英美文化论文国际法规制食品安全的三种进路.docx

1、英美文化论文国际法规制食品安全的三种进路国际法规制食品安全的三种进路食品生产、运输、销售、消费链条的全球化,必然要求国家之间分担保障食品安全的责任。近20年来，政府与非政府组织在食品安全领域的联合行动日益紧密,跨国立法与准立法机制也得到越来越频繁的应用，一个全方位、多层次的食品安全全球治理网络正在形成。随着食品安全全球治理运动的兴起,国际法在保障全球食品安全中的作用日益显著。概括来说,国际法规制食品安全的进路主要有三条：人权保障进路、国际市场协调进路和公共卫生安全进路。、人权保障进路食用安全的食品是保障生命与身体健康的前提条件，因此，食品安全问题是一个人权问题。在绝大多数自然法学派的学者看来,

2、获取食物的权利是一项不证自明（Aself-standingright)的权利1。自上世纪下半叶以来，众多国际人权法律文件都对食物权进行了确认与发展。综合来看，食物权的发展经历了如下三个阶段。(一)食物权的起源（1945-1966年）1945年联合国宪章第一条开宗明义指出了了联合国成立的宗旨。其中第一条第三款规定:“通过国际合作解决具有经济、社会、文化和人道性质的国际问题，并且增进和激励尊重所有人的人权和基本自由，不以种族、性别、语言或宗教的差异而区别对待。”1948年世界人权宣言(以下简称宣言)第二十五条第一款规定人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、

3、医疗和必要的社会服务”。这里“获取食物的权利”不是一项单独的人权，而是作为实现“享有适当生活水平权”的一项主要内容。第二十五条第二款还特别指出，“母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。”尽管宣言并不具有法律上的强制性，即便没有履行宣言中的承诺，也不会遭到法律起诉。但其重要意义却是毋庸置疑的W。在此基础上，区域性的人权理论得以迅速发展。1950年欧洲理事会通过了欧洲保障人权与基本自由公约，1961年又通过了欧洲社会宪章。然而这两个区域性人权文件都没有提到食品权利。(二）充足食物权的提出、主要内容及其发展(1966-1999年）1经济、社会、文化权利国际公约与充足食物权的提出。1966年经济、社会、文

4、化权利国际公约（以下简称公约）使用的是另一个过渡性的概念，即“充足食物权（TheRightToAdequateFood)”。公约涉及“充足食物权”的条款一共有四条，即第二条、第十一条、第十二条和第二十三条。其中，公约第十一条第一款规定，“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物(AdequateFood)、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”公约第十一条第二款规定，为确保人人享有“免于饥饿和营养不良的基本权利”，缔约国有义务独自或通过国际合作发展农业、改进粮食生产、公平分

5、配粮食，等等。公约第十二条规定，“一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤:（乙）改善环境卫生和工业卫生的各个方面”。该条规定了健康权（TheRightToHealth)是一项人人得以享受的基本人权，从中不难推论出获得充足的食物是实现“健康权”的前提要件之一;也规定了保障“健康权”的基本措施之“改善环境卫生和工业卫生”，从中不难推论出食品工业卫生及食品环境卫生对于健康权的重大影响。从这个角度上说，公约从两个方面对“食物权”进行了规定。一是从“适当生活水平权”的角度，明确指出人人享有“免于

6、饥饿和营养不良的基本权利”，而“获得充足的食物的权利”是保障“相当生活水平权”的一项主要内容，从而正式提出了“充足食物权”这一概念,并规定了实现该权利的具体措施；二是从“健康权”的角度，推论出“充足食物权”是保障“健康权”实现的前提条件之一，对实现“健康权”的“环境卫生与工业卫生”予以了高度的重视。同时，公约规定了国内与国际两个层面的食物权落实机制。其第二条第一款规定国内层面上包括立法、行政和司法等方面的措施;第二十三条规定国际上的措施主要包括签订公约、提出建议、进行技术援助、召开区域会议和技术会议等。为了监督缔约国的人权落实情况，公约规定了缔约国定期报告制度;2008年通过的任择议定书还规定

7、了个人申诉制度、国家指控制度和调査制度。2.经济、社会、文化权利委员会第12号一般性意见（1999年）对“充足食物权”的权威解释。1999年5月，经济、社会、文化权利委员会第二十届会议(1999年）第12号一般性意见(简称意见）对“充足食物权”这一概念作了权威界定。意见第六段指出，“当每个男子、妇女、儿童，单独或同他人一道在任何时候都具备取得足够食物的实际和经济条件或获取食物的手段时，充足食物权就实现了”。第八段明确了“充足食物权”的核心内容是:食物在数量和质量上都足以满足个人的饮食需要，无有害物质,并在某一文化上可以接受;此类饮食可以可持续地、不妨碍其他人权的享受的方式获取。其中，食物“适足

8、性”的确切含义在很大程度上由总的经济、社会、文化、气候、生态条件及其他条件决定（第八段）；饮食需要意味着食物必须要有营养，并足以满足人的身心健康及发育、发展的需要(第九段）；无有害物质要求相关立法对食物安全作出规定,并要求政府和私营部门都采取保护措施，防止食品在食物链各阶段因掺杂掺假或因环境卫生问题或处置不当而受到污染(第十段）；文化上或消费者的可接受性意味着还需要尽可能考虑到食品和食品消费附带的非营养价值，并考虑到消费者对可获取的食品的特性的关切(第十一段）。3.其他公约对于“充足食物权”的确认与发展。1959年儿童权利宣言明确指出，“儿童应有权得到足够的营养、住宅、娱乐和医疗服务。”198

9、9年儿童权利公约第六条规定，“（一)缔约国确认每个儿童均有固有的生命权。（二)缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展。”第二十四条第一款指出，“缔约国确认儿童有权享有可达到的最高标准的健康”第二十四条第二款规定缔约国应致力充分实现这权利，特别是应采取适当措施，以（A)(B)（C)消除疾病和营养不良现象。包括在初级保健范围内利用现有可得的技术和提供充足的营养食品和清洁饮水，要考虑到环境污染的危险和风险”。这为保障儿童这一特殊群体实现“充足食物权”，提供了法律基础。1979年消除对妇女一切形式歧视公约在序言中特别提及“关心到在贫穷情况下，妇女在获得粮食、保健和其他需要等方面，往往机会最少”，并在第

10、十二条第二款中规定，缔约各国应保证妇女“在怀孕和哺乳期间得到充分营养”。这为保障妇女在特殊期间（“在怀孕和哺乳期间”）实现“充足食物权”，提供了法律基础。综上所述，无论是世界人权宣言经济、社会和文化权利国际公约，还是消除对妇女一切形式歧视公约儿童权利公约，都是从实现“生命权”、“健康权”或“适当生活水准权”的角度来考査“充足食物权”，此阶段的“充足食物权”尚未成为一项单独的人权,而仅仅是作为实现上述基本人权的一项附属权利。“充足食物权”仅强调食物数量的“适足”，而对食物的质量并未涉及。这是由于时代的局限所造成的，在食物匮乏的年代人们无法奢望食物的安全。“充足食物权”的提出，体现了全球人民要求在

11、世界范围内实现“免受饥饿”的自由与消除贫困的强烈愿望。(三）“食物权”的正式确认与落实(2000年至今）1988年美洲人权公约附加议定书最突出的贡献在于第一次明确提出了“食物权”（therighttofood)的概念，并把它作为一项独立的人权加以规定。其第十二条在确认人人有权享有“工作权”、“社会保障权”、“健康权”、“健康环境权”等权利之后，明确提出了“食物权”，提出“人人有得到保证其可能享受最高水平的身体、心理和智力发展所需要的足够营养的权利”。1992年世界营养宣言重申了“每个人享有免于饥饿的基本权利”，各国大使及部长公开许诺，“将共同努力，为和平而安全的生活在地球上的所有人提供合理的营

12、养”，并承认“每个国家都有责任为其人民创造食品安全与健康环境的条件，使他们得到合理的营养与照顾”。为保障其实施，159个国家的代表制定了与饥饿作斗争和提高食物保障的世界营养行动计划。但由于种种原因，国际社会反饥饿运动的效果甚微,并没有取得突破性的进展。1996年世界粮食首脑会议确定了到2015年将全球饥饿人口（当时为8亿多人口）减少一半的目标，并通过了两个文件，即罗马世界食物保障宣言(以下简称罗马宣言）和世界粮食高层会议行动计划（以下简称行动计划)。罗马宣言正式确认“获得充足、安全而有营养的食物是每个人皆有的一项权利”，列举了各国在提高食物保障方面作出的7项承诺。行动计划列出了为完成宣言目标而

13、制定的具体目标。2000年9月，在联合国千年首脑会议上,189个国家的领导人及其代表签署了联合国千年宣言，就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视,商定了一套有时限的目标和指标。在8个千年发展目标之中，“消灭极端贫穷和饥饿”居于首位。2000年4月17日，人权委员会在其第五十六届会议上通过了第2000/10号决议，决定任命一位专门负责食物权问题的特别报告员,任期三年，以便能够以完整和协调的方式促进和保护获得食物的权利。2001年4月20日，人权委员会第2001/25号决议将特别报告员的职权范围扩大到包括作为“食物权”的重要组成部分的饮用水。2002年2月15日联合国大会关于第三委员

14、会报告的有关食物权的决议(以下简称决议）对“食物权”的发展作出了十分突出的贡献。决议正文第一条规定，“重申饥饿构成一种侮辱和对人的尊严的侵害，因此要求在国家的、区域的和国际的级别上采取紧急的措施将其消除。”第二条规定，“同样重申每个人获取安全和营养的食物的权利，与适当的食物权和每个人的免于饥饿的基本权利相一致，能够充分地发展和保持他们体力和脑力。”决议使用“安全”（safe)这个词语，表现出对食品质量安全的关注，从而使国际人权文件中的“食物权”的涵义更加全面。至此，食物权的内涵已经扩展到三个维度:数量充足、质量安全和文化上的可接受性。强调食物在文化上的可接受性并不仅仅意味着犹太教上所谓的清洁食

15、物或是伊斯兰教中的合法食物，也包括当部分消费者对辐射、激素的运用和转基因工程等食品生产技术的可接受性。2007年，世界粮食日的主题被定为“食物权”。新世纪以来，通过无数的宣言、决议、报告、战略和行动计划，食物权的概念已经在国际人权法中被成功确立起来。目前，很多国家的宪法都对食物权进行明示或暗示的承认，并就食物权的实现采取了一系列的立法、司法及行政措施但由于历史原因及各国的现实情况千差万别，世界各国在实现食物权方面取得的进步并不平衡，有些贫穷的发展中国家甚至鲜有进步。二、国际市场协调进路(一）市场失灵与政府失灵共存，食品贸易呼吁有效的市场协调随着经济全球化的深化发展，国际食品贸易日益全球化，贸易

16、自由与公共健康的矛盾逐渐显示出来。为了协调贸易自由与公共健康的矛盾,世界贸易组织开始重视食品贸易领域的市场监管。这是因为，一方面,在食品贸易国际化的环境下,单靠出口商的良知及行业自律,并不足以保证食品的安全;另一方面，由于食品生产一运输一销售一消费链条的全球化，食品进口国对进口食品的监管也变得十分困难。前者就是所谓的市场失灵（marketfailure)，后者就是所谓的政府失灵（governmentfailure)。可以说，目前的全球食品危机是市场失灵和政府失灵的共同结果。市场失灵主要是由信息不对称、经济激励乏力等因素造成的。由于食品安全质量特性，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的

17、不完全性。一方面，消费者除通过阅读食品标签外，对于各种食品的安全信息了解不多，而且消费者也不会完全信任食品标签提供的信息;另一方面，由于种种原因，食品生产者、加工者或销售者也缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全信息的全面了解，即使他们了解上述信息，也未必向消费者如实披露。因此，消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以作出正确判断,有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵,以致出现劣质食品驱逐优质食品的现象，食品市场秩序混乱也就不可避免W。一方面，由于信息不对称等因素的存在，消费者很难通过合意的惩罚措施来促使厂商建立声誉；另一方面，由于受到消费者购买力以

18、及市场规模的影响，市场无法为厂商建立和维持声誉提供足够的经济激励。上述两种因素的综合作用，使得市场失灵不可避免。既然市场失灵了，政府干预就是次好的选择。就食品安全问题而言，支持和主张政府干预的学者的基本依据在于政府能有效地解决食品市场中的信息不对称问题。因为作为独立的第三方，政府完全有能力对市场上大部分食品的质量水平作出权威的鉴定。他们认为，为了降低低质以及有害食品可能会给大众健康带来伤害的潜在风险，政府应该实施社会性规制，即通过行政手段促进食品质量信息的传递，从而影响消费者和生产者的行为，以实现最大限度地改善市场环境、提高市场效率的政策目标。在此理论指导之下，各国政府纷纷采取食品标签制度以及

19、其他各种行政监管措施，保障食品安全。经验表明,这些行政监管措施在一定条件下是十分有效的。遗憾的是，自上世纪90年代以来，随着食品贸易的日益国际化，各国政府越来越没有能力监控日益复杂的食品贸易链条，食品安全危机开始频繁爆发。原因是多方面的:一是食品贸易全球化在一定程度上促进了新、旧病原体在全球范围内的传播;二是食品生产一运输一销售一消费链条的全球化使得食品安全的监控难度增大、成本上升因而导致各国食品安全监管的松懈与失灵;三是基因工程、食品辐照、欧姆加热和改良包装的气体环境等新技术的广泛应用可能给人类健康带来潜在、不确定的危害与风险。可以说，目前的全球食品危机既是市场失灵的结果，更是政府失灵的结果

20、。一方面食品安全监管的对象众多、工作量大,另一方面政府部门存在难以克服的激励问题。如果仅仅依赖政府的力量来解决食品质量的信息不对称问题，其结果要么是政府部门相互推倭以及不作为现象严重，要么就是费用高昂、效率低下，或者二者兼有之。(二）WT0法律体系协调食品安全标准,保障食品安全目前,国际贸易的市场协调主要通过WT0法律体系来实现。在WT0法律体系中，GATT1994SPS协议和TBT协议中都有关于食品安全标准的有关规定，为食品贸易与公共健康的矛盾提供了有效途径。GATT通常只适用于货物贸易。食品贸易属于货物贸易，因此，GATT适用于食品贸易。尤其是各国关于食品贸易中的产品标准、农药残留标准、兽

21、药残留标准、检验检疫措施等方面必须符合GATT关于国民待遇原则、最惠国待遇原则、不歧视原则以及一般取消数量限制原则等有关规定。近年来,WT0/DSB处理的大量食品贸易纠纷,核心问题主要包括是否违反国民待遇原则与不歧视原则。国民待遇原则和不歧视原则禁止食品进口国在适用标准方面对进口同类产品与本国同类产品之间存在任何歧视。2. SPS协议。SPS协议是世界各国为了维护国民的身体健康与安全以及保护本国动植物的安全，对进口产品制定的一系列强制性标准的措施。该协议由引言、正文和附件三部分组成。SPS协议为促进农产品、食品国际贸易的健康发展，为农产品、食品卫生与植物卫生检疫的国际规范化,为削弱并减少技术贸

22、易壁垒以确保农产品与食品市场的公平竞争和正常秩序提供了有力的法律保证。SPS协定中的法律规则统一形式很独特，表现为采纳国际标准，即鼓励WT0成员国形成相应的国际标准或者遵守由国际组织提出的国际标准。SPS协定的适用范围限于可能影响国际贸易的卫生和植物卫生措施，也就是针对虫害、病害和食源性危险而采取的措施。根据SPS协定，对于动植物检疫措施来说，各国有权决定其适当的保护水平,但是其措施要有充分的科学证据，并进行风险评估，而且这些措施的实施方式不得对进口产品构成任意或不合理的歧视，或对国际贸易构成变相的限制。其中，第二条第二款、第五条第二款要求成员国对进口产品采取措施必须以科学的数据结果为依据，进

23、行风险评估。SPS协定附件中对风险评估作了准确的定义，协议第五条则列明了风险评估的相关考虑因素。3.TBT协议。为了发展国际贸易，减少因技术性要求、产品标准的过分差异而造成的障碍，在乌拉圭回合中，各谈判方达成了技术性贸易壁垒协议（AgreementonTechnicalBarrierstoTrade，简称TBT)。它由15个条款和3个附录组成;包括技术法规和标准，技术条例和标准的一致性,情报与援助等内容。协议适用于所有产品，包括工业品和农产品，但涉及卫生与植物卫生措施的，由实施卫生与植物卫生措施协议进行规范，政府采购实体制定的采购规则不受本协议的约束。TBT协定第二条第二款规定，技术法规除为实

24、现国家安全、防止欺骗、保护动植物的生命和健康、保护环境、保护人身健康和安全等正当目的所必须的条款外,不应有额外限制贸易的条款。TBT的基本原则包括避免不必要的贸易技术壁垒原则、非歧视原则、标准协调原则、同等效力原则、相互承认原则和透明度原则等。三、公共卫生安全进路(一）食品安全与WHO的宗旨及职能食品安全问题是一个重要的公共卫生问题。食源性疾病不仅每年夺走成千上万人的生命与健康，而且严重影响个人、家庭、社会、商业乃至整个国家的经济，给各国的卫生保健系统带来了沉重的负担。世界卫生组织（WorldHealthOrganization,简称WHO)承担着“保护公众健康”的特殊使命,其宗旨是“使人人达

25、到尽可能高的健康水平”。早在1948年，世界卫生组织世界卫生宪章中就规定了与食品安全有关的特别职责。这些职责包括:（1)协助政府部门加强与食品安全有关的卫生服务;（2)促进改善营养、卫生设备和环境卫生；（3)制订食品国际标准;（4)协助在大众中宣传食品安全。遗憾的是，此后很长一段时间WHO的重点工作都放在传染病的防控上，食源性疾病并没有得到重点关注。(二）食品安全与国际食品安全当局网络及国际卫生条例200520世纪90年代以来,全球食品贸易的发展使得食源性疾病的影响也日益全球化。为了应对食源性疾病带来的重大挑战，国际社会不得不重视食品安全的国际合作。各国的食品安全当局认识到有必要建立一个食品安

26、全的国际机制，就经常发生和新发生的食品安全问题交流信息和经验。2004年3月，世界卫生组织着手建立国际食品安全当局网络（INF0SAN)，旨在促进食品安全信息交流及国家一级和国际一级食品安全当局之间的合作。WHO应对新挑战的另外一个重大举措就是修订国际卫生条例。新修订的国际卫生条例(2005)为包括食源性疾病在内的公共卫生突发事件的监测与防控提供了法律框架。其制订了一系列新的规定，以支持现有的全球暴发预警和应对体系，并要求各国改进针对公共卫生事件的国际监测和报告机制以及加强国家监测和应对能力。2006年7月24日联合国粮农组织（FA0)、世界卫生组织和世界动物卫生组织（0IE)共同发起“全球预

27、警和反应系统”（GlobalEarlyWarningandResponseSyStem，GLEWS),用于追踪可传染给人类的动物传染病的出现及扩散。该系统有助于加强协调全球而不仅仅是某一国家或地区的人兽共患疾病的应急反应。(三）食品安全与食品法典WHO在食品安全中的作用主要通过建议和协助成员国减少食品中的致病性微生物及有害化学物质的污染，减轻食源性疾病的负担。在这一领域很多工作是与联合国粮食及农业组织（FoodandAgricultureOrganizationofUnitedNations，简称FAO)紧密配合完成的。1953年,世界卫生大会声明食品工业广泛使用化学品带来了新的公共卫生问题,

28、需要予以关注。1961年第十一届粮农组织大会和1963年第十六届世界卫生大会分别通过了创建食品法典委员会（CodexAlimentariusCommission,简称CAC)的决议。CAC的主要任务是通过制定和协调国际食品标准以保护消费者的健康并维护公平的食品贸易。自成立以来，CAC已有173个成员国和1个成员国组织（欧盟），覆盖全球99%的人口。食品法典（即CAC标准）以科学为依据，内容包括食品产品标准、卫生或技术规范、评价的农药、农药残留限量、污染物准则、评价的食品添加剂、评价的兽药等。目前，食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照

29、标准，对保护公众健康和维护公平食品贸易作出了不可估量的贡献。(四）全球食品安全战略.2000年，第五十三周世界卫生大会通过一项决议，将食品安全确定为公共卫生的优先重点之一,责成WHO及其成员开展多部门多学科的合作,促进地方、国家和国际的食品安全水平的提高。2002年，世界卫生大会对食品受到自然、意外或蓄意污染所造成的卫生紧急情况表示严重关注，随后颁布全球食品安全战略草案。该草案提出了加强食源性疾病监测体系措施、改进危险性评价的方法措施、创建评价新技术产品安全性的方法措施、加强WHO在法典中的科学和公共卫生作用措施、加强关于危险因素的交流和宣传措施、增进国际和国内协作措施、加强发展中国家食品安全

30、的能力建设等七项措施。在WHO的努力下,危险性分析的概念已作为食品安全管理的基本框架，主要关注的焦点是量化微生物性和化学性危险分析评价的方法、食源性疾病的监测、基因工程产品的评估等。2007年11月在北京召开的国际食品安全高层论坛通过了关于食品安全的北京宣言（简称北京宣言），敦促所有国家和地区建立独立的食品安全职能部门、食品立法以风险分析为基础、制定与人和动物疾病监控体系相关联的食品和总膳食监测计划等七项行动，标志着国际社会共同应对食品安全进人一个新的开端。2008年，WHO发布了食源性疾病爆发:调查与控制食源性疾病指南（WH02008)。该指南是为了解决即使在明显的健康与经济损害已经发生的情

31、况下，还是有很多食源性疾病的爆发没有被承认、被报告,甚至没有适当地调査这个问题。近年来，WHO、联合国粮农组织与农业组织(FAO)以及世界各国均加强了食品安全工作，包括完善机构设置、调整政策法规、强化监督管理和科技投人。其中，食品安全,营养与食物保障是世界卫生组织2008-2013年13个战略目的之一。综上，在国际法规制食品安全的三种进路中，公共卫生安全进路发展最早，但长期以来没有得到应有的重视,直到最近几年随着全球卫生危机事件的频繁爆发才开始被纳入国际政治的正式议题;人权保障进路发展较晚,食物权的正式确认与发展是最近10年才发生的事情,但其影响力却不可小觑;市场协调的进路，处于公共卫生安全进路与人权保障进路之间,最近20年以来在国际食品贸易日益繁荣的宏观环境下得到了长足的发展。目前，国际法规制食品安全的总体趋势来看,呈现出以保障人权为中心，国际市场协调与公共卫生安全保护齐头并进的发展趋势。