城市管理行政执法制度创新与发展方向研究.docx

1、城市管理行政执法制度创新与发展方向研究 城市管理行政执法制度创新与发展方向研究烟台莱山区政府法制办 2009年8月7日，由住房建设部正式批准的中国城市综合管理体制及其运行机制研究课题研究大纲公开征求意见。与目前通常所说的“城管”不同，课题提出了“大城管”概念，也就是城市综合管理，所管理的范围包括给水、电力、通信、垃圾收运处理、供水等城市基础功能，以及城市公共空间。在此基础上，专家提出，这些城市管理工作应由住建部负责指导和管理。各地政府可以成立统一的城管综合管理指挥中心，统一指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城管综合管理指挥中心运行机制。 从2002年国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决

2、定发布以来，城管执法工作由无到有、由点到面、由小到大、由弱到强，对推进城市管理、提升城市形象发挥了重要作用，但随着市场经济的深入发展和城市化水平的不断加快，城管执法工作出现了许多新的问题。就莱山区来说，随着该区城市化进程的全面推进，对城市管理水平的要求不断提高，该区现行的城管格局体制和运行机制所存在的一些问题正日益凸显出来。以该区现行的城市管理运行机制情况看，还存在着管理与执法“衔接真空”；信息资源尚不能有效共享；协作机制相对滞后等问题。这些问题成为制约城市管理水平有效提升，城市化有效推进的瓶颈。对此，我们认为应该实行“统一领导、分级负责、层地管理、综合协调、条块结合、资源共享”的新模式，尽快

3、调整和完善我区现行城市管理体制机制建设，促进管理与执法的统一、信息资源的充分利用、城市管理网络体系建设等，加快“大城管”格局形成。 自实行综合执法以来，由于各种制度措施都处在探索和摸索中，如何协调市容建设和城市管理和谐共进也一直处于不断探索之中，由于没有现成的经验加以借鉴，执法人员在城市管理过程中有时得不到行政相对人的理解和支持，于是，就出现了不少被新闻媒体所报道的暴力抗法、暴力执法事件，基于此，有人对实行综合执法提出了疑问。事实上，综合执法集中了执法权，同样也集中了矛盾，实行综合执法，打破条块分割，是城市管理的趋势。现阶段的综合执法也是在摸着石头过河，出现一些问题在所难免，反映出问题也是好事

4、，有利于我们下一步的完善健全。实施相对集中行政处罚权为行政执法体制改革选择了突破口，是规范行政执法行为和促进行政管理体制改革的一项创新，有着强大的生命力，应当不断强化相对集中行政处罚权工作的深化和发展。做好城市管理行政执法工作，要转变意识，健全法制，明确划分部门职能，深化体制改革，实现小城管到大城管的转变。 一要转变意识。首先，要转变以前的“官本位”思想，切实树立执法为民的理念，把执法为民思想贯彻到执法的全过程。在发现违法行为时，首先要考虑的是该行为是否侵犯了人民群众的合法利益。对与人民群众生活息息相关，急需政府协调解决的合理诉求，要限定时间予以解决；在查处违法事实时，应查明是否存在相关管理部

5、门工作不到位，或相互推诿，导致老百姓正常合法请求得不到支持而被迫违法的情形;在处理违法行为时，不能简单武断一刀切，对于符合社会发展规律，符合人民群众利益要求的，应注意正确引导，合理规范，做到堵疏结合。其次，要实现工作思维“三个转变”。即改变传统的管理理念，实现由管人到管事的转变，把具体事务推向社会，通过市场竞争，提高管理效能；改进传统的工作方式，实现由被动到主动的转变；改革传统的工作机制，实现由突击到长效的转变，从依法管理入手，建立长效监督、投入、管理机制。 二要健全法制。明确实施相对行政处罚权制度部门的法律地位，执法依据，继续深化相对集中行政处罚权，合理归并相关权利。当前对相对集中行政处罚权

6、制度的调整规则多是政策性文件和红头文件,最高层级的应当算国办发 2000 63号文件、国发 2002 17号文件,但这两个文件尚未达到行政法规的标准,更未达到法律标准,无法对相对集中行政处罚权制度的法律地位作出合法界定。国务院法制办应该推动全国人大进行专门立法,至少应当做出相应的法律解释。全国人大关于相对集中处罚权的专门法律或法律解释应当重点对相对集中处罚权涉及的不同层面的法律法规规章、尤其是对全国人大及其常委会制定的法律相关内容涉及相对集中处罚权的效力问题做出明确界定,只有这样才能明确界定实施相对行政处罚权制度的部门法律地位。 目前，由于缺少统一的具有权威的城市管理法,使城市管理执法陷入困境

7、。依法行政首先要依法规范行政权力,要在整个城市管理和城市管理执法系统内建立起统一的法律化的规则体系,用统一的标准去衡量和处理同一行政事务。由于我国现有的城市管理方面的各项实体法原来大都是以“条条”为主制定,并由相关职能部门执行的,相互之间不配套不说,甚至还发生矛盾。实行相对集中行政处罚权之后,城市管理执法局拥有的七个处罚权的法律依据仍然分属过去七个部门各自的法律体系,这些法律体系之间的矛盾依然存在,这给执法工作带来很大困难。例如，目前城市发展过程中农村违章建筑十分突出,根据城乡规划法及城市市容和环境卫生管理条例,凡城市规划区范围内的违章建筑,都由县级以上人民政府城市规划部门依法查处。根据土地管

8、理法,农村村民的违章建筑由县级以上人民政府土地管理部门实施处罚。土地管理部门的行政处罚权目前不属于相对集中行政处罚权的范畴,这样,在实际操作中就带来了矛盾。根据规划法,对城市规划范围的农村违章建筑,城市管理执法部门可以处罚,但依据土地管理法,应由土地管理部门进行处罚,根据“一事不再罚”的原则,不能两家都实施处罚。遇到这样的问题,如果都要管势必执法扰民,如果多一事不如少一事,大家都不管,就会出现执法漏洞。 另外，和谐理念在立法中的对接没有到位带来的执法难，也需要立法解决。城市管理执法部门的行政相对人属于各个社会阶层,如何在执法中体现和谐理念十分重要。要实现严格执法和人性化执法相统一,实现“法律面

9、前人人平等”,也必须要有法律支持。无证占道经营和流动摊贩的管理是困扰全国各地城市管理部门的一大难题。虽然各地城市管理人员采取了很多措施来治理流动摊贩的占道经营行为,但收效并不显著。为此,现在许多城市例如杭州都设法通过“疏堵结合”的做法解决问题。可是执法部门只有处罚权,如何疏导，法律法规并未赋予其相应职能，需要政府协调相关部门综合整治。由于现代政府的管理和服务难以分开,因此要从法律和体制上保证行政管理执法部门的执法与服务能够对接，这个问题不解决,“疏堵结合”难以有效实现。必须深入探讨城市管理行政执法可以集中哪些处罚权，能够集中哪些处罚权，如何集中这些处罚权，这是眼前城市管理行政执法工作急需要做的

10、工作。 三要明确划分部门职能。首先，明确相对集中行政处罚权相关部门职责范围，界定城市管理执法机构和执法权限，是相对集中行政处罚权制度优势得以体现的前提。划分职能是政府必须要做的且必须做好的一件事，相对集中行政处罚权作为改革现行行政执法体制的创新制度，对解决我国行政管理中存在的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题，对进一步全面推进依法行政、加快法治政府建设，具有十分重要的意义和作用。集中行政处罚权后，撤销了原有分散、多头执法的城管执法队伍，组建了统一、精干、高效的城市管理行政执法机构，因此必须明确划分部门职能，防止出现交叉扯皮现象，才可能达到分工明确、高效协作

11、，运转协调的要求。以“拆违”为例,以前拆除违章建筑,不仅要动员十几个部门、十几支队伍参加,还要政府的主要领导亲自出面协调、挂帅督阵，这样的行动难有可持续性,“拆违”的长效性也会大打折扣。现在只要出现违规乱搭乱建的情况,城市管理的执法部门会立即介入,主动执法。将以前分别由城乡规划部门、市容管理部门、燃气通信等管理部门行使的违法建设查处权集中到城市管理行政执法部门，解决了职责交叉，多头执法问题。但是，要真正做好这项工作，必须有效解决部门之间的配合协调关系。例如现在查到违法建筑，前期调查取证工作都已经进行完毕，现在该对违法建筑定性了，是属于影响城市规划尚可采取改正措施的，还是属于严重影响城市规划，由

12、谁定性？这样的问题在集中行政处罚权过程中还会遇到不少，作为政府必须把这些环节处理好。 其次，目前城市管理执法机构和执法权限界定与整合存在问题。实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置,各相关的行政职能机关全部或部分交出行政处罚权给相对集中行政处罚权的执行机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。目前,城市管理综合执法主要集中行使辖区市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理、公安交通等方面的全部或部分的行政处罚权,但是在一些具体处罚权的划转上仍然存在职责范围不清或交叉的问题。环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面所划转的职能都属管

13、理的边缘范畴,这一部分行政处罚权的划转,看似职责十分清楚,但在实际中很难操作。原行政执法机关具有未被“集中”的行政处罚权中还有这样的情况,一个行政处罚权被分成两个部分:一部分给了城市管理执法局,还有一部分留在原相关行政职能部门。如国务院文件明确规定,相对集中行政处罚权后,城市管理行政执法局行使公安交通管理方面对侵占城市道路行为的行政处罚权,但是迄今为止莱山区城市管理行政执法局只对人行道上的违章停车进行执法处罚,公安部门则保留对车行道的违章停车的处罚权。把城市道路的违章停车人为分成两块来进行处罚,又造成新的职责交叉,多头执法,势必影响执法效率。如果一辆汽车前轮停在人行道上,后轮停在车行道上,根据

14、现有的分工,人行道上的违章停车该由城市管理执法局处罚,车行道上的违章停车则由交警部门处罚,那么上述情况该由谁来执法处罚? 另外,有的车可能既没有停在人行道上,也没有停在车行道上,而是停在不该停的空地上,这个违章该由谁管? 这种职责划分,人们一般也难以分清,不利于广大市民对城市管理工作的配合与支持,甚至打电话投诉都不知道该找谁。环境管理中噪音的处罚也存在同样的问题。按现行体制,环境噪音由城市管理执法局管,噪音的技术检测又要由环境部门来做,一个简单的噪音处罚事项就如此复杂,执法效能很难提高。所以，政府必须将部门职能明确划分清楚，并将部门之间的职能协调制度化、规范化。 四要完善实施相对集中行政处罚权

15、部门的运行机制。合理的体制是实施相对集中行政处罚权制度的前提,而有效的运行机制则是实施相对集中行政处罚权制度的基础。完善实施相对集中行政处罚权部门的运行机制需要具体构建准入机制、培训机制和协调机制。准入机制的建立要以执法资格制度的完善为前提。我们可以参考北京城市管理执法局的做法,该执法局于2003年制定了城管执法人员资格管理制度,对城管执法人员的准入及日常工作作出了制度性安排,对加强执法队伍建设和提高城管执法人员的素质具有显著效果。培训机制的建立要根据行使相对集中行政处罚权部门执法的特点,对执法人员作出针对性的培训。培训的内容要尽量宽泛,以适合执法过程中接触不同层次对象的需要。在讲究宽泛性的同

16、时也要结合具体实施相对行政处罚权制度部门特点,从而使培训具有相关性。协调机制的建立是为了避免在相对集中行政处罚权行使过程中出现遇事推诿、重复管理的现象。协调机制的建立需要具体做好两方面的工作。一是建立信息资源共享机制。积极推行“政务超市”、“联审中心”等多部门集中审批的制度,从而为信息资源共享创造了条件。 二是建立关联部门工作协调机制。采取互派联络员或者建立微机网络等形式,随时掌握行政审批动态和行政执法动态。 五要结合各地实际情况，完善相对集中行政处罚权。合理整合、充分发挥现有资源优势，创新城市管理行政执法制度，因地制宜，稳步进行。以烟台为例，烟台市是国家住房和城乡建设部数字化城市管理新模式首

17、批试点城市，2007年12月31日完成设备安装调试，2008年8月，数字化城市管理系统全面建成并开始试运行。为配合数字化城管工作，烟台在四区普查确定路灯、井盖等25.8万个部件点位，并逐一记录形成数据库，在此基础上将城市管理的问题划分为事件和部件两类。城市事件细分为市容环境、施工管理、突发事件等6大类84小类；城市部件又细分为公用设施、道路交通、市容环境等7大类133小类，所有的217小类问题逐一确定责任单位、责任人，为数字化管理铺好网络。我们在探索城市管理行政执法新体制时，应注意吸收利用这些有利条件，运用现代化信息技术，整合管理资源，再造城市管理流程，实现城市管理精确化和规范化，构建起“两级

18、政府、三级管理、四级网络”的城市管理长效机制。依托先进的技术设备，健全的体制，协调高效的运行机制，烟台的城市管理行政执法工作将呈现一个崭新的局面。 （一）由“粗放低效”变“精准高效”。从传统的被动应付到主动处理、及时处理，变断断续续的突击清扫为持续的管理，变伤筋动骨冲击式的大手术为和风细雨式的治疗和预防，变政府有些部门的不作为、乱作为为规范执法、文明执法，这些就是新的管理模式产生的效应，实现集“小变”为城市面貌“大变”。 （二）由“交叉扯皮”变“无缝拼接”。城市管理方面日益细化的专业化分工是合理的，但与传统的管理模式存在着内在的冲突，这一矛盾又将如何化解？数字化城市管理新模式将通过网络化进行技

19、术的无缝拼接，实现不同专业部门的管理资源在空间、时间上的整合和系统化，高度整合和有效利用了管理资源。任何一个监督人员接到群众举报和专业部门处理报告后，都要将处理结果反馈给现场的信息员，进行现场核对结案。这个过程无论是数字化城市管理还是城管热线也好，只要有群众电话举报或信息员报告，任何一个职能部门都推卸不了、推诿不了、草率不了，都要明确职责，明确对象，明确标准，明确处理时间，从而形成专业部门之间的合力和上下左右之间的协调管理。无论某个市或区有多少专业部门和队伍参与管理，无论城管的复杂性增加多少，网络技术、信息技术也能将各专业部门的职能、众多的“门前三包”单位，甚至各种各样的物业公司的管理行为全部

20、掌握，从而使专业部门告别了清闲，综合部门告别了协调的重担，上级部门告别了城管经费、人员编制、工作量上的考核难题，人民群众也告别了脏、乱、差的市容市貌。 六是发展方向实现由“小城管”到“大城管”。将数字化城市管理系统与政府门户网站、公安交警、规划、国土、市政等部门的系统整合与信息共享，拓展数字化城市综合管理与指挥系统在建设、公安、人防、防震、公用事业（供水、供气、公交）、“三无”人员救助、市场中介机构管理、出租房管理、食品卫生安全、殡葬管理等方面的城市管理与指挥功能，制定各个部门指挥处置的工作流程和标准，建设完成集城市管理、应急指挥、市民服务和行政效能电子监察等功能为一体的，覆盖全市各部门、县、区、开发区、乡镇、街道办、社区统一的数字化城市综合管理与指挥信息系统，实现数字化“大城管”目标。