法官可以说放弃了对行政机关的专业性控制和程序性控制，更遑论规划背后复杂的法律关系，而只是通过简单的形式审查，做出“合规即合法”的判决。2.2.2 参与的程序规范尚不明确基于沟通理性的第二条准则，法律制度应当从多维度确保公开、公平、公正和友好的沟通空间。然而，事实上我国现行法律法规过于抽象单一，除了“采取听证会征求意见”“向社会予以公告”以外，对诸如公众参与的时间节点、阶段

26、、内容、形式途径(信息公示、资料提供、听证、申诉等)、实施步骤和保障机制、救助措施等内容都缺乏具有操作性的规范与细则说明。此外，沟通理性的第三条准则是非强制性地促成多方共识，以此作为沟通式规划和公众参与的核心目的。现行法律法规对这一点的表达含糊且存在一定程度的自相矛盾：一方面公众参与是规划编制的重要原则；另一方面在参与程序上回避如何处理公众意见的问题，将最终裁量权藏在行政部门的手中。这与沟通理性所要求的尽可能促成政府、专家、多方民众之间的共识的原则不符。具体来说，首先，公众参与过程的设计与规划类型并不匹配。目前我国规划相关法律规范(如城乡规划法第26条) 其实并未明确区分专家和公众，但事实上专

27、家和公众代表的是不同的知识结构与价值偏好，在不同的规划事项上二者意见的权重是不同的。例如，对于与区域性生态资源相关的规划，专家的技术知识对规划有重要意义；而对于详细规划、乡村规划等实施型规划，公众尤其是特定范围内的居民意见应当得到重点考虑。目前这种不匹配的规定下会导致以下后果：其一，规划目的和参与主体之间的不匹配，相关项目不以直接利益相关者的参与为主导；其二，一般公众的意见难以对规划产生实质性影响。最终导致参与过程中意见冲突明显，难以进行协调，或者是只能进行形式化的参与。其次，现有法律规范中并未涉及规划编制主体( 规划师) 及组织化的公共利益参与主体(公共机构)的内容。忽视这两类角色在沟通式规

28、划中的作用也是不利于达成多方共识的关键原因之一。3完善公众参与法制建设的建议3.1适应国土空间规划体系的整体目标建设国土空间规划法制体系，一方面是空间规划科学性和权威性的基本保障，是国家意志约束地方政府和协调多方利益的治理手段之一；另一方面可为规划行政权力的运行提供必要的法律依据，并发挥规范监督作用，保障公民的基本权利。空间规划体系不仅在宏观层面涉及技术标准问题，还需要在规划落地中应对与人息息相关的问题。例如，国土资源的底线划定会直接影响生态区内人群的利益，同时也会间接影响到开发边界内土地的开发容量、开发模式等，因开发集约性的不同而给人们带来不同的影响。因此，在立法精神上，应当在国土空间规划法

29、制体系建设中充分融入公平正义、以人民为中心的价值理念。国土空间规划包含“战略引领”“底线管控”“全方位协同”三方面关键内容。这三方面都有赖于公众参与的保障和支持。首先，当前的城乡发展战略仅仅在技术层面提升一些物质性指标，而只有纳入相关人群真实的幸福感、满足感和健康水平等因素，将人的切实需求与国家战略结合在一起，才能发挥更好的引领性。其次，底线管控是此次国土空间规划体系改革的重点，应通过规范化的公众参与机制，让每个公民加深对当前将城乡开发建设与“山水林田湖草”及农业资源保护统筹起来考虑的核心理念的理解和认同，发挥其自觉性和监督作用，从而提升管控实施的有效性。最后，全方位协同在国土空间规划立法上既

30、体现在新法立法、旧法修订中，也体现在法制体系的重新建构。自然资源部2019年立法工作计划中明确了出台相关法律(草案)、行政法规(草案)、部门规章10部，并论证研究起草15 部的工作计划。过去受到立法程序的影响，法律法规无可避免地成为不同立法起草参与部门权力和利益博弈的对象。在全方位协同的改革中，应充分体现理性沟通、达成共识的宗旨，从法制根本上解决过去“多规”矛盾的问题。当前国土空间规划体系按照不同层级划分为“五级三类”，分别是国家级、省级、市级、县级和乡镇级五级国土空间规划，以及总体规划、详细规划、专项规划三类规划。针对规划的不同类型(国土空间规划、详细规划、专项规划)、不同问题(环境保护、土

31、地开发、城市更新等)和不同阶段(规划编制、修改、实施、评估) 等，应设置不同的公众参与规则，增强实际操作的可行性和参与方式的实效性(图2)。国家级国土空间规划偏宏观战略意义，涉及重要的生态自然资源保护等问题，因而以专家、省市级地方利益的代表部门和一些组织化的公共机构为主要参与主体，公众参与以保障信息公开透明为目的，在规划成果形成的阶段性时间节点对成果予以公示，规划生效后公众对违背规划内容的行为具有监督和检举的权利；省级国土空间规划涉及区域间的协调问题，应给予代表地方利益的行政部门更大的参与决策空间，对于一些特殊地区内的直接利益相关者应开放顺畅的意见表达渠道；在市县级国土空间规划中，直接利益相关

32、者的重要性逐渐凸显；乡镇级国土空间规划则更偏重规划的实施价值。因此，需要尽可能多元化地纳入直接或间接的利益相关群体，通过广泛的意见征集，并设置申诉救济机制，以保障每个主体的参与权都不被忽视。图2 不同层级国土空间规划中公众参与主体与形式的对应关系示意图注：实线代表强关联，虚线代表弱关联，无连线代表基本无关联。3.2 明确参与权的实体性内容首先，应在涉及实体性的内容中重申公众参与权法律地位的严肃性，明确规定参与人的具体权利与义务及相应的法律保障，其中包括明确界定权利主体的人群范围和规模、公众代表的遴选方式，以及参与者的权利、责任与义务等内容。在配套的规范或实施办法中，可以进一步针对空间规划的重要环节或重要问题，提出公众参与的人员清单，并明确参与主体、规划师、行政管理部门的具体权利、义务和职责分工。其次，应确保公众参与对行政过程的有效约束力，真正实现以权利制约权力，以权力保护权利。现行法律法规中，公众参与的实质性约束力较弱，也没有形成保护弱势的直接利益相关者的机制。因此，面向直接利益相关者，建议在法律条文