高校国库集中支付制度论析.docx

1、高校国库集中支付制度论析高校国库集中支付制度论析 摘要国库集中支付改革迄今为止在高校已经实行了六年。在这过程中虽然出现了一些问题，但是对于高校发展的促进作用还是不可忽视的。文章首先将传统分散支付制度和国库集中支付制度进行比较，指出国库集中支付制度的优势，继而分析H大学国库集中支付的现状。然后从预算编制不够完善、执行程序不够完善、学校资金链出现断裂、加大财务人员的工作量四个方面分析H大学国库集中支付存在的问题。最后提出要推行全面预算管理、拓展筹资渠道、提高财务人员素质，以此保证H大学国库集中支付制度的顺利执行。 关键词国库集中支付；高校；财务管理 作者简介覃丽，广西幼儿师范高等专科学校会计师，广

2、西南宁，530022 中图分类号 G475 文献标识码 A 文章编号 1007-7723（2011）04-0020-0004 按照财政国库管理制度改革试点方案，国库集中支付制度首先在教育部本级和天津大学、山东大学、南开大学等高校开始实施。2007年，部属其余52所高校应教财司函200712号要求开始实施国库集中支付。国库集中支付制度的建立对于高校的发展有着重要的意义。强化了高校的预算管理，减少了资金使用的风险，规范了高校的财务管理。 一、国库集中支付制度与传统分散支付制度的比较 （一）传统分散支付制度模式 在分散支付制度下，财政部门将财政资金经过在其他部门的层层转拨，最后拨至高校的实有资金账户

3、。高校预算经“两上两下”的编制模式后，取得正式预算。高校的上级财政部门根据批复年度预算，根据相应的程序和规定，将各项财政资金拨付到高校的银行账户上。这时的资金可以由高校分散管理，一般是采用分月或者按项目进度拨付的方式来进行。高校在年度终了编制财务决算报表，详细地将财政资金的具体使用情况，以报表的形式，报送上级财政部门。在国库集中支付以前，我国高校一直沿袭的就是这种分散的支付制度。随着高校的不断发展，这种制度的弊端逐渐地暴露出来。财政资金层层拨转，造成财政资金因层层拨转而无法及时到达高校的银行账户，从一定程度上影响了高校各项工作的正常开展，使得财政资金使用信息反馈迟缓，降低了会计信息的质量。另外

4、，我国预算，现阶段一般是以自下而上的方式为主，同时还要结合自上而下的方式，部门预算分工不够细化。各利益集团为了追求利益最大化，不断地开展寻租活动。一些高校会从自身利益出发，通过各种手段，层层向上寻租，通过寻租为自己谋求分配到更多的财政资金而努力。由于以前采用的是分散支付制度，此种支付制度下的拨付方式存在一定的弊端，使得财政部门对高校实际的财政收入水平、用款规模等各方面的信息都缺乏统一掌握，无法真正地了解预算执行情况。另外，财政资金拨付给高校之后，由高校进行自主管理。由于各种原因，导致了大量资金沉淀在高校的账户上。财政部门只有在收到高校的财务决算报告后，才可以发挥自己的功能，对高校进行审查监督。

5、因此，对于高校资金的违纪违法行为不能及时发现和制止。特别是专项资金项目，由于监督不到位，容易发生改变资金用途，乱用、挪用的现象。在这种制度下，使财政资金不能发挥预期作用。 （二）国库集中支付制度 高校使用所有的财政资金，在国库集中支付制度下，都由国库单一账户集中支付，财政资金的使用由各高校根据细化的预算和用款计划自主决定，由国库单一账户进行支付结算。分散国库集中支付制度下，高校不需要编制用款计划。高校需要根据已经经过上级单位批复的年度部门预算，同时结合自己的实际情况，自行编制本单位的分月用款计划。用款计划要根据学校的部门预算和校内综合财务预算加以细化。教育部门根据财政部门批准的用款计划总数，根

6、据各高校的实际情况，分别下达各高校的用款计划。在财政资金支付方式方面，高校使用财政资金必须采用财政直接支付或财政授权支付的方式支付，必须严格按照预算执行。在对账工作方面，预算指标及用款额度每一季度都必须与财政部门、一级预算部门教育部进行核对。零余额账户额度需统一组织与财政核对，零余额账户额度有自己的要求，要和总额、各类、款、项的明细额度核对一致。 二、 H大学国库集中支付的现状 （一）建立国库单一账户体系 国库单一账户体系是指将政府所有财政性资金集中在国库或者是集中在由国库指定的代理银行，所有的财政支出均通过所开设的账号进行拨付。国库单一账户体系是实行国库集中支付制度的基础。现行国库单一账户体

7、系主要由5个账户构成：第一，国库单一账户。此账户由财政部开设。一般是在中国人民银行开设专门的账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政活动。在这里，财政活动包括收入活动和支出活动。同时，这一账户还用作与财政部门、预算单位开设的零余额账户进行清算。零余额账户的开设一般是在商业银行。第二，财政部门零余额账户。此账户用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算，由财政部门在代理银行开设；第三，预算外资金专户。用于记录、核算预算外资金的具体情况，一般也包括收入和支出活动两方面的内容；第四，预算单位零余额账户。此账户一般情况下是由财政部门预算单位开设的。使用此账户，财政部门可以将授权预算单位支付额度内的财

8、政资金与国库单一账户进行清算；第五，特设专户。此账户是财政部门在代理银行为预算单位开设的特殊专户。此账户要经国务院和省级人民政府批准，可以用于记录、核算预算单位的特殊支出活动。 （二）确定国库集中支付的支出方式和范围 现行国库集中支付制度，以两种方式来进行：财政授权支付、财政直接支付。目前H大学涉及的财政授权支付的一般是购买性支出和零星支出。包含高等教育经费、科技三项费用、住房公积金拨款、科学事业费、“985工程”专项等专项经费。国库直接支付范围主要为基本建设拨款。 （三）明确国库集中支付资金使用流程 第一，需要编报学校的用款计划。按照规定，H大学在财政部批复的部门预算的基础上，编报用款计划。

9、每年的11月25日前、2月2日前、5月25日前、8月25日前，H大学要报送第一季度、第二季度、第三季度、第四季度的分月用款计划。学校在下达内部各单位预算的同时, 要求各单位按照学校下达的预算控制数, 根据年度事业计划和任务,按季度编制用款计划。第二，国库集中支付资金支出程序。目前H大学基本建设拨款采用财政直接支付方式。财政部门根据高校提出的支付申请，开具支付指令。代理银行通过国库单一账户体系，将资金直接支付到H大学。现阶段，H大学除了基本建设拨款外都是采用财政授权支付方式。今后随着国库集中制度的日益成熟，财政直接支付方式所占的比例会越来越大。资金的支付也会更加方便快捷。第三，对账。H大学采用计

10、算机系统直接对账为主，必要的时候也会进行手工对账。开户银行要为高校提供对账单,学校以此为依据对“零余额账户”明细科目与财政科目的类、款、项进行核对。 三、H大学国库集中支付制度下存在的问题 （一）预算编制不够完善 预算管理是最重要的管理方式。以往H大学预算编制，并没细化到各明细科目，是以收定支、大收大支来进行的。经费拨到高校自己的账户上，由高校自主管理，不必进行用款计划编报。国库集中支付制度实施后，要求深化部门预算改革。但是，由于高校教学、科研的特殊性，高校事业计划客观存在的不确定因素很多。财政管理的改革并不能完全满足国库集中支付的需要。第一，部门预算编制内涵不清，计划不周。若干个会计主体的预

11、算汇集到一张预算表中，预算编制比较粗糙。部门预算尚未细化到“目”，一部分资金游离在外未纳入部门预算。第二，由于长期以来对预算法不够重视，出现了预算编制和预算执行是不相切合的情况。实施支付时出现很多问题，难以适应国库集中支付的需要。 （二）国库集中支付执行程序不够完善 国库集中支付制度改革后，由于涉及部门众多，操作程序过于复杂，某个环节出现错误，就会打乱全盘，影响整个环节的正常运转。因此，在执行过程中，不可避免地出现了一系列的问题。第一，预算指标下达滞后。现阶段，我国对于预算是这样规定的：用款计划通过审核后，预算单位可以开具支付令。但是我国人民代表大会是在每年的3月前后召开，预算年度采用的是历年

12、制，这两种之间存在间隔，而且各级政府预算首先要经过人民代表大会通过，各高校在明确确切的预算一般是在5月份以后。因此，高校运行的前半年，不能及时使用款项。第二，现金使用不规范。出纳提取现金时，必须给银行提供相应的证明材料。由于银行业务众多，很多时候都要排队等候，再加上结算手续繁琐，很多时候出纳在银行提钱需要很长的时间，影响了工作的效率。另外，现金提取必须确定预算科目，但是很多时候，现金的使用刚开始并不确定其具体的用途，只有实际报账时，才能明确预算科目，导致预算执行反映情况不实。有时本来应该转账支付的公用经费，使用现金支付，支付行为不规范，甚至有些高校内部控制制度不够健全，导致大额度的现金从零余额

13、账户中转出。这部分现金游离于制度监督之外。 （三）学校资金链出现断裂 随着高校规模的不断扩大，为了解决学校的资金问题，政府开始大力鼓励高校向金融机构融资。特别是为了提供足够的教学资源，使高校背负了大量的银行贷款，高校基本上都是负债运行，限制了高校的发展。例如浙江全省高校贷款余额逾70亿元。近几年，H大学也陷入了这样的被动局面，形成了数额巨大的“内债”。这对于H大学的发展是极其不利的。 另外，国库集中支付制度还在一定程度上加大了高校财务人员工作量。对学校的教学、科研活动也带来很大的困扰。对相关的工作人员提出了更高的要求。 四、H大学实行国库集中支付改革的对策 （一）推行全面预算管理 国库集中支付

14、要求预算具体明确，严格执行，不得擅自更改预算渠道。H大学要推行全面预算管理，可以从以下几个方面开展工作：第一，推行部门预算。部门预算也是国库集中支付制度改革的前提和基础。部门预算要求高校在“大收大支”综合预算的基础上，尽可能细化预算。进行预算科目的规范分类，使每一项预算都细化到类、款、项上。科学合理地安排本年的支出，将财政性资金与非财政性资金区分开来。第二，推行零基预算。“零基预算”实行可以按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急来进行。另外，高校基层要高度重视年度收入和预算的编制工作。细化部门预算编制，从而增加预算编制的科学性。 （二）拓展筹资渠道 国库集中支付制度能促进高校财务管理进一步完善。

15、高校应允许利用这种资本。为了拓展资金来源渠道，高校要积极开展同企业和社会资金合作。实行制度改革后，虽然没有实体资金到达高校的账户，由高校自由管理，但还是有可供使用的额度资金。这部分资金也是高校的资产机构指标，也是高校发展的有利的条件。因此，高校不能让其闲置。高校应积极和银行等部门沟通，通过努力，争取让这个额度变成资本。另外，财政部门应充分发挥财政职能，给予各种帮助，扶持高校积极筹资。财政部门作为高校财政性资金的管理者，必须发挥自己的职能，将这一部分资金盘活，实现其增值。可以说，从这一方面，财政部门要反过来服务于高校，帮助高校增加收入和资金来源，促进高校的发展。例如，可以通过国库存款计息，库款结

16、余资本化运作等方式使集中起来的资金保值增值，从库款利息收入中核定部分资金，作为专项费用，帮助高校在还贷高峰期用作贷款贴息补助。银行也应对高校贷款实施优惠政策。H大学每年都要偿还银行巨额贷款利息。有关调查也显示本科院校均贷款利息负担在3000万元以上；即使是高职高专院校，均贷款利息负担也超出了我们的想象，一般都在1000万元以上。据有相关报道披露，湖南某高校每年由于支付贷款利息就达到了1.5亿元。这一数字在使我们惊讶的同时，我们也不得不想，如果银行对高校贷款能实施优惠政策，那么在这一政策下，将节省多少的相关费用。而如果将节省的钱用到各个高校投资建设上，对于高校的发展又有多大的促进作用啊。 （三）

17、提高财务人员素质 国库集中支付制度改革势在必行。高校领导应加深对国库集中支付制度的认识，采取措施，适应改革所带来的变化。同时，高校领导还要认识到财务人员素质对于国库集中支付制度实行的重要性。配备专职人员，为改革提供保障。要加大对财务人员的培训，要求其熟练掌握国库集中支付的程序和方法。加强对财务人员会计电算化以及网络应用的培训，同时，还要使其深入了解国库政策，拓展相关知识，以提高工作效率。 参考文献 1蒋菊红.高校国库集中支付的实施与探讨J.青海师范大学学报,2006,(2). 2孙颖莉.关于国库集中收付制度的思考兼以长春市为例D.吉林大学,2006. 3何军.国库集中支付下的高校财务预算管理J.商业会计,2009,(19) 4危鸿.浅谈国库集中支付改革后审计发展的新思路J.长三角，2009,(3). 5张帅.浅析国库集中支付改革后预算编制和执行中存在的问题和建议J.全国商情，2009,(l5).