政策科学的历史发展一.docx

1、政策科学的历史发展一Y.德洛尔的话来说是一次“科学革命”，用A.里夫林的话来说是“当代社会科学发生的一次静悄悄的革命”。国际政治学会主席K.冯贝米称“政策分析的发展是国际政治学会成立20年来最重大的突破”;W.罗迪则称“当代公共行政学最重要的发展是政策研究的兴起”。第12学时难点：政策科学的定义；西方政策科学产生的历史条件要点：政策科学的定义，为什么学习政策科学，如何学习政策科学，西方政策科学产生的渊源，西方政策科学产生的时间地点，西方政策科学产生的历史条件自我介绍1什么是政策科学学科术语1“政策科学”(Policy Sciences)、“政策分析”（ Policy Analysis）、“公共

2、政策（学）”(Public Policy)和“政策研究”是几个经常用来表示这一学科领域的术语。这些术语有时被当作同义词而加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。 一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔(Haroad D. Lasswell)首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而正式提出这个概念则是1950年他与卡普兰(A. Kaplan)合著的权力和社会:政治研究的框架一书。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E. Lindblom)首先使用的，他在1958年发表了政策分析一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐

3、进比较分析的类型。多种定义17按照拉斯韦尔：政策科学是“以制订政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问；德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。那格尔（Stuart S. Nagel）说：“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而以对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究”。克朗(，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。奎德 (E

4、dward S.Quade):“政策分析是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的更深刻的理解，并提出更好的解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，其目的是帮助决策者选择最优的行动方案。”邓恩 (William N. Dunn):“政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变政策相关信息，以便政治组织解决政策问题。”我国的政策科学学者给政策科学或政策学下过一些定义，可以概括为这样四种基本看法：一是认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定优化政策、避免错误政策

5、的学科领域；二是认为政策科学是关于制定政策方案、规划政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；四是从广义和狭义两个方面界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。（小故事）本教材的界定因此，可以一般地将政策科学定义为一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。v 如何理解v 研究基础与研究方法：综合地运用

6、各种知识和方法。v 研究基础：政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、伦理学v 研究方法：系统分析、价值分析、经济学分析等。v 综合的特征：政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来v 研究对象：研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果v 政策系统：由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。v 政策过程：政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期。v 公共政策的实质、原因和结果：

7、（社会）科学研究的目的在于都要揭示这一类事物或现象及其过程的本质联系和规律性，并通过概念、命题、原理和方法在思维中加以再现，形成学科理论体系。公共政策的实质：公共政策的原因：政策现象与政策过程之间的因果关系，主要目标是回答“为什么”的问题。政策结果：政策对客观事物与政策环境所造成影响，如效果、效益等。v 研究目的：提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量v 改善公共决策系统：信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，参谋子系统或智囊子系统做好参谋咨询，决断子系统要高瞻远瞩，综合权衡，做出正确的决策，执行子系统要将任务落实，监控子系统要更好地监督、控制、控制政策情况。v 提高

8、公共政策质量：政策的科学化、民主化二、为什么学习政策科学10研究政策分析的三种理由4 1. 纯粹科学上或学术上的理由。（社会）科学研究的目的在于以客观世界的某一类事物、现象及其过程作为自己的研究对象，它要揭示这一类事物或现象及其过程的本质联系和规律性，并通过概念、命题、原理和方法在思维中加以再现，形成学科理论体系。即研究政策分析是为了更好地理解政策的起因、发展过程和它对社会带来的影响。这反过来可以增加人们关于社会及政治系统的知识。政策分析作为一个跨学科的研究领域，以现实的政策实践、政策系统和政策过程作为研究对象，它要揭示其本质或规律性，从而增加人们对政策系统及过程的知识。 2. 职业上的理由。

9、对于公共政策的原因、结果以及政策系统和政策过程本质的了解，可以使我们更有效地利用社会科学知识去解决社会问题。掌握实际的知识是医治社会疾病，解决社会问题的先决条件。因此，政策分析可以成为一种职业。政策分析者需要多方面的知识和能力，这些知识和能力必须通过政策分析及其他学科来加以培养和训练。 3. 政治上及行政上的理由。它在政治上可以保证国家、政府采纳正确的政策，端正社会的发展方向，并达成一定的发展目标。政策分析研究可以为政治服务，它可以使人们熟悉政治讨论提高政治敏感性，在关注政策的技术的可行性的同时，关注政策的政治可行性；它有助于提高决策的科学化和民主化程度，密切政府和人民的关系，促进两者的相互沟

10、通和了解 v 实践上:第一是为了改进政策系统，提高政策质量。例子，我国政策制定系统的问题：“三拍”决策；我国政策执行系统的问题：“上有政策，下有对策”。v 第二是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。（劳动保护法）v 理论上:为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。社会科学和自然科学的宗旨都是认识世界改造世界，但认识世界公共政策改造世界。v 专业上:行政管理学的基础(基础课,专业基础课,专业方向课,毕业实习与毕业设计)举例v 何学习政策科学16v 读书(至少阅读1本政策科学经典著作)v 思

11、考(关注并深入思考1种公共政策)v 讨论(积极参与课堂讨论)研究(撰写1篇与本课程内容相关的科研论文) 阅读书目第一讲 政策科学的历史发展1.宁骚.公共政策.北京：高等教育出版社，2000第二讲 政策科学的学科要素1. 美托马斯R戴伊：理解公共政策（第10版），中国人民大学出版社2004第三讲 政策与政策系统1.第四讲 政策活动者1.美詹姆斯E安德森著. 公共决策. 唐亮译. 北京：华夏出版社，1990第五讲 公共决策体制1.美丹尼斯C缪勤著. 公共选择理论（第2版. 杨春学等译. 北京：中国社会科学出版社，19992.文建东公共选择学派武汉：武汉出版社，1996第六讲 政策工具1 杨代福政策

12、工具选择的理性分析与网络分析以我国房地产宏观调控政策（20032008）为例 D 武汉：武汉大学博士学位论文，2008第七讲 政策制定1. 美托马斯R戴伊 自上而下的政策制定，中国人民大学出版社2002年版2. 美约翰W金登：议程、备选方案与公共政策（第2版），中国人民大学出版社2003年版3.胡象明，地方政策分析，武汉：武汉大学出版社，19944.胡伟，政府过程，杭州：浙江人民出版社, 1998第八讲 政策执行1. Jeffrey L. Pressman and Aaron Wildavsky, Implementation: How Great Expectations In Washin

13、gton Are Dashed In Oakland (third edition). Berkeley: University of California Press,19842.丁煌，政策执行阻滞机制及其防治对策，北京：人民出版社，2002第九讲 政策评估1. 美弗兰克费希尔：公共政策评估，中国人民大学出版社20032. 贠杰杨诚虎，公共政策评估， 中国社会科学出版社，2006第十讲 政策监控1. 美威廉F韦斯特. 控制官僚制度制约的理论与实践. 张定淮等译，重庆：重庆出版 社，2001第十一讲 政策终结、政策周期与政策变迁1. Mark R. Daniels, Terminating P

14、ublic Programs. Armonk, New York: M.E. Sharpe, 19972 西方政策变迁研究：三十年回顾.国家行政学院学报，2007（4）. 新华文摘，2007（24）第十二讲 政策分析的步骤与方法1.美威廉N邓恩著.公共政策分析导论. 谢明等译，北京：中国人民大学出版社，20022.美卡尔帕顿、大卫沙维奇著. 政策分析和规划的初步方法. 孙兰英等译. 北京：华夏出版社，2001第十三讲 系统分析方法1.美RM克朗著. 系统分析与政策科学. 陈东威译. 北京：商务印书馆，1986第十四讲 公共政策的经济学分析1 张昕。公共政策与经济分析。北京：中国人民大学出版社，

15、2004第十五讲 公共政策的伦理学分析1.美特里C库珀著. 行政伦理学实现行政责任的途径（第4版）. 张秀琴译. 北京：中国人民大学出版社，2001第十六讲 政策分析中的创造性思维1.美赫伯特A西蒙著. 管理行为. 杨砾等译. 北京：经济学院出版社，19862.美查尔斯E林德布洛姆著. 政策制定过程. 朱国斌译.北京：华夏出版社，19883. Amitai Etzioni, “Mixed Scanning: A “Third” Approach to Decision-Making “, Public Administration Review, December 1967第十七讲 走向公共决

16、策的科学化、民主化与法制化1. 张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992政策领域就业政策（评估、毕业就业兴趣）教育政策（制定、教育现状）反腐败政策（工具、政策制定者）房地产宏观调控政策（政策活动者、内幕）2. 环境政策 3. 公共人事政策4. 社会保障政策 5. 财税政策 6. 科技政策 西部开发政策成绩考勤(10%)课堂讨论(10%)科研论文(10%)笔试(70%)西方政策科学的历史发展一、西方政策研究溯源14 1.古代政策研究实践与政策思想 当人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了.在古代即存在政策研究实践与政策思想. 2

17、.中世纪的政策相关知识与政策知识产生者的角色的演化 随着中世纪的城市文明的分化和扩展，政策相关知识缓慢地发生演化, 这种知识的产生者的角色出现分化. 思考:为什么在古代,中世纪有关政府政策的思想,观点与知识没有发展出政策科学这门相对独立的学科？3.近现代政策研究实践与政策研究理论与方法的积累 近现代政策研究发展的重要事件:经验研究的成长,应用社会科学的成长及其职业化. 在19世纪和20世纪上半期，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法. 经济学:亚当斯密。亚当.斯密是英国古典经济学派创始人，他于1776年发表一书，第一次把政治经济学发展为一种完整的体系

18、。亚当斯密对政策研究的贡献主要有三个方面：他谴责一切封建关系，既对重商主义进行了严峻的批判，又克服了重农学派认为只有农业才创造财富的偏见；力图证明刚刚诞生的资本主义生产关系的合理性；证明只有分工进一步发展才能增进整个社会的福利；反对一切阻碍经济自由的政策和演说，并提出了一整套理论和经济政策。他有关政府与市场关系的理论对整个自由资本主义时期国家的经济政策和社会政策提供了一种基本的政策理念，界定了政策的范围和方向。经济自由是亚当斯密的基本观念。在研究方法上，亚当斯密以经济人的利己似这一假设作为立论的基础 政治学:密尔,托克维尔（比较、社会调查）马克思,恩克斯。马克思主义是关于世界无产阶级解放条件的

19、学说，在对世界无产阶级解放条件的科学分析中，马克思和恩格斯对政策研究做出了伟大贡献：马克思主义的全部理论为世界各国无产阶级政策的战略与策略提供了理论指导，规定了根本的政策目标和实现目标的重要途径；为社会主义国家各个发展阶段的元政策和各项基本政策，甚至为各个领域的部门政策，提供了基本的政策理念，界定了政策的范围与方向。马克思主义的辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，而且政策研究遵循这样的认识路线能够正确地勾画出政策过程及其各个主要阶段的一般特点。马克思主义的历史唯物论为我们深入地研究各种社会现象、探索社会发展的固有规律提供了科学的方法论社会学:韦伯韦伯对政

20、策研究的贡献主要有：他强烈地主张对社会、政治现象进行文化解释，甚至将社会科学称作文化科学。韦伯认为，在价值关联和因果分析之间尚有一个中间步骤，这个步骤就是价值分析。韦伯认为，人的行动或社会行动包含两个基本因素：动机和目标。他提出了官僚制理想模型，并通过对官僚制组织结构的设计而探讨了合乎理性的、科学的决策模型。韦伯在社会科学方法论上的建树，主要就是抽出了理想类型和主张价值无涉。所谓理想类型，从形式上看就是一种抽象理论的概念结构，一种概念集合或概念框架军事学:克劳塞维茨。克劳塞维茨是德国军事理论家，写出了著名的军事理论著作，用辩证的方式对战争的本质、形式和方法提出了独到的见解。他对政策研究的贡献主

21、要是：他提出系统的战略决策思想，认为应当把战争或战争中的各个战局看成一条完全由相互衔接的一系列战斗所组成的锁链，并把每一个战斗都看成这条锁链中的一个环节。（政策链），（政策群）他将战备要素区发为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。他强调战略决策须依据条件的变化而变化，从而为公共决策如何根据内部情势和外部环境的变化而予以修正和完善提供了很好的思路二、西方政策科学的产生（一）西方政策科学的产生的时间与地点（为什么）（二）西方政策科学的产生的历史条件一、社会问题日益复杂化，政府政策领域出现新变化。1.社会问题日益复杂化因为社会化大生产的时代特性使社会问题发生以下三种变化:一是社会问题越来越具有相

22、互依存性。分工协作带来的社会组织和社会活动相互依赖性的增强导致各种政策问题之间紧密关联,相互牵制。二是社会日趋整体化。全局性、系统性的社会化大生产背景下,各领域的相互渗透非常明显由此产生的公共政策问题也具有显著的交叉性,政策问题边界模糊。三是政策问题具有不稳定性和变动性现代社会的显著特征是发展速度加快。这使得政策问题变化的速率也相应加快,呈现出不稳定性和变动性的特点顺应上述变化,20世纪西方的公共政策无论是在理论还是在实践上都出现了许多新特点。首先,公共政策数目增加。多数国家的政府放弃自由放任的理论,转而采取积极干预的立场,制定和实行了更多的经济、社会政策。沃克等人指出,在美国,关于政府与市场

23、的关系,占优势的是在国内实行不干涉主义(laissez-faire),不过在国内战争(即南北战争)到30年代大萧条期间这实际上已经慢慢失去基础4。其次,公共政策的范围扩大。公共政策几乎涉及到所有的部门、层次领域和集团,政策内容覆盖到经济、政治、社会、文化、国防、外交、军事、技术、交通、卫生、教育等各个方面。第三,公共政策的目标增多。随着社会生活的相互关联日益紧密,政策实施所产生的效果是多重的,有时甚至是意料之外的。因此,政策的目标越来越复杂化、多重化。最后,公共政策的不确定性增强。政策制定和执行的环境日趋复杂、多变,制定政策时所要考虑的变量增多,不确定性因素也急剧增多。2，美国政府政策问题的结

24、构性变化美国社会所关注的政策问题逐渐由外交、安全等外部问题转向诸如经济与社会发展、分配公平与社会福利、能源与环境保护、健康与医疗保健、就业、住房、社会保障等一系列国内实际问题由于缺乏必要的理论指导,政府制定的政策的效果并不能令社会满意,显然,社会问题的复杂化导致了对公共政策理论的迫切需求。这使得政府的合法性和权力巩固越来越依赖于它是否有能力制定“好”的公共政策。正是由于这样一种趋势,科学的分析和制定政策才成为一种现实,并逐渐为美国政府和学者所重视,变得越来越重要。二、专家参与政策制定的制度化伴随着罗斯福的“新政”，社会科学家大量进入政府参与政策制定过程,并取得专家顾问的正式身份。这一时期建立起

25、许多新的政府机构,如工程项目管理机构(WPA)、公共工程项目管理机构(PWA)、安全与贸易委员会(SEC)等,雇用了大量的社会科学家提供“科学的”专门知识。罗斯福政府的国家计划委员会的大部分成员是职业社会科学家。委员会被认为是“,经常提出国家办事程序的可替代方针建议的全体参谋人员”。随后,二战及战后的重新调整,社会科学家向政府献计献策的合法性得到了重申。根据1946年的就业法案,美国政府在总统执行办公室内部成立了经济顾问委员会(CAEA),这标志着独立科学分析的角色第一次在美国联邦政府制定政策过程的最高层得以制度化。社会科学家参与政策制定过程的传统不仅为日后现代政策科学的建立提供了经验材料与实

26、际需求,而且一大批社会科学家的政策研究实践对于各种社会学科的各种定量技术的发展和完善起到了很大的促进作用。这些社会科学家参与政策制定过程的早期实践,为日后政策科学学科的建立奠定了坚实的基础v 三、重大政策争论的增加v 1.罗斯福实行“新政”：是继续采取自由放任政策还是积极干预的政策限制联邦政府干预民间领域,政府不能简单地干预经济界的活动是美国一个重要的传统。但是,随着西方主要发达国家先后由自由竞争的资本主义发展到垄断资本主义阶段,经济危机的出现越来越频繁。1929年资本主义世界经历了人类历史上空前严重的经济和政治危机,美国经济也出现混乱和衰退。胡佛总统的自愿联合政策也未能制止危机的蔓延。193

27、3年罗斯福上台执政,实行了一系列后来被称作“新政”(NewDeal)的消极干预政策,其核心是改革(Reform)、复兴(Recovery)和救济(Relief)。罗斯福要求议会批准他在特殊时期采取各种措施,协调各个经济领域的关系,以减少经济行为间v 的摩擦。这引起了美国社会的普遍关注,不同政治集团对其给予了不同的评价,美国经济学家也分为两派,一派认为“新政”抑制了企业家的创业精神,与资本主义秩序成功的基本条件相违背;另一派以美国经济学家汉森和英国经济学家凯恩斯为代表,主张失业是自由经济体制内部固有的组成部分并会导致经济危机,政府唯一的选择v 是采取积极干预经济的政策,这样才能缓解经济危机而且政

28、府的经济政策不能只是为了应付眼前的困难,而必须建立在一个科学的经济体制之上,立足于科学知识,才能制定和实施好的公共政策。“这就是早期人们心目中的公共政策学的起点。”8当时,人们还没有意识到“这就是公共政策学的起点”8。二战后,人们才对这场政策争论进行反思,并由此形成了公共政策研究热潮。v 2.“奥本海姆事件”v 与公共政策学研究兴起有关的另一个争论是“奥本海姆事件”,即参与曼哈顿计划的核心人物奥本海姆博士因叛逆罪被剥夺公职的事件。约瑟夫奥本海姆是犹太理论物理学家。他不仅有物理学的才能,还有经济管理才能。在担任美国加利福尼亚大学物理学教授时,他被提拔为美国最早的原子弹实验基地罗斯阿拉莫斯研究所所

29、长,成为美国原子弹研究的一号人物。第二次世界大战以后,奥本海姆成为美国核能委员会的重要成员。后来,由于他主张和平利用原子能,被怀疑是氢弹开发的妨碍者,于1954年被解除了一切公职,并遭到批判。这一事件后来在美国国会引发了一场关于原子能政策选择问题的大争论:一些人认为原子能政策应首先考虑将其用于国防和军事,从而保障美国的安全;另一些人则主张原子能政策要考虑将这一技术优先用于和平,为全人类造福,防止发生核军备竞赛。由于这是在冷战背景下关系到美国安全保障问题的政策性争论,这个问题成为美国战后面临的第一个最严峻、最重要的政策争论,并成为公共政策学产生的另一个出发点。v 一系列重大的政策争论,使美国政府

30、面临政策选择压力的同时,也使美国社会各界认识到必须对公共政策进行研究,致力于改进政策质量。著名的RADIR学术讨论会正是在发生上述政策争论的历史背景下召开的这次学术讨论会的目的在于:把上述政策争论和科学的决策方法用“政策科学”或“公共政策学”这一学问统一起来8四、经典社会科学传统面临的挑战社会科学的最终目标是社会问题的解决,新方法的应用不仅是为了获得关于社会的客观知识或科学真理,更重要的是人们要利用这种知识来控制和管理社会。v 然而,二战以来的美国社会科学的现实却是学科分化和片面追求实用性。v 从理论上说,这两种倾向都有一定的合理性。因为社会科学总是在分化与整合的交互作用中发展的,学科的分化和

31、专门化是学科走向完善与成熟的一个环节。另外,社会科学的价值就在于能够指导实际社会生活的进步和发展,并通过与实际生活的联系获得发展的源泉。因此,加强应用性也是社会科学发展的重要环节。v 但是,“美国社会科学的这两种倾向发展的结果并不能令人满意。v 首先,在20世纪上半叶,实用主义和工具主义在学术界还没有得到认可。一些社会科学家拒绝把知识仅仅当做工具。他们的学术还停留在专业圈内,每一个专业是互相不来往的。于是,社会科学的专门化变成了一种学科间的分割、对立,原先具有某种统一性的社会科学却变成零碎的、互不联系的各个门类。这实际上是一种片面的专业化。其次,社会科学在追求应用的时候,却将理论与实践割裂开来,企图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会需求,但社会科学家并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的真实情况,因此,他们只能提出某些不痛不痒的政策建议,而这些建议大多不切合实际。”v 故事：二战刚结束时，美国政府力图把政府资助的研究机构作为推行公共政策的一个工具,但当国会讨论国家科学基金会的工作内容时,社会科学被排除在外,其资助的研究主要是自然科学。v 显然,社会科学的这种现状急需改变拉斯韦尔也正是从美国社会科学发展的现状出发,着眼于解决社会科学专业化和实用