半个世纪以来美国小企业管理局SBA直接或间接援助了.docx

1、半个世纪以来美国小企业管理局SBA直接或间接援助了半个世纪以来，美国小企业管理局（SBA)直接或间接援助了近2000万家小企业.19912000财年，SBA帮助43.5万家小企业获得了946亿美元贷款。2002财年，SBA支持了总额达123亿美元的小企业贷款以及超过10亿美元的灾难贷款；在SBA的帮助下，小企业获得了超过400亿美元的政府采购。小企业成长与政府的作用美国政府小企业政策及其启示厦门大学经济学院 宋建彪在美国经济中，小企业 一直扮演着举足轻重的角色，被认为是“美国梦想（American Dream）”的具体表现形式,美国公民普遍认为,对企业家来说，唯一的限制是其自身的创新意识和对成

2、功的渴望。统计显示，截止2002年底，全美共有2290万家小企业 ，占企业总数的99.7%，提供了近1。2亿个就业机会，在私人部门中占50.1%。在新增就业机会中，小企业的比例更是高达75（2002年，小企业新增雇工55万余人，较上年增长0.9)。尤其难能可贵的是,小企业雇佣了大量的新手、老龄工人和兼职者.与此同时，美国小企业也获得了非凡的成功:除了少数极端的例外，绝大多数大公司都是从小企业成长起来的；2002年,小企业的销售额占私人销售额的40。9%,而当年全美破产的企业总数只有38155家(大部分是小企业),比20世纪80年代末期减少了一半.美国小企业的成功与政府的一系列扶持政策是密不可分

3、的。毫不夸张地说，美国政府对小企业就像母亲对儿女般地细致入微，其悉心的呵护与关怀贯穿了小企业从创业到成长的方方面面，而不仅仅是“扶上马，送一程。在进行了全面的研究后，笔者认为，美国政府的小企业政策可概况为，“以立法为核心，以全方位服务于小企业的SBA和适当向小企业倾斜的政府采购为支柱，辅以灾难救助系统和其他部门特别项目”的体系。以下逐一介绍这一体系的各个组成部分，并分析其对我国中小企业政策的指导意义，希望对当前学术界正在热烈讨论的中小企业发展问题有所裨益。小企业立法与小布什政府的经济复苏计划小企业在美国经济中占有如此重要的地位，作为最高权力机关的总统和国会两院当然要给予高度重视 。上世纪80年

4、代以来，由在任总统召开过三次白宫小企业会议，每次都有数十个议案得到实施 。白宫小企业会议确定了美国政府小企业政策的总体目标，即营造一个能够繁荣企业家精神的大环境，具体包括向小企业提供资金与信息服务、全面公开的政府采购竞争以及消除对小企业成长造成障碍的壁垒等。一、有关小企业的立法作为一个法制国家，美国政府扶持小企业的政策从制定到执行,整个过程都要“有法可依、依法实施，因此，在整个小企业政策体系中，立法无疑是居于核心地位的。参/众议院小企业委员会(Senate/House Small Business Committee)专门负责此项工作，其成员大多与小企业有密切联系，长期致力于帮助小企业以及相关

5、政策制定工作，比如现任众议院小企业委员会主席的Don Manzullo，其父亲和兄弟几十年来就一直在北伊利诺斯州经营自己的家族企业.美国有关小企业的法律名目繁多 。仅2002年以来，国会两院通过的与小企业有关的议案就多达65项。比如H.R。2204，授权维护办公室（Office of Advocacy，OA ）与总统和司法部长合作,保证小企业与联邦政府发生争端时的司法公正;同时就减轻小企业处理这些争端时的额外负担，要求OA首席顾问（Chief Counsel）向国会报告司法公正法(Equal Access to Justice Act，EAJA）的执行情况。总体来看,与小企业密切相关的主要法律

6、有：1.小企业法(Small Business Act):可以看作是美国政府扶持小企业的“根本大法.2.Federal Administrative Services and Property Act(FASPA） ：规定了许多监管联邦政府合同的程序性要求，诸如制定政府采购计划、鼓励中小企业参与政府采购等。3。Regulatory Flexibility Act （RFA)：要求联邦政府各部门评估各项制度对小团体的影响，尽量减少小企业不必要的负担。4.Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act （SBREFA）：规范小企业如何参与联邦制

7、度的设计、制定与修订.5。Equal Access to Justice Act（EAJA）：保证弱势群体在受到联邦政府不恰当或无根据的损害时,能够方便地通过司法途径解决争端。6.Unfunded Mandates Reform Act（UMFA):要求国会在对每项议案投票前，都要评估其对地方政府及其他团体可能造成的影响。7.Small Business Paperwork Relief Act（SBPRA):旨在建立一个方便地使小企业了解如何与政策法规保持一致的机制。此外，总统行政命令(Executive Order)也经常涉及小企业政策的具体落实，比如小布什于2002年8月13日签发的13

8、272号行政命令，“在政府规章制定过程中适当考虑小团体利益（Proper Consideration of Small Entities in Agency Rulemaking）”，就是对RFA的督促执行，要求各政府部门在制度制定过程中更为审慎地评估其对小企业的影响，在认定拟颁布的制度确实对小企业构成影响时，应该允许SBA的维护办公室(OA) 尽早介入。二、小布什政府的就业与增长计划“911事件之后，美国经济增长乏力，失业率居高不下,许多经济学家担心经济可能陷入衰退。小布什果断地实施就业与增长计划（The Presidents Jobs and Growth Plan），兑现其减少税收的竞选

9、承诺。2001年，通过了经济增长与减少税收法案（Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act)；2002年，通过了增加就业与援助雇工法案（Job Creation and Worker Assistance Act);2003年，通过了就业与增长法案(The Jobs and Growth Act of 2003）和总统小企业议程（The Presidents Small Business Agenda）。这些法案的具体内容包括:1.减少税收。小布什认为，过高的税收是政府对企业家成功的“苛捐杂税”,却没有相应地承担企业家失败的风险。因此，从

10、其参加竞选开始，小布什就倡导减少税收，“让小企业家们把精力都放在客户身上,而不是疲于应付国税局(IRS)”。其采取的措施主要有三项：（1）增加小企业的费用支出。允许小企业将更大数额的新增投资立即列入费用。此前的税收政策规定，超过20万美元的新增投资,可以将2.5万美元立即列入费用(而不是折旧）；新规定改为，超过32.5万美元的新增投资，可以将4万美元立即列入费用-表面上看比例略有降低，但是对于超过32。5万美元的投资，立即列入费用的数额大大增加了.据估算，该项税收政策将在10年内为小企业节约70亿美元。(2)允许小企业采用现金收付制。对于年营业收入低于1000万美元的服务型小企业,财政部允许其

11、以现金收付制取代权责发生制.这一改革不仅显著地减轻了成千上万家小企业的簿记工作量，而且使其提前记录成本、延迟记录收入,从而减少税收。(3）永久地取消继承家族企业的遗产税。对那些家产丰实但现金并不充足的家族企业来说，遗产税是一个很重的负担。小布什认为对家族企业征收遗产税违背了“美国梦想”的精神，建议永久性地取消，避免在继承家族企业时小企业主被迫出售资产以支付惩罚性的遗产税.据估算，这一改革将在今后10年为小企业节约1040亿美元。2.改善医疗和退休保障。小企业在向其雇员提供医疗和退休保障时往往会遇到困难，小布什政府在这方面采取的措施有：（1)允许结成健康保险的联盟。允许行业协会如国家独立商业联盟

12、(National Federation of Independent Businesses)联合其成员制订统一健康保险政策，即联合健康计划（Association Health Plans），使得小企业能够和大公司一样向雇员提供医疗保障,同时降低管理成本、提高管理效率。(2）大幅降低医疗储蓄账户的缴费额度。医疗储蓄账户(Medical Savings Accounts，MSAs）是适合于小企业的医疗保障制度，小布什政府把个人参与的缴费额度从1650美元下降到1000美元,把家庭参与的缴费额度从3300美元降低到2000美元，使MSAs受到更多雇主和雇员的欢迎。此项改革预计今后10年内为小企业

13、节约60亿美元。上述措施被认为是一场及时雨，使得美国经济迅速走出低谷，而前次的衰退则被认为是美国近代史上时间最短、影响最小的一次。2003年12月公布的数据有力地证明了上述措施的有效性：11月份全美新增5。7万个就业机会，在过去4个月中累计增加了32.8万个就业机会,失业率从6%下降到5。9%,三季GDP增长高达8.2,是近二十年来最为强劲的增长。为进一步实施其经济复苏与就业增长计划，小布什提出了六项计划，其中三项与小企业有直接或间接联系，即保证公民能够承受并预见其所需的卫生保健支出;减少经济诉讼对企业家的负担；让家庭和企业在永久税收减免预期下规划未来。根据盖普洛2003年10月的一项调查，小

14、布什的整体施政满意度已回升到50%以上，通过扶持小企业使经济成功复苏无疑是其竞选连任最为重要的砝码之一。SBA：小企业的声音研究美国的小企业政策，就不能不提及美国小企业管理局（Small Business Administration，SBA）.作为美国政府专门设立的向小企业提供包括资金支持、技术援助、政府采购、紧急救助等全方位、专业化服务的机构，它是美国政府制定小企业政策的主要参考和执行部门，在各政府部门中有相当高的地位，局长由总统亲自任命。一、SBA的历史沿革与组织架构SBA形成与演变的历史轨迹，与美国国内的经济发展有着密切的联系，而其当前组织架构的高度合理性也绝非闭门造车就能设计出来的。

15、1932年，胡佛总统为应对大萧条而设立的复兴银行公司（Reconstruction Finance Corporation,RFC)是SBA的前身,主要向在经济危机中受到损害的公司提供联邦贷款，其职能在此后的罗斯福总统任内得到了进一步强化.二战期间，针对小企业难以分享军工合同的状况，国会于1942年设立了战时小企业公司(Smaller War Plants Corporation，SWPC），向私人企业直接提供贷款，或鼓励金融机构发放小企业贷款。SWPC在战后就被解散了，其主要职能移交给了RFC。当时的研究发现，小企业失败的主要原因在于缺乏信息和技术,为此,商务部成立了小企业办公室（Offic

16、e of Small Business,OSB)，主要致力于对小企业家的培训工作，这一职责后来移交给SBA。朝鲜战争期间，国会创建了另一家战时机构处理小企业事务，即国防小企业管理局(Small Defense Plants Administration，SDPA），主要职能是评估小企业的能力，在确认其能够胜任政府合同时，SDPA将其推荐给RFC，由后者决定是否发放贷款。在艾森豪威尔总统推动下，小企业法于1953年7月30日正式实施，接替RFC和OSB主要职责的SBA也在同一天成立。国会通过小企业法赋予SBA的职责是“尽可能地帮助、援助、维护、保护与小企业密切相关的利益(aid， counsel

17、， assist and protect， insofar， as is possible, the interests of small business concerns）”,并要求SBA确保小企业在政府采购合同和国有财产转让中获得合理的比例。OA办公室（Office of Advocacy)是SBA内部一个相对独立的部门，其成立有很深刻的背景。大公司出于自身利益考虑，往往会对国会展开强大的游说攻势,从而影响相关法律与政策的制定。这使美国政府认识到，必须听取来自小企业的声音加以平衡。OA正是在这一背景下于1976年成立的，其职责是“在联邦政府内部替小企业代言（an independent

18、voice for small business within the federal government)”、监察各政府部门执行RFA和SBREFA的情况，以及开展与小企业发展有关的统计工作和经济研究，包括小企业在增强市场竞争性、抑制通胀、增加产出与就业、促进出口、激励创新、把新技术引入市场等方面的贡献.相对独立于政府是OA最大的特点，其首席顾问（Chief Counsel)必须来自私人部门，并由总统任命（appoint）、参议院批准(confirm），负责在国会、白宫、各政府部门、联邦法院和州政府讨论有关议案之前，考虑与小企业有关的意见和利害关系。国家监察办公室 （Office of t

19、he National Ombudsman, ONO)是SBA内部的另外一个重要部门,其角色是“解决小企业与联邦政府纠纷的能手（atrouble shooter” between small business and federal agency),帮助小企业从联邦政府一些繁杂的事务中解脱出来，包括重复性的审计或调查、乱收费、乱摊派、乱罚款,以及某些官员的威胁、报复等不公平的行为。今天的SBA一般不直接向小企业贷款，主要是通过担保等信用加强措施，鼓励或发动金融机构发放小企业贷款或进行风险投资。这些金融机构和其他与SBA合作向小企业提供帮助的大公司、民间组织等,被统一称为SBA的资源合作伙伴(R

20、esource Partner).长期以来，SBA与它们都保持了良好的合作关系。目前，SBA在全美各地设有65家分支机构，员工总数超过3000人，其向小企业提供的支持包括资金援助、技术援助、政府采购、教育培训、灾难救助、市场开拓(特别是国际市场）等，具体的项目 则种类繁多,应有尽有，真正成为了全美2300万家小企业的“娘家人”。二、SBA的成就与多层次目标体系2003年，美国小企业管理局(SBA）迎来了50周年庆典。据统计，半个世纪以来，SBA直接或间接援助了近2000万家小企业，19912000财年，SBA帮助43。5万家小企业获得了946亿美元贷款,超过了此前近40年的总量.2002财年,

21、SBA支持了总额达123亿美元的小企业贷款以及超过10亿美元的灾难贷款；在SBA的帮助下，小企业获得了超过400亿美元的政府采购。目前，由SBA组织的贷款存量约21.9万笔,总额超过450亿美元。事实上，SBA已经成为美国最大的金融支柱之一，在美国（也许是全球）范围内没有其他任何一家金融机构能够在小企业融资方面承担如此重大的责任,它也因此成为美国政府最具效率的部门之一。SBA著名的SBIC项目 已经成为联系风险投资家和小企业主的纽带,并成为全球范围内“公共私人合作关系（publicprivate partnership)”之典范。据统计，自1958年启动以来，该项目 发动的风险投资累计超过30

22、0亿美元，由其扶持后成长为大公司的有Apple、Compaq、Intel、AOL、Federal Express等。SBA取得的巨大成就,当然首先应归功于法律授予的至高无上的权力，但是，与其科学的、不逊于6的多层次目标管理模式也是密不可分的。这里，有必要作一些简要的介绍.SBA采取了类似企业的管理模式,视小企业为其客户，并把它们的成功作为衡量自身业绩的标准。根据政府绩效结果法(Government Performance Results Act，GPRA)，SBA设计了一套基于业绩计分卡（Performance Scorecard)的多层次目标体系，由执委会(Executive Steerin

23、g Committee）负责实施,具体包括以下几个层次:1.战略性纲要目标(Strategic Programmatic Goals）：维护小企业的利益、鼓励企业家精神、灾难救助与恢复是SBA的三个战略性纲要目标，它们体现了SBA追求的公共政策目标，每一个战略性纲要目标由若干个战略计划(Strategic Plan)来实施。2.战略管理目标（Strategic Management Goals）：是SBA在各个时期的阶段性目标，目前三个战略管理目标集中于提高SBA运作效率，即SBA的内部改革、向小企业提供面向市场的服务、借助eSBA平台聚焦客户。3.成果目标(Outcome Goals)：反映

24、小企业直接从SBA获益的结果.4。执行目标(Performance Goals):用于量化成果目标，一般是用多个执行目标评估一个成果目标。SBA的年度预算和执行计划（Budget Request and Performance Plan)为每一个财政年度设定了具体的执行目标及相应的成本预算，并通过业绩与责任报告（the Performance and Accountability Report)总结过去一年执行目标的完成情况。5。业绩指标（Performance Indicators）：度量项目与服务应达到的水平。图1是SBA多层次目标体系的一个简略图,虽然没有全部列出所有的分解目标 ，但其类

25、似企业管理的思路却是一目了然的。通过这一体系，SBA把定性的长期战略规划层层分解为可量化的短期业绩指标,通过这些业绩指标来考核相应的部门或项目，从而使“扶持小企业”从空中楼阁式的理念具体化为切切实实的行动，真正体现了如母亲般的关怀与呵护.适当向小企业倾斜的政府采购制度美国的政府采购制度经过几十年的发展,已经形成了一套非常完整的体系，其中一项非常重要的内容是实现社会政策目标。小企业法也是约束美国政府采购的重要法规，要求政府采购合同小型化，将一定比例的政府采购给予小企业，对10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑小企业并给予价格优惠,幅度最高可达12% 。据统计，在联邦政府每年超过2300亿美元的

26、基本合同和转包合同（prime contracts and subcontracts)中，小企业大约获得了1/3的份额。根据公众法(Public Law）95507和100507对小企业法的修改，要求每一个联邦政府部门都要设立利用小型与弱势企业办公室(The Office of Small and Disadvantaged Business Utilization，OSDBU),这是美国政府采购制度中一个非常重要的组织体系，其首要职能是在联邦法律、政策与制度的原则下,确保小企业有机会参与政府采购竞争,并保证获得一定比例的份额，促进小企业参与政府采购的制度化.一般来说，OSDBU以国会制定的目

27、标以及/或者与SBA协商后的目标为最低目标，并且力求成为小企业的顾问，有意识地培育小企业，甚至帮助它们参与其他政府部门采购以及开拓国内与国际市场。具体包括以下几项：(1)增加小企业获得政府采购的份额；(2。通过互联网发布相关信息；（3）联系有可能与政府合作的小企业;(4）与SBA协商分配给小企业的政府采购份额;（5）出版“政府采购机会年度预测”；（6)对小企业参与政府采购的定期总结；(7）参与并监督有关小企业的立法；（8）奖励在促进小企业发展方面成就突出的个人与部门。需要强调的是，OSDBU在各政府部门中并不是一个可有可无的角色,其负责人通常是该政府部门的高层领导，并直接对部门最高领导负责。更

28、为重要的是，该制度设计沿着政府部门多层次的机构设置，渗透到了所有的基层组织，这里以NASA的OSDBU组织架构为例加以说明.NASA负责OSDBU事务的是部长助理（Assistant Administrator）,配备一名采购特别助理（Special Assistant for Procurement)。在NASA下面的每一个部门或分支机构,如太空飞行局（Space Flight）、航空宇宙技术局(Aerospace Technology）等,及每个实验室和技术中心（如Johnson太空中心、喷气推进实验室等）都配备了专门的小企业项目管理员(Small Business Program Man

29、ager).小企业专家（Small Business Specialist）和小企业技术顾问（Small Business Technical Advisors)为整个NASA向小企业开放采购竞争提供指导。另外,部长助理还负责了一个少数民族企业资源顾问委员会（Minority Business Resource Advisory Committee）.各政府部门的OSDBU并非各自为政，联邦OSDBU理事会(The Federal OSDBU Directors Interagency Council）是各政府部门就小企业参与政府采购进行交流与合作的一个机构,它由各政府部门OSDBU负责人（或

30、其代表)和其他相关专家组成 。由于SBA、少数民族企业发展局 （Minority Business Development Agency)、政府采购政策办公室(Office of Federal Procurement Policy）等机构也致力于扶持小企业成长，因此，理事会邀请这些机构的负责人和其他相关利益团体一起参加会议.理事会会议一般每个月召开一次,其目标是：（1）确保小企业及时获得政府采购信息，在联邦法律、制度的框架内参与竞标，使小企业参与政府采购制度化，并促进这一制度的不断创新；www。osdbu。gov在发布相关信息方面起到了非常重要的作用；(2）收集有关小企业立法的意见,并提交国

31、会审议；(3）确保所有政府部门OSDBU的负责人及其员工获得足够的信息(包括提供相关培训)，以有效地服务小企业，完成理事会的目标;(4)与各类同业公会（Trade Association)、政府采购合同主要承包商和其他利益团体合作，制定向小企业提供采购机会的方案.灾难救助与其他特别机构或项目一、美国政府的灾难救助系统美国政府的灾难救助系统当然不是专门针对小企业的，但作为弱势群体的重要组成部分，小企业经常成为其援助的对象，而灾难救助也是SBA的主要职责之一 。因此，笔者认为，把灾难救助系统列入美国政府扶持小企业的主要政策措施，并没有丝毫的牵强。为了保证灾后援助的效率,联邦、州和地方政府建立了一套

32、系统性的合作机制,即联邦响应计划（The Federal Response Plan),它是援助经总统宣布的（Presidential-declared)主要灾害的纲领性文件。斯坦福灾难救助和紧急援助法(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，SDREAA）指定联邦紧急事务部(The Federal Emergency Management Agency， FEMA)为总协调人，由其对每一个受灾地区安排多样性的援助项目，并合理分配各项援助，避免重复性的工作（如灾害评估、环境检查）。按照SDREAA的规定，已经获得援助（包括保险和其他来源）的灾害损失不能再申请联邦灾害援助。根据SDREAA，联邦政府27个部门与机构(包括红十字协会）签订了合作协议支持FRP,主要目的在于，当发生灾害或紧急事件时，提供一个联邦或州政府调动紧急援助或资源的合作机制。在FRP详细列出的紧急援助的措施中，与小企业直接相关的是“尽快恢复原状并减少继发事件可能造成的损失”，具体包括以下几项：（1）为修复或重置受损的建筑物或个人财产提供贷款与担保；（2)承诺修复或重置受损的道路