从国际经验看城市土地增值收益管理.docx

1、从国际经验看城市土地增值收益管理从国际经验看城市土地增值收益管理摘要：人类社会的飞速发展使土地的价值得到前所未有的体现。土地是如何增值的?增值的收益如何分配?这些问题至今仍争论不休，莫衷一是。引起土地增值的因素很多，成因亦十分繁杂，导致土地增值管理政策的多元化和复杂性。自19世纪以来，世界各国已开始探讨并采用了很多不同的政策来应对这一问题。本文将对世界各国采用的相关政策，如土地税收、土地储备制度、土地再调整，土地产权设计等进行研究，指出它们的优缺点，并分析对我国现有的土地有偿使用制度下土地增值管理的启示。关键词：土地产权；土地市场引言城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程

2、的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国，近年来随着土地有偿使用制度的实施，城市土地的价值得到前所未有的体现，充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金，已成为我国推进城市化进程的主要途径和手段之一。在这种情况下，如何充分提高土地利用的效益，使土地增值的收益得到合理的分配，达到政府利用土地增值效益推进城市建设和公众福利及激发土地使用者的生产积极性、促进经济发展的双重目标，就成为我国土地管理和经济发展领域的重要课题。对土地价值理论最早进行研究的社会经济学家包括英国经济学家威廉配第(William Petty，1623168

3、7)，大卫李嘉图(David Ricardo，1772-1823)和美国社会经济学家亨利乔治(Henry George，1839-1897)等。其中乔治关于土地的论断，被认为是影响最为广泛的土地增值管理理论。在1879年出版的不朽名着进步与贫穷中，乔治认为土地的价值之所以增加，是人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社区所有。但由于人口不断增加引起地价不断上扬，人们对土地增值收益的预期也越来越高，轻易不肯出让土地，导致严重的土地囤积问题，地价进一步上涨，生产因此停滞。土地的垄断者集聚了大量的财富，而没有获得土地的人不得不忍受贫穷与饥饿。生产的衰退与贫富差

4、距的日益扩大直接导致了19世纪末期西方世界的工业衰退。虽然对乔治论断的争议颇多，但他关于土地价值的论断，在西方世界影响十分广泛，如澳大利亚、新西兰在土地政策上都被称为乔治主义国家。马克思在批判地继承这些理论的基础上，发展了地租理论。马克思批判了某些资产阶级经济学家认为地租是自然对人类的赐予的观点，指出“地租来自社会，而不是来自土壤”。他还对土地所有权进行了分析，指出“地租是土地所有权在经济上实现其价值的形式”，“土地所有权本身已经产生地租”。马克思认为地租来源于超额利润，是对社会生产关系的反映，因此制度在地租分配中至关重要。综上所述，可以看出对土地增值收益的管理和分配无论在政治还是经济方面都是

5、十分敏感的话题，因为它直接体现了政府与土地使用者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增值收益的分配时无疑会倾向于自身利益，但政府在界定土地产权时并不能随心所欲。一方面，在不同的发展阶段，政府有自己的目标和政策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公平与效率。1土地增值收益管理的复杂性和重要性土地增值收益管理政策的复杂性与引起土地增值因素的多元化不无关系。土地的增值至少可以由以下5

6、个因素引起：(1)城镇的拓展引起土地区位的变化；(2)人口的增加引起土地价值的增加；(3)土地使用条件的变化，如容积率的增加等：(4)公共基础设施的建设；(5)土地拥有使用者的投资。从理论上讲，土地拥有使用者应获得由于他们的投资而引起的土地增值收益；政府和社区则应获得由于城市扩展和公共设施投资等引起的土地增值收益。但在现实生活中，分离由于不同原因引起的土地增值收益以及政府、社区和土地使用者应获取多少收益十分复杂，在某些情况下甚至完全不可行。此外，任何一项土地增值政策涉及到的成本都相当高昂，它的成本主要包括：(1)产权定义成本政府需要对土地使用者所有者的权利和责任进行详细定义(包括立法成本)；(

7、2)协商成本一一政府就土地增值的收益分配和土地使用者所有者协商的成本；(3)测量、运营管理成本包括完善的地籍系统，土地业主权益登记系统，高效廉洁的政府管理机构和估价师等。(4)实施成本一一包括土地增值收益的收取和分配，土地使用者所有者如对收益分配不满引起的诉讼成本等。不同管理政策的成本将在下文作详细说明。即使涉及土地增值收益获取和分配的政策相当复杂且昂贵，但如果忽视这一问题将对土地市场带来负面影响。其一，会加剧土地市场的不公平。如果政府不能对由于政府和社区行为受益的业主进行征税，本应属于政府和社区的收益就会流向这些使用者；同时，如果政府不对由于政府和社区行为受害的业主进行补偿，就会挫伤土地使用

8、者的投资积极性，对土地市场的发育不利。其二，会削弱政府投资建设公共设施的能力。通常情况下公共设施建设的成本十分高昂，建成后往往会引起某些土地的增值；如果政府忽视了收取这些外部收益。无疑会加重公共设施投资的负担，影响政府的投资能力。因此，关键并不是政府是否应关注土地增值的问题，而是政府应采取什么政策来获取土地增值的收益，同时又不影响土地使用者的积极性。换言之，一方面政府应从土地增值中受益，但另一方面必须保证市场正常运转。正如英国1972年的报告中提出的那样：“我们不应把这些问题看成是政府与土地业主之间的冲突，而应在两者之间寻找一种平衡政府在修建公共设施如学校、道路等时无疑具有征地的绝对权力，但同

9、时亦必须充分考虑受影响业主的利益，使公众利益的成本不至于仅仅由个别人集团来承担”。2世界各国的土地增值收益管理政策各国对如何分配土地增值的效益，采取了多元化的措施。如美国在1960年代之前对土地增值收益的分配漠不关心，如果土地价值由于公共设施的建设而升值，增值收益就可归幸运的业主所有；同样，如果土地由于规划变更导致价值下降，土地所有者也得不到补偿。过去的20多年来，由于联邦和州政府压缩了对地方政府的财政拨款，地方政府不得不开始征收“开发影响费”，以增加地方的财政收入，回收一部分公共设施建设的成本。英国则以处理土地增值收益上的多变政策而闻名；荷兰和瑞典以建立土地银行的方式来保证土地增值的收益归政

10、府所有；韩国、日本和中国台湾的政府当局则运用土地再调整的措施来收取部分增值收益。土地产权的形式，如采用公共土地批租制度还是土地绝对所有权制度，也成为影响土地增值收益分配的重要手段。不同国家、城市所采取的形式迥异，每种方式均有自身的优缺点，下文将对它们进行详细分析。土地税收(Land Taxation)土地税收是迄今为止收取土地增值收益最重要和有效的手段之一。公共活动常会引至土地价值的升高，因此通过税收来回收部分土地增值的收益就显得十分必要。Hailer(1985)把土地税收划分为两种类型：一种是针对所有城市土地收取的土地税，另外一种是针对特定情况下的土地增值收益进行评估并征税。其中包括以下几种

11、类型(1)物业税；(2)土地增值税；(3)基础设施收费。土地税收被普遍认为是回收土地增值效益，分担基础设施建设投资的有效方式。征收土地税具有很多理论上的优势，但在现实操作中却存在很多问题。一般而言，增加新的税种在政治上往往不受欢迎，尤其是对受益的现有业主征税十分困难。如常见的由于地铁建设引起站点周围物业的增值，但如果对增值的物业进行征税就可能相当困难，受益的业主会认为是他们的投资眼光或运气导致了其物业的增值而不愿意纳税。地方物业年税是迄今为止使用最为广泛的税种，通常它是在周期性评估物业价值的基础上收取的，为地方政府提供了稳定的收入来源。但很多学者，包括世界银行的经济学家(1993)认为物业税并

12、不令人满意，其主要原因(1)由于几乎所有居民都必须纳税，因此在政治上不受欢迎(2)物业税的评估相当繁杂，发展中国家可能不具备它要求的专业技能。此外，收取物业税的成本也相当高昂，需要建立全面的地籍资料并进行定期更新。如果物业税的税率较低，可能导致收取的物业税还不能涵盖这些成本。即使在发达国家，土地税收政策也是相当复杂和具有争议性的。如英国工党政府的纲领是防止土地自然增值的收益归土地业主所有，因此在1948年引入100%的土地开发税(土地转让时收取)，此项税费的收取使得房地产市场几乎陷于停滞状态。1952年保守党政府上台后，全面废除了这一税费，使沉寂一时的房地产市场重新活跃起来，50年代末60年代

13、初，英国的房地产市场盛极一时，但同时房价地价飞涨，土地投机猖獗。1967年。重新执政的工党政府再次实行土地开发税，不过吸取20年前的教训将税率定在40%，以达到增加政府收益和不挫伤土地业主积极性的双重目的。但由于评估和收取此税的成本过高，在1972年又宣告取消。美国的开发影响费也争议颇多，反对者认为它导致了房价的升高和穷人住房购买力的下降，对穷人的影响要远远超过富人。土地储备(Land Banking)土地储备指的是为了公共用途提前征用土地或大规模预征未开发的土地用于未来的城市发展。另外，土地储备通过提供土地用于基础设施建设，可以影响未来城市发展的方向。通常，土地储备发生于政府购买并不急需的土

14、地，然后对土地进行改良，待土地增值后以较高价值卖给私人业主。也就是我们通常所说的将“生地”变为“熟地”的过程。土地预征具有很多明显的优势，如预征时的地价尚未上涨，因此有利于政府节约投资；政府在为项目选址时有更多的余地等。此外，土地储备还是导控城市发展、基础设施建设和土地利用规划最有效的手段。典型的代表是瑞典首都斯德哥尔摩。早在20世纪早期，斯德哥尔摩政府就利用银行贷款和皇室的拨款大量购买土地，到1980年代末期市政府已拥有全市土地的74%和所有未开发土地的所有权。斯德哥尔摩的土地储备制度对导控城市开发的进程起到了积极的作用，政府从土地储备中获得了大量收益并用于社会住宅的建设，改善了低收入者的居

15、住状况。土地储备具有很多理论上的优势，但在许多发展中国家的实践却有很多问题。世界银行的经济学家Shoup(1988)提出土地储备潜在的问题包括(1)政府购买土地预示着该区的地价可能上涨，有实力的开发商有可能跟进，使土地增值的收益部分流向开发商；(2)土地储备要求大量的资金，政府可能面临金融风险，银行利率、运营管理咸本等可能会高于土地增值的收益；(3)政府在预征土地后可能发现另外的基地更适合公共设施的建设，但基于成本考量，政府往往不会放弃原来选择的区位；(4)土地储备的机会成本相当大，亦即用于土地储备的资金应用于其他用途或者会产生更多收益。迄今为止，土地储备还只是在几个发达国家和城市中获得了成功

16、，如瑞典和荷兰从20世纪初期就开始逐步引进土地储备制度，已积累了相当的经验，形成了完善的运作管理制度；新加坡和中国的香港在1960年代也借鉴了土地储备制度用于市区再开发，取得了成功。土地再调整(Land Readjustment)土地再调整是对多千分散的土地业主拥有的土地进行整合，统一布置基础设施和公共设施，然后再返还原有业主部分土地的做法。广泛应用于人口和地价增长较快但政府缺乏足够资金用于公共设施和基础设施建设的地区，如澳大利亚、韩国、日本、中国的台湾以及德国的部分城市。由于土地再调整在改善地块条件后返还了原有地块的相当一部分土地给业主，因此相对异地搬迁而言，更易为人接受。此外，和土地税收相比，它能使政府保留一部分土地用于公共设施的建设，从而更快地回收土地增值的收益。在内城高密度低收入住宅区的改造中，土地再调整尤