制度性集体行动府际协作与经济增长以成渝城市群为例.docx

1、制度性集体行动府际协作与经济增长以成渝城市群为例一、问题提出与文献回顾2018年11月18日，中共中央、国务院发布了关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见，强调要深化区域合作机制，推动区域合作互动，加强城市群内部城市间的紧密协作。城市群内部各个政府之间的有效协作，已经成为推动城市发展的重要手段，对于城市群经济增长、公共物品和服务的提供具有重要意义。各个城市群内的地方政府越来越认识到互相协作的重要性，在经济发展、科技创新、基础设施建设、污染治理等多个领域开展了广泛的协作，府际协作已经成为地方政府解决区域性问题的重要策略1。府际竞争与府际协作是府际关系的两个重要面向，竞争源于利益的对立，协作源

2、于谋求共同利益的需要。对于城市群内的地方政府而言，其府际协作行为的基本出发点都是自身政府的利益。虽然府际协作对于区域性公共问题的有效解决具有重要作用，但地方政府还担负了重要的经济建设职能，因而府际协作必须对地方经济的增长具有积极作用，才能进一步符合地方政府的利益需求2。关于协作与经济增长的关系问题，在经济学领域，学者们主要基于对人类合作行为的分析，探讨合作剩余的分配、劳动分工对经济增长影响等微观层面的问题3-4。还有学者基于Ramsey-Cass-Koopmans经济增长模型，通过理论分析抽象出一般合作行为，从而构建了包含合作因素的经济增长模型5。在与政府协作行为相关的研究中，学者们对中国东盟

3、合作与区域经济增长6、东亚经济合作与经济增长7、APEC经济合作与经济增长8以及内地与澳门合作对澳门经济增长的影响9等问题进行了探讨；还有一些学者分析了产学研合作、官产学合作等多主体的协作行为对经济增长的影响效应问题10-11。此外，还有学者对府际协作的经济效应进行了实证研究，从理论上推演了在府际关系不同阶段下企业关系产权的特征，并利用19782008年间省际面板数据和随机前沿函数模型，对其进行了实证检验12。也有学者考察了政府合作与产业转移的关系，利用广东省各市的457家企业转移数据进行回归分析，提出地方政府间的合作有利于推动地区间的产业转移，且这种政策对大企业产生了更加显著的影响13。还有

4、学者利用长三角131个县、市、区19932010年的数据，运用双重差分法来检验“长三角城市经济协调会”这一协作机制对于提高城市群经济绩效的作用，并提出加入该协调会能够提高该地区的劳动生产率，且这种效应随时间逐渐增强14。然而，在城市群府际协作中，地方政府在横向与纵向协作中进行选择的自主意志一直没有得到足够的重视，即形成了所谓的“黑箱”15。这两个不同的协作层面是否具有不同的协作效应，各自对于城市群经济增长的影响有什么不同？这个问题尚没有得到很好的回答。当前，在我国各大城市群快速发展的实践中，一些城市群在实现核心城市发展的同时成功“造血”和“输血”，带动了城市群内一般城市的发展，如上海市依托自身

5、发达的金融行业与交通运输能力，对周边城市产生了显著的辐射效应，带动长三角地区成为我国经济最发达的区域之一16-17。然而，有些城市群却存在核心城市“虹吸”的现象，使城市群内一般城市的发展陷入困境。例如，作为区域中心城市的成都和重庆在创新发展过程中使得大量创新资源集聚中心城市，从而产生虹吸效应，减缓了周边城市创新发展速度18。有学者指出，发达地区存在“掠夺式增长”的现象，在对周边欠发达地区进行资源掠夺以实现自身快速发展之后，却不愿实现对欠发达地区的利益让渡，从而产生了“环首都贫困带”等地区发展不平衡现象19。毫无疑问，横向与纵向府际协作对于不同层级的地方政府并不一定带来同等的效应。这一协作效应的

6、不同在理论和实证两个层面都尚未得到很好的回答，而对于这一问题的回答有助于我们厘清城市群府际协作的内在结构，打开地方政府协作决策的“黑箱”，进一步理解地方政府协作行为与地方经济增长之间的内在联系。因此，本文旨在探究城市群府际协作与经济增长的关系问题，尤其是横向、纵向府际协作对于经济增长的不同效应，将从理论和实证两个层面对这一问题进行分析和探究。二、城市群府际协作与经济增长关系的分析框架对于城市群府际协作与经济增长的关系问题，本文以制度性集体行动框架理论为基础构建分析框架，将二者之间的关系进一步拆分为“整体性关系”与“结构性关系”两种类型，并分别进行讨论。（一）重要概念界定1.城市群核心城市与一般

7、城市根据城市群的定义，城市群本质上是多个城市组成的一种空间组织形式，一般包括两个以上的核心城市，其余城市则为一般城市。核心城市经济发达，是区域内的经济中心，对于一般城市具备较强的引领、辐射、集聚功能。2.城市群整体性与结构性府际协作根据城市群地方政府主体范围的不同，可以将城市群内的府际协作划分为整体性府际协作与结构性府际协作。整体性府际协作是指在某个城市群整体范围内所有城市地方政府所进行的协作活动的总和，城市群内各个城市之间的双边、多边府际协作行为都属于城市群整体性府际协作的范畴。本文将整体性府际协作与经济增长之间的关系简称为“整体性关系”，即反映了城市群内所有地方政府协作行为的总和与经济增长

8、之间的关系。结构性府际协作是与整体性府际协作相对应的概念，是基于府际关系视角对府际协作进行的结构性拆分。本文从横向和纵向府际关系的视角，将结构性府际协作分为横向府际协作与纵向府际协作两种类型。在单个城市群内，同层级的地方政府之间，即核心城市与核心城市，一般城市与一般城市，所进行的府际协作称为横向府际协作；不同层级的地方政府之间，即核心城市与一般城市，所进行的府际协作称为纵向府际协作。本文将纵向府际协作、横向府际协作与经济增长的关系称为“结构性关系”，反映城市群内府际协作与经济增长关系的结构性特征。（二）制度性集体行动框架下府际协作与经济增长的关系1.制度性集体行动理论制度性集体行动（The I

9、nstitutional Collective Action，ICA）是用于描述和解释组织间互动行为的理论分析框架，它基于行动者的理性选择假设，通过引入交易成本和契约风险作为变量，解释契约、协作与网络的形成。对于城市群内地方政府之间的协作问题而言，其微观行动的本质就是不同地方政府如何在协作伙伴、协作类型、连接方式等方面进行理性的自主选择，而制度性集体行动框架则为地方政府区域协作微观动机与现实选择之间的机理模型提供了解释15。具体而言，ICA框架主要通过协作困境因素、协作动机因素两个方面来对地方政府协作机制偏好的选择进行解释。（1）协作机制。地方政府在协作中往往会面临收益协调、规模经济、公共池塘

10、资源、外部性等集体行动困境，为了解决这些集体行动的困境，就需要采取相应的区域协作治理机制，这种治理机制本质上就是相应的制度安排。Feiock结合相关研究和治理实践，总结出了12种治理集体行动困境的协作机制（见图1）20。如图1所示，Feiock从权力的强制性程度和问题的复杂程度两个维度对这12种协作机制进行了划分。其中，前者按照强制性从低到高分为嵌入（Embeddedness）、合同（Contracts）、授权（Delegated Authority）、强制性权力（Imposed Authority）四个类型，后者从参与者人数以及相关政策所涉及的领域数两方面来解释复杂性，随着复杂性的增加，参与

11、协作治理的主体数量以及政策领域也逐渐增加。（2）协作困境因素。在地方政府推动经济增长、提供公共物品等集体行动的过程中，单个政府基于自身短期经济利益进行决策，对区域内其他政府产生影响，从而无法实现区域整体最优化的结果，进而产生ICA困境。Feiock引入了协作风险和交易成本两个因素来解释ICA困境。协作风险反映协作参与者对于协作失败可能性的主观判断，在ICA框架中，这些风险具体体现为三个方面：协调（Coordination）风险、分配（Division）风险、背信（Defection）风险。交易成本是影响地方政府间产生协作困境的另一个重要因素，一般包括信息（Information）成本、议价（B

12、argaining）成本、执行（Enforcement）成本、自主性丧失（Loss of Autonomy）成本四个方面。当问题复杂性程度较低，即参与主体数量很少且涉及政策领域很小，以及外部强制性权力介入较小时，交易成本也就越低，因为更多的参与者或更广泛的政策领域必然提高信息、执行等成本，而外部强制性权力的介入必然导致自主性丧失成本的提高。（3）协作动机因素。影响地方政府协作动机的主要因素为协作收益，地方政府协作的收益可以分为基于公共利益的集体性收益（Collective Benefits）和基于私人利益的选择性收益（Selective Benefits）两个部分21。集体性收益主要涉及协作所

13、带来的公共利益方面，即与协作区域内所有人的共同利益息息相关的收益，主要表现为规模经济和外部性两种形式。在经济增长问题中，一方面，城市群地方政府之间通过各种协作协议的签署，推进同城化、一体化、都市圈建设等，可以有效实现区域间的市场和消费水平共享，从而推动区域公共物品提供成本的降低，实现规模经济，合法性的合同形式也有助于利益的预先分配，从而实现利益的有效协调。另一方面，地方政府间频繁的考察互访、学习交流、联席会议等机制，加强了政府之间的沟通协调，还有利于毗邻区域的快速发展以及公共池塘资源的合理利用。选择性收益主要基于参与主体的个人利益，Feiock将这些个人利益更为具体地表述为声誉、信任、地位、社

14、会资本等因素。这种选择性收益与地方政府官员的个人利益相关，主要从政治与职业发展、选民与选票两个方面对地方官员产生激励22-23。在中国的情境下，发展地方经济是地方政府的重要职责，经济增长水平一般是地方官员绩效考核的重要指标24。因此，地方政府官员们往往会积极推动辖区内经济增长水平以完成绩效考核指标，进而在“晋升锦标赛”中胜出，从而获得更多的选择性收益。换言之，来自于选择性收益的激励会促使地方政府官员积极采取各种政策行动以推动辖区内经济的增长。2.城市群府际协作与经济增长关系的分析框架结合协作机制偏好、协作困境因素、协作动机因素以及“整体性关系”“结构性关系”两种关系类型，本文构建基于制度性集体

15、行动理论的城市群府际协作与经济增长关系的分析框架（见图2）。其中，解释变量包括来自于协作困境因素和协作动机因素中的协作风险、交易成本、协作收益三种类型，解释对象则是地方政府协作机制的四种偏好类型。在不同风险水平下，理性的地方政府会依据不同机制的成本收益水平来选择净收益最大化的协作机制。然而，协作结构、收益类型的不同则会进一步影响机制偏好的选择，从而在不同风险水平下产生不同的净收益水平，进而产生不同的关系类型，即整体性关系、结构性关系。（三）整体性关系分析“整体性关系分析”相当于将城市群内所有地方政府看作一个代表共同利益的“整体”，考察其在理性假设下所进行的协作行为选择。作为理性的地方政府，会根

16、据不同风险情况下成本与收益的差值来实现净收益最大化，从而可以得到地方政府协作机制偏好分布。如图3所示，在低风险情况下，地方政府的各类成本处在较低水平，收益较高，因此地方政府偏好选择嵌入式的协作机制，最大程度保留自治权；随着风险程度提高，在中度风险情况下，嵌入式机制成本迅速增加，收益快速下降，地方政府则偏好能带来相对更多权威性、合法性的合同式机制；在高风险情况下，尤其是利益协调与背信风险的增加，地方政府协作更倾向于纵向政府的参与以降低风险，因此更加偏好授权式的协作机制，即通过高成本来换取对于高风险的控制。在不同风险情况下，理性的地方政府都会偏好选择净收益为正且最大的协作机制，因此，作为城市群内地

17、方政府协作活动总和的整体性府际协作与经济增长应该具有正向关系，即有助于推动经济增长。（四）结构性关系分析结构性关系分析主要对横向、纵向府际协作与经济增长的不同关系进行分析，关注二者对经济增长影响的区别。选择性收益的不同既是横向、纵向府际协作的主要区别，也是府际协作与经济增长关系的主要结构性特征。横向府际协作的选择性收益主要来自于实现区域经济的增长以及公共服务的有效提供，进而体现地方政府官员各自的政绩，完成上级所下达的基本考核目标。纵向府际协作则可以带来更大的政治晋升激励，这主要与中国特殊的城市政治特征以及官员晋升特征相关。一方面，中国城市群的核心城市一般不仅仅是区域的经济中心，同时也是区域的政

18、治中心，核心城市的行政层级往往比一般城市更高，因此，与核心城市更多的协作就可以创造更多与上级政府交流沟通的机会，对于一般城市官员个人而言，这就可以有更多机会与上级政府官员建立良好的人际关系，为晋升创造条件。另一方面，中国特色的晋升锦标赛制度，使得同级政府官员之间往往存在竞争关系，进而在一定程度上削弱他们进行横向协作的动机25-26。Gordon也指出，能否克服竞争性的因素和动机对于区域性治理策略的成功与否具有重要影响27。因此，对于地方政府官员而言，横向府际协作与纵向府际协作具有不同的选择性收益，选择性收益的不同则会导致地方政府官员对于协作治理机制的不同偏好，从而影响地方政府对协作机制的选择，

19、而不同协作机制具有不同的成本收益结果，进而对经济增长产生不同的效应，这一不同效应的理论原理也可以通过协作机制偏好分布进行解释（见图4）。以低风险情况下的府际协作为例，如图4所示，在低风险情况下，嵌入式机制与合同式机制各自的收益线与成本线将区域分割为A、B、C三个部分。其中，地方政府选择嵌入式机制时的净收益为B+C，选择合同式机制时净收益为A+B，很明显，在低风险情况下，理性的地方政府应该选择嵌入式机制来实现净收益最大化。然而，由于选择性收益的不同，官员可能更倾向于选择与上级政府协作，即更多的纵向权力介入，因此选择合同式机制以换取更高的选择性收益，在这种情况下，地方政府净收益则只有A+B，显然小

20、于嵌入式机制。此时，两种协作机制选择方案之间就会产生（B+C）-（A+B）=CA的净收益差值，这个差值即为地方政府的利益损失。因此，在本文的主题中，纵向府际协作与横向府际协作对于地方政府的净收益会产生不同的影响，从而对经济增长产生不同的效应。综上所述，城市群结构性关系分析表明，由于选择性收益的不同，地方政府官员对横向府际协作与纵向府际协作具有不同的偏好，而选择偏好不同对于经济增长则会产生不同的效应，即府际协作与经济增长的关系具有结构性特征：横向府际协作与经济增长具有正相关关系，纵向府际协作与经济增长具有负相关关系。三、成渝城市群府际协作与经济增长关系的实证分析成渝城市群是近年来我国经济发展最快

21、的区域之一，经济的快速发展也带来一系列复杂的公共治理困境，从而促使地方政府间寻求积极协作。为了推动区域协调发展，2011年以来，国家层面先后出台了成渝经济区区域规划成渝城市群发展规划等重要文件，成渝城市群内也签订了关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录等一系列重要的府际协作协议，成渝城市群府际协作的政策文本逐年稳定增加，交流协作日益密切28。同时，成渝城市群府际协作领域也逐渐扩大，在科技发展、环境治理、交通建设等方面进行了全方位的协作29-30。成渝城市群的发展经验为府际协作与经济增长关系的探究提供了良好的实践支撑，基于此，本文实证部分以成渝城市群为研究对象，收集成渝城市群20102017

22、年的府际协作数据与经济增长数据，通过社会网络分析实现府际协作情况的衡量，进而基于C-D生产函数构建“整体性关系模型”“结构性关系模型”两种多元线性回归模型，考察府际协作与经济增长之间的实证关系。（一）实证研究设计1.模型设定采用柯布道格拉斯生产函数（Cobb-Douglas function of production）作为基本模型，其基本表达式为：式（1）中，Y表示产出水平，A代表全要素增长率，L代表投入的劳动力数，即劳动力水平，K代表投入的资本，即资本投入水平。对上式两边同时取对数后得到本文的基本模型：式（2）中，和为回归系数，为误差项。在式（2）的基础上，引入本文所研究的核心解释变量，即

23、府际协作密度。同时，加入一般公共预算支出E作为控制变量之一，从而得到两个扩展模型：在式（3）和式（4）中，m代表整体协作密度，x1和x2分别代表横向府际协作密度与纵向府际协作密度，这三者为核心解释变量。lnK、lnL、lnE为控制变量，分别代表资本投入水平、劳动力水平、公共财政支出水平。本文将式（3）定义为整体性关系模型，式（4）定义为结构性关系模型。2.变量说明（1）核心变量。经济增长水平（lnY）采用各市州的GDP总量数据，用以反映地区经济水平，并作为被解释变量。同时，将府际协作密度情况分为整体协作密度（m）、横向协作密度（x1）、纵向协作密度（x2）三个核心指标。其中，整体协作密度主要用

24、于分析成渝城市群内整体性协作水平的变动与经济增长的关系，横向协作密度与纵向协作密度主要用于解释各自与经济增长之间的不同正负关系。（2）控制变量。本文的控制变量包括资本投入水平（lnK）、劳动力水平（lnL）、公共财政支出水平（lnE）。其中，资本与劳动力两个变量来自于CD生产函数，资本与劳动力水平一直是影响地方经济增长的重要因素。采用各市州全社会固定资产投资总量数据衡量各城市的资本投入水平，以各市州就业人数衡量各城市的劳动力投入水平。此外，考虑到政府财政支出行为对经济增长的促进作用31，增加控制变量lnE，代表公共财政支出水平，以各市州一般公共预算支出数据进行衡量。3.数据来源（1）府际协作密

25、度数据。本文收集成渝城市群共16个城市20102017年的府际协议信息，基于社会网络分析法，通过Ucinet软件，计算成渝城市群府际协作的密度水平。府际协议主要是广义上的府际协议数据，包括地方政府之间的各种考察交流、协作会议、座谈会、合作协议等能客观反映地方政府间互动数据。府际协议数据主要来自于各地方人民政府官方网站。经过搜集与整理，共获得成渝城市群16个主要城市20102017年间1861次府际协议数据（见表1）。由于城市府际协议往往涉及双方或多方参与主体，因此这一网络为无向网络，不区分方向性。（2）经济数据。本文基于20102017年间成渝城市群16个城市的经济面板数据进行实证分析，数据来

26、源于中国统计年鉴中国城市统计年鉴四川统计年鉴重庆统计年鉴。为了减弱可能存在的异方差、非线性关系等问题，在模型中，对所有非比率单位的数据均进行了取自然对数处理。变量的描述性统计见表2。（二）成渝城市群府际协作的社会网络分析网络密度指标主要用于描述社会网络中各个行动者之间连接的紧密程度，在使用对分数据的情况下，网络密度值介于01，越接近1则代表网络关系越紧密，密度越大。城市群地方政府之间的府际协作随着时间的推移，在不同年份表现出不同的协作特征，因此，在不同年份的网络密度也必然不同。为了更好地反映成渝城市群地方政府协作情况随时间变动趋势，将府际协作数据按年份拆分为8年间的年度数据，并依据主体不同对整

27、体、横向、纵向三种类型进行分别测算，从而得到三组时间序列的密度数据（见表3）。（三）实证结果和讨论由于本文使用的是面板数据，普通最小二乘法（OLS）所得的回归结果往往有偏，因此本文选取固定效应（整体性关系模型）和随机效应（结构性关系模型）进行回归。1.整体性关系模型实证分析表4给出了整体性关系模型固定效应实证分析结果。其中，检验整个方程显著性的F值统计量为146.133，其对应的P值（ProbF）为0.000，说明这个回归方程整体是高度显著的。R2值为0.902，说明整体上具有较为理想的拟合优度。从回归结果来看，关键解释变量整体性府际协作密度（m）符号为正，且在1%的置信水平下显著，说明成渝城

28、市群地方政府之间的府际协作在整体上对于经济增长具有正向的促进作用，符合理论预期。此外，控制变量投资水平（lnK）在5%的置信水平下显著为正，另外两个控制变量劳动力水平（lnL）与公共财政支出水平（lnE）虽然不显著，但回归系数符号都为正，总体符合理论预期。固定效应的回归结果表明，城市群内地方政府的府际协作与经济增长存在正相关关系，且在控制资本投入水平、劳动力水平、公共财政支出水平的情况下也显著为正，这一结果不仅符合理论预期，也符合对于府际协作的常识，即协作可以促进共同利益的增加。2.结构性关系模型实证分析表5给出了结构性关系模型随机效应实证分析结果。其中，检验整个方程显著性的Chi squar

29、e值统计量为243.712，其对应的P值（Probchi2）为0.000，说明这个回归方程整体是高度显著的。R2值为0.915，说明具有较为理想的拟合优度。从回归结果来看，核心解释变量横向协作密度（x1）在10%的置信水平下显著为正，纵向协作密度（x2）在1%的置信水平下显著为负，符合理论预期。从控制变量的回归结果来看，投资水平（lnK）、劳动力水平（lnL）均在1%的置信水平下显著为正，公共财政支出水平（lnE）在10%的置信水平下同样显著为正，控制变量回归结果符合理论预期。随机效应的回归结果表明横向府际协作对于经济增长具有正向的促进作用，即横向的府际协作有利于推动地区经济增长，而纵向府际协

30、作回归系数为负，意味着提高纵向的府际协作密度不利于地区经济增长。这两个回归结果都符合理论预期，但纵向府际协作的结果却与常识相悖。这一结果看似奇怪，其实并不难理解：基于本文理论部分关于纵向府际协作偏好对净收益的影响分析（见图4）可以得出，当处在某种特定风险情况下时，地方政府往往拥有特定的协作机制偏好以使得其净收益最大化，然而选择性收益的存在，使得地方政府官员会产生更多与上级政府进行协作即纵向府际协作的动机，因此地方政府官员就会倾向于选择更可能具有正式性权力参与的协作机制，如低风险下更偏好合同式机制，从而产生如图4所示的C-A的净收益损失。在中国的公共行政模式下，地方政府官员，尤其是主政官员往往在

31、很大程度上能够决定地方政府政策的走向，地方领导人的主观意志在地方政府行为选择上发挥着较大作用32。那么，地方政府在协作机制选择上的意志会被人格化为地方政府官员的个人意志，而官员基于选择性收益所产生的激励，进而倾向牺牲地方政府的利益而选择纵向府际协作。（四）稳健性检验为了检验回归结果的稳健性，本文参考相关研究，对整体性关系模型、结构性关系模型同时使用固定效应、随机效应以及混合回归法进行回归，以确保回归结果的稳健性33。所有回归结果一并报告于表6中。在表6中，intg_FE、intg_RE、intg_Mix分别代表整体性关系模型的固定效应、随机效应、混合回归结果，HV_FE、HV_RE、HV_Mi

32、x分别代表结构性关系模型的固定效应、随机效应、混合回归结果。根据回归结果，除混合回归外，整体性关系模型的核心解释变量整体协作密度（m）均在1%的置信水平下显著为正。在结构性关系模型中，除混合回归外，核心解释变量横向协作密度（x1）分别在5%、10%的置信水平下显著为正，纵向协作密度（x2）均在1%的置信水平下显著为负。混合回归中的核心解释变量虽然并不显著，但在符号上都与理论预期相符。控制变量的回归结果显示投资水平（lnK）、劳动力水平（lnL）、公共财政支出水平（lnE）总体上都较为显著，且符号都与理论预期相符。由于混合回归的结果在核心解释变量的显著性上与固定效应、随机效应结果出入较大，因此，需要分别通过无聚类稳健标准误（r）的固定效应回归和LM检验进行进一步的稳健性检验。通过Stata进行上述两种检验显示，两种模型通过无聚类稳健标准误的固定效应回归结果所得的表中最后一行F检验的P值（ProbF）均为0.000，拒绝原假设；通过LM检验所得的P值（Probchibar2）同样均为0.