税源专业化管理研究.docx

1、税源专业化管理研究税源专业化管理研究 近年来，随着我国税收征管形势的不断发展和征管改革探索的不断深入，专业化管理越来越多地被税务部门提及和重视，全国很多地方基层税务部门都开展了税源专业化管理的探索和实践，并且取得了积极的效果。2009年,针对税源管理面临的新形势和新问题，总局提出了信息管税的新思路。在基层初步探索的基础上，研究提出了税源专业化管理的设想，并在部分省市开始试点。2010年，总局印发了关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见，明确了税源专业化管理的指导思想、基本原则、主要内容和试点工作的具体要求。2010年底肖捷局长在全国税务工作会议上将“积极推进税源专业化管理”作为“十二五”时期

2、和今年的主要工作，提出了明确要求。当前，新一轮的税源专业化管理创新正在如火如荼地进行，以税收风险管理为导向，以信息管税为依托，以分级分类为主要内容，以纳税评估为手段的税源专业化管理模式已初步形成。本文结合工作实际，从对税源专业化管理的内涵理解和理论依据出发，分析了当前税源专业化管理的现状，并在借鉴国际经验的基础上，对当前推行税源专业化管理提出几点建议，以期对税源专业化管理实践有所裨益。一、税源专业化管理的内涵理解原国家税务总局局长谢旭人在中国税收管理一书中指出：“税源管理是税收管理的基础”，“抓住了税源管理就抓住了税收管理的要害”。总局副局长王力2008年7月全国税务系统企业所得税管理与反避税

3、会议上指出“专业化管理就是要根据纳税人的实际情况和不同特点，通过建立一支高素质的管理人才队伍，充分运用其掌握的专业技能，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和强化管理深度的目的”。国家税务总局局长肖捷在2009年12月29日全国税务工作会议 上明确提出：“深入推进专业化管理，不断强化税收征管基础工作。要探索税源专业化管理新模式。以税收风险管理为导向，以纳税人规模和行业等为主，对税源实施科学分类。研究合理调整征管机构职责，科学确定税源管理岗位。细化职责分工，整合优化各部门管理资源，创新税收管理员制度，建立完善纵向联动、横向互动的专业化管理运行机制。要强化行业税收管理

4、。根据不同行业企业的经营和核算特点，总结分行业管理的方法和规律，有针对性地采取加强管理的措施”。总局领导的一系列阐述，为我们基层理解税源专业化管理提供了帮助。我们认为所谓税源专业化管理就是以风险管理为导向，以信息化为支撑，以专业化人才为保障，科学分类税源，合理调整、整合管理职责，优化资源配置，实行专业分工管理，建立健全纵向互动、横向联动、内外协作的运行机制，提高税源管理的针对性和有效性。它至少包括以下几个主要内核：1、管理流程专业化。就是按照风险管理理念和程序来设计专业化管理流程，把征管资源优先用于风险比较大的纳税人、对不同风险纳税人采取不同风险应对策略的理念。设计专业化管理流程，主要包括风险

5、的分析识别、风险排序、风险应对、绩效评估和过程监控等。2、税源分类合理化。根据税收风险规律，进行科学分类，基本思路是按照经济发展水平、经济结构、税源分布以及机构人员实际状况进行对税源进行科学合理分类。一般是按照纳税人规模将税源分为重点税源和非重点税源，通过科学分类税源，为优化资源配置奠定基础。3、职责分工专业化。就是将税源管理的职责在不同层级和不同机构之间进行重新调整、组合，纵向上总局、省局、市局及县区局在专业化管理中分别承担不同的管理职责，合理分工，密切配合，形成合力。横向上以风险管理为导向，按照事项和环节，将整个税源管理职责划分为征收服务、日常管理、监控评估、监督评价和税务稽查等5大类，建

6、立联动协作机制，进一步落实各部门的税源管理职责和协作制度。4、资源配置科学化。首先是机构职责合理调整。在对税源科学分类的基础上，适应专业管理的需要，有必要合理调整税源管理机构或内设机构间的税源管理职责。按照重点税源和非重点税源的分类合理调整管理机构或内设机构的职责，使原有单一划片管理管户的税源管理机构或内设机构改变为按规模分类的税源管理机构或内设机构。其次是管理职责重新组合。改变基层一线税收管理员“分户到人，各事统管”管理办法，根据税源分类和税收管理员实际合理整合岗位职责，配备相应人员，培养专业化人才，专门的人管专门的事，形成专业化管理团队。5、管理手段现代化。就是要发挥信息技术在管理中的支撑

7、作用，充分运用信息技术，建立和完善以技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅、科学严密的税源监控体系，完善信息的收集、分析和利用机制，实行“信息管税”，实现信息化和专业化的税源管理。二、税源专业化管理的理论依据研究现代管理理论，借鉴其合理内核为税源专业化管理服务既有一定的指导意义，也有一定的实践意义。用于税源专业化管理的理论有：（一）分工理论。亚当斯密首先确立了分工在经济学中的首要地位。其划时代巨著国富论开宗明义：劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现出的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。20世纪80年代以来，以新兴古典经济学家杨小凯、贝克尔和墨菲为代表的新兴古典经济学家

8、也十分强调分工和专业化的重要性。杨小凯提出了关于劳动分工水平的提高产生经济增长的思想，认为分工是一种制度性与经济组织结构性安排，牵涉到个人与个人、组织与组织关系与协调，一定程度的分工，将会产生技术进步、生产率提高。贝克尔和墨菲也认为，分工能够获得专业化经济效果，那些从事专门化生产的工人，可以生产出比非专门化工人更多的产品。按照新兴古典经济学分析框架，不难发现税源管理同样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。实施税源专业化管理应当借鉴和利用分工理论，在分工的基础上实现专业化管理，税源管理的分工包括管理对象的分工、管理事项及职责的分工、管理人员的分工等。（二）风险管

9、理理论。风险管理于20世纪30年代起源于美国，是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。风险管理就是经济单位通过对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以求把风险导致的各种不利后果减少到最低程度，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一方面，风险管理能促进决策的科学化、合理化，减少行为的风险性; 另一方面，风险管理的实施，可以使工作中面临的风险损失降至最低。风险管理的基本流程如图所示： 过程监控 战略规划 风险识别 风险排序 风险处置 绩效评价 其中战略规划包括确立风险管理的目标使命、管理制度和工作机制；风险识别即寻找风险点和风险源，通过建立风险管理的指标体系，多

10、渠道及时、完整、准确地采集、掌握、分析信息，并有效识别风险；风险排序即通过对不同风险轻重程度的评估，按风险从高到低进行排序；风险处置即根据风险排序情况，对不同风险程度分别采取不同的管理措施；同时，开展风险管理实施情况的过程监控和绩效评价，并据以对风险管理的战略规划进行调整和优化。将风险管理引入税源专业化管理，通过对税收风险的预测、识别和排序，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，把有限的征管资源用于税收风险较大、管理最需要和最能增值的纳税人和领域，突出加强对潜在风级较高的管理对象、管理环节的管理，进而达到提高税法遵从度和税收征收率的目标。实践中，可以组建专门税源管理机构，集中优势资源，侧重于重

11、点税源、风险行业以及纳税评估、税务稽查等关键环节管理，瞄准管理的重点，提升管理的质量。（三）信息化管理理论。现代管理实质上就是信息化管理。信息化是当今经济社会发展的显著特征，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富。信息化管理就是将信息技术应用于管理，通过全面收集、深度开发和利用信息资源，推动组织机构调整、业务重组、流程再造和文化重塑，进而推进管理现代化建设的综合过程，以提高管理、监控和服务水平。将信息技术应用于税源专业化管理，发挥信息技术在管理中的支撑作用，实施“信息管税”，既是专业化管理的必然要求，同时也是提升管理质量和效率的需要。（四）人力资源管理理论。人力资源管理是一门新兴的学科，问世于

12、20世纪70年代末。人力资源管理，就是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训、组织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，人尽其才，事得其人，人事相宜，以最大化的实现组织目标。涉及人力资源需求预测、人力需求计划作出、人员招聘选择、组织机构设置及人员配置、绩效考核、有效激励、持续开发等过程。推行税源专业化管理，需要对现有人力资源进行重新组合配置，就是要以最小的支付谋求最大的配置效率，保证组织目标同时实现时支持成本最小。（五）流程再造理论。流程再造理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底的重塑。其核心思想是：通过对企业原有业务流程的重新塑造，借助信息技

13、术，使企业由传统的以职能为中心的职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。运用流程再造理论，推进税源专业化管理，基本方向是机构扁平化、职能专业化、业务流程化。三、税源专业化管理的现状分析（一）税源专业化管理主要做法。2010年，国家税务总局对开展税源专业化管理试点工作下发了指导意见，各地积极开展了税源专业化管理的探索与实践，取得了初步成效。一是按业务流程设岗。打破税收管理员划片管理模式，按业务流程确定岗位职责。比如江苏国税将税源管理职责细分纳税服务、基础管理、风险管理三项，分别由纳税服务团队、基础管理团队、风险管理团队负责实施，实现税收

14、管理权分离与制衡。二是按企业规模分类。打破市、县属地管理界限，按纳税人规模设置税源管理机构，设立大企业管理机构。比如安徽国税探索省、市、县局税源管理机构实体化，承担部分大企业的税源管理职能。江苏地税按照纳税人规模、行业设置税源管理部门等。三是风险多级分析。注重信息的采集、加工、利用，建立风险指标特征库，实现省、市、县的风险多级分析。比如江苏国税实现省级风险信息自动生成、按户归集、自动排序和任务统一下达。安徽国税集中优秀人才组成风险监控分析专业团队。四是推行纳税评估。全面推行纳税评估，对纳税人申报的情况进行合法性与合理性审查，设置纳税评估岗，组建纳税评估团队，实施专项评估、重点评估和日常评估。比

15、如上海税务局成立专门负责大企业的纳税评估机构。五是实行管理互动。成立税源管理领导小组，建立税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查的税源管理互动工作机制。比如宜昌国税建立了税源管理领导小组，组织专业评估团队，推行“四位一体”的互动机制，坚持按月召开互动工作会议。（二）税源专业化管理存在问题。由于税源专业化管理尚没有统一的模式，虽然各地探索实践积累许多宝贵经验，但仍存在一些问题，主要表现在：一是对税源专业化管理的认识不统一。少数单位对促进遵从、风险管理、信息管税等先进管理理念宣传、教育不够，对推进税源专业化管理的方向、目标、任务、方式、方法尚未形成共识。 二是试点工作发展不平衡。各地推进税源专业化

16、管理试点的进展不一，各试点单位在认识、目标、组织、方式、方法、进展等方面差异较大，可供全国推广的相对成熟的运行模式尚在探索中。三是信息管税落实不够到位。税收征管数据管理机制不够健全，数据的完整性、准确性、及时性仍存在问题；第三方信息获取明显不足；涉税信息的分析利用深度不够，预警指标和评估模型系统化、标准化程度不高。四是税源专业化管理的制度、体制、机制不够完善。相关机构职责交叉，多头下达税源管理任务的现象依然存在；对跨区域经营、总分机构模式的企业集团尚未找到有效的税源管理方法；征管资源配置方式不适应税源专业化管理要求，税收管理员职责亟待改革完善；纳税评估程序不够规范，在部分地区存在税收检查过多过

17、滥的现象；征管考核评价机制不够科学；税务行政审批制度改革有待深化，基层、纳税人程序性负担仍然较重；税源专业化管理实施的相关制度有待完善；税源管理专业化人才培养和激励机制亟需建立。四、税源专业化管理的国际借鉴 在完善的市场经济体系下，西方发达国家对税源管理，在机构设置、完善税制、重点税源管理、信息技术应用、纳税评估、涉税信息交换、重视为纳税人服务等方面，有很多值得借鉴的成熟经验。总结税源管理的国际经验，对我国税源管理创新具有重要的借鉴意义。（一）依据税收管理对象的专业特点设置机构依据税收专业管理机构的职能，国际上将专业化管理划分为四种类型，即纳税人类型、税种类型、征管功能类型和混合型类型等。1、

18、分纳税人类别的专业化管理即将纳税人按照诸如规模、行业、企业性质等一定的指标分设专业化的税务管理机构，大企业税收专业化管理、分行业的税收专业化管理在其中地位突出。（1）大企业税收专业化管理。如。美国国内收入税局于2000年开始了一场大规模的全面的税务管理机构改革全面实施按纳税人类别设置税务管理机构，共设置4个业务征管局和1个犯罪调查局，打破了原来按征管功能设置税务管理机构的做法，4个业务征管局按纳税人类别设置为：小企业/个体户税收管理局、工薪和投资管理局、免税和政府机构税务管理局、大中型企业税收管理局，大中型企业税收管理局总部下按照行业分为5个分局：零售、食品、医药分局；自然资源分局；财金分局；

19、重工制造与建筑、运输分局；通讯技术与媒体分局，这些分局按照主要行业分别派驻各行业在全国最有代表性的地区。英国国内收入局于1997年成立了大企业管理局，专门负责英国800多家大公司和所有金融、保险、证券企业所得税的税收管理和政策处理。（2）分行业的税收专业化管理。国际上通常选择重点税源行业实施税收专业化管理，并建立相应的行业税务管理机构。这些机构一般隶属于按企业规模分设的税务管理机构。2、分税种的专业化管理类型即按照不同的税种对应设立专业的税务管理机构，如增值税管理机构、所得税管理机构、消费税管理机构等，而且，各税种管理机构都是独立的多功能部门，自身功能完整，相互独立。3、分征管功能的专业化管理

20、类型即按照税收征管功能设立专门的税务管理机构，如征收管理部门、税务审计部门、犯罪调查部门、纳税服务中心等，这种分类突破了税种界限，将税收管理功能分解，注重标准化的工作流程，有利于提高征管质量和效率，但也存在岗位间分工协作衔接不够，淡化责任等现象。4、混合型专业化管理类型即按照上述两种以上标准建立税收管理机构的方式。如选择税种和征管功能两种标准的混合型，以新加坡为代表；或选择征管功能和纳税人类型两种标准的混合型，如芬兰、德国；或选择税种、征管功能、纳税人三种类型的全功能混合型，如日本、澳大利亚、俄罗斯和英国等。（二）信息共享程度较高发达国家为提高征纳双方的信息共享度，在制度设计和征管手段方面，有

21、很多好的经验。如美国，实现了全国范围的计算机联网，通过计算机网络，加强对税源企业的信息监控及税务稽查；同时为实施对企业信息的有效监控，还辅助建立相应制度规定。美国建立起全国统一的纳税人登记编码制度和严格的纳税登记制度，将税务编码和其社会保障号码合二为一。日本则实行普遍的源泉预扣制度，规定支付工资、利息股息及税法特别规定的其他所得，都必须由支付者预扣代缴所得税。在这些国家，大多对现金交易制定有明确的限制规定，从而实现各地与不同部门之间的信息共享。国外的经验给我们的启示：一是应选择适合本国国情的税源专业化管理模式，税务部门机构及内设职能部门应充分体现出对纳税人分类管理的专业化管理要求以及为纳税人服

22、务的思想。二是分类模式应与机构的设置职能相匹配，对不同性质的纳税人或税收业务的分类管理，必须以清晰界定税收管理机构及其内设职能部门的职责与权限，并明确机构之间、部门之间的协调与配合关系，避免职责交叉推诿扯皮。三是要重视税务信息化的建设。信息化的关键不仅是改善税务管理手段，更重要的是解决信息不对称问题，要建立完善配套制度，加强信息平台建设，增强涉税信息的真实性、完整性和共享度。五、税源专业化管理的对策建议结合对税源专业化的理解，借鉴国外的经验，我们认为，构建税源专业化管理体系，势必会涉及税务机关内部岗责体系的调整，业务流程的再造，管理模式的变更，管理方法的专业化水平的提升。目前，总局关于税源专业

23、化管理工作的总体思路是：以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以纳税评估为重点，以分类分级管理为基础，以信息管税为依托，以完善制度、机制为保障，努力构建税源专业化管理新体系。（一） 根据税源规模，实施差异化管理。根据税源规模、重要程度和风险大小，把各项制度、办法落实到各级、各部门的职责中，优化业务流程，完善岗责体系，有针对性采取措施，对不同税源实施差异化管理，使有限的征管资源发挥最大的管理效益。1、重点税源精细化管理，突出技术性，强化日常监控。 （1）税源分类。重点税源根据税源的规模和结构确定，并参考地域性差异和人力资源状况。一般情况下，分为单个税源规模和行业税源规模，单个税源规模即单个纳税

24、人对地区税收贡献度大，将这类纳税人集中管理，并配备优质的税收资源，以抓住工作的中心，提高税收征管的效率。单个税源规模的纳税人数量应“少而精”，充分考虑纳税人的税收集中度，可将纳税人数量（不含个体纳税人）的5%、税收贡献度40%的重点纳税人进行集中管理。行业税源规模即某行业对地区税收贡献度大，将重点行业实行集中管理，不但有利于税源的重点管理，也有利于探索行业税收管理经验，规范整个行业的税收遵从行为。行业税源规模同样应考虑行业的税收集中度，可将税收贡献度20%的某个行业重点纳税人进行集中管理。（2）机构设置。重点税源管理机构可分为单个税源规模专业局和行业税源规模专业局。在地域上，应只设一个单个税源

25、规模专业局，侧重设立一至二个行业税源专业局。在机构的职能上，选择“单一功能型”即“审计型”，主要负责重点税源的税收风险管理和税收审计，将一般性的税收业务由纳税服务大厅处理。 （3）专业分工。重点税源专业局侧重重点税源的信息采集，其是税收管理之源，设立信息采集专业人员，深入企业了解其生产经营状况、发展趋势、生产经营流程、风险控制环节等；其次个性分析，在信息充分掌握的基础上进行风险分析；最后是税收趋势研判，重点税源发展态势影响税收整体的趋势变化，这是强调重点税源管理的现实基础，更是税收决策者决策依据。 （4）资源配置。重点税源在税收管理中的地位，决定着税收资源配置，因此，税收的资源应向其倾斜，特别

26、是人力资源的高配，应将责任心强、税收业务好的人才配置到重点税源专业局。 2、一般税源科学化管理，突出评析性，强化纳税评估。 （1）税源分类。一般税源是重点税源分类后的税源，具有数量规模效益，表现为纳税人数量多，税收整体规模也较大，在同类中生产经营规模、特性、税收风险具有一定的趋同性，同时，其统计分析样本量较大，因此，在一级分类后，对一般税源应进行次级分类，即按行业再分类管理，以突出行业评析，强化纳税评估，归纳、发现、总结行业管理经验和规律。（2）机构设置。设立一般税源专业局，在地域上，设立一至三个一般税源专业局，不宜过多的按行政地域设置，即使设置两个一般税源专业局，也应按行业进行分别设置。在机

27、构内部设立若干个行业管理机构，行业管理机构中设立信息采集、行业分析、趋势研判等专业组，以纳税评估为管理手段，提高管理效率，提高纳税遵从。（3）专业分工。一般税源专业局专业分工为信息采集、行业分析、趋势研判。其中信息采集主要是典型性行业税收信息采集整理，因一般税源纳税人数量多，全部准确采集困难，可按工作安排和业务需求，确定一定数量作为分析研究的样本，最后在一定的时间跨度内逐步全部采集并更新；在行业税收信息样本的基础上，开展税收分析及纳税评估，归纳、发现、总结行业管理经验和规律；最后是行业的趋势研判，总结未来行业的税收发展形势及演变路径，以采取同步适应的管理方式和手段。（4）资源配置。一般税源专业

28、局的资源配置应考虑资源的平衡，在人力资源上，适当配置一些高素质的税务干部，并安置在纳税评估、税收分析的岗位等专业技能性强的岗位。 3、零散税源社会化管理，突出合作性，强化协税护税。 （1）税源分类。零散税源主要指个体及零散的税收，表现为税收规模小，纳税人数量虽然多，但零散且变化频繁，税收征管成本高，税收遵从度弱。如个体工商户、临商开票等，将该类纳税人集中管理，充分利用区域政府协税护税，降低管理成本。 （2）机构设置。设置零散税源专业局，可按行政区划内设若干管理机构，具体业务由内设若干管理机构处理，零散税源专业局机关主要进行业务指导、人员培训、业绩考核及税收协调等。 （3）专业分工。零散税源专业

29、局业务可划分为税款核定、征管巡查、协税护税。税款核定根据个体税收核定管理办法分为：核定申请、典型调查、核定拟定、集体评议、核定公开、核定下达等；征管巡查主要是按期对辖区范围内的个体经营户进行现场核实和调查；协税护税内容为税务机关与区域政府人员统一进行税收业务处理，具体是指导、协调税护税人员从事税收一般性事务，但税收强制、处罚等重要事项由税务机关处理。 （4）资源配置。在人力资源的配置上，选派协调能力强、责任心强的税务干部充实到零散税源专业局，税务干部数量宜“少、精”，借力区域政府协税护税人员，充实零散税收征管力量。（二）强化信息管税，为专业化管理提供支撑。信息管税就是以税收风险管理理念为指导，

30、以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，加强业务与技术融合，努力解决征纳双方信息不对称的问题。首先，建立信息管税的长效机制。鉴于税务机关外部信息采集难度大，没有法律支撑，建议修订征管法，将相关部门配合税务机关开展信息采集作为义务写入法律，为税务部门采集信息提供法律依据，推动相关政府部门的支持，形成外部采集的长效机制。其次，深化内部信息的整合与共享。建立市级以上的信息分析和共享平台，用足用好内部信息，组织力量将现有的所有征管应用软件数据资源整合，与外部采集的数据一并上传平台，实现自动分析、自动排序。第三，发挥主观能动性，积极拓宽外部信息采集渠道。在目前国家法律法规未明确政府各部门和

31、相关社会机构间信息交换和共享义务的情况下，基层要发挥主观能动性，积极与地方政府及有关部门、大型企业沟通协调，不等不靠，做到腿勤、嘴勤、手勤，积极采集外部信息，为开展风险分析提供数据。 （三）强化税源分析，提高管理的针对性和实效性。把税收分析作为推进专业化管理的切入点，运用分析成果引导管理资源配置，有针对性地开展税源监控、纳税评估和税务稽查。首先，提高分析层次。发挥数据集中优势，省局集中处理全省征管数据，开展税收弹性分析、税负分析、税源分析和税收关联分析，发布全省行业税负及预警指标。建立行业纳税评估模型，筛选评估对象，具体锁定至地区、行业或纳税人，把疑点目标层层追踪至纳税人的某个方面。其次，改进

32、分析手段。克服用单一税负指标进行简单比对的做法，要通过加强培训，综合应用风险指标、评估模型等技术工具，提高税收分析能力，从微观、宏观、横向、纵向等多个方面对税源情况进行全方位、多角度的分析。第三，加强分析应用。围绕税收风险管理，开展“建模找点”，有效识别和定位税收风险，发现税源管理的薄弱环节和存在问题，调整管理方向、措施和力度，充分发挥分析应用的最大效能。（四）强化纳税评估，提高管理的质量和效率。要将风险管理的理念、流程贯彻到税源专业化管理中，就要重点做好纳税评估工作。纳税评估是税务机关利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报情况的合法性和合理性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理行为；其涵盖了风险分析识别、风险等级排序以及部分风险应对任务，是税源专业化管理的重点，也是税务稽查的重要基础。首先，构建评估工作体系。依托税源与征管状况监控分析一体化工作机制，建立由征管部门牵头、各业务部门参与、统一派发评估任务的工作体系。同时，纳税评估部门还要根据工作实际，主动开展风险分析和纳税评估，确保上下形成合力。要合理安排年度、季度、月度评估任务，有效解决评估任务多头下发