第九章行政复议.docx

1、第九章行政复议第九章行政复议第十章 行政复议制度课堂设计：本章依据行政复议法的规定和有关行政复议法的基本理论，对我国的行政复议制度作了系统阐述。由于行政复议制度与行政诉讼制度都是对受到违法具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织提供法律救济的制度，所以在学习过程中可以将本章的有关内容与行政诉讼法的相关内容加以对照，以加深理解，其重点是要理解和掌握行政复议的概念、特征、基本原则、受案范围、管辖以及行政复议所要遵循的程序。第一节 行 政 复 议 概 述一、行政复议的概念行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为具有行政职权的机关、组织及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政复议机关提

2、出复议申请，由受理机关以法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出行政复议决定的行政法律制度。对此概念，我们必须明确以下几点：首先，行政复议是一种依申请的行政行为。只有行政相对人以行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益为理由提起复议申请，才有复议机关对此进行审查并作出复议决定的行为。如果没有相对人的申请，行政复议也就不可能启动运行。当然，行政相对人的申请也必须符合法定条件和程序。其次，行政复议的复议主体是具有行政复议权的行政机关受理。行政复议只能由有复议权的行政机关进行，这里的复议权是指法律、法规授予对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的权力。按照行政复议法规定，行政复议机关

3、通常是指与作出原具体行政行为的行政机关有领导或指导关系的本级人民政府或者其直接上级主管机关。最后，行政复议的目的是通过审查和纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以达到监督行政机关依法行使职权并保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的。二、行政复议的性质行政复议行为的性质，即行政复议的定性问题。关于行政复议的性质，目前学术界主要有以下三种观点：第一种观点认为，行政复议是一种纯行政性活动，属于具体的行政执法行为。第二种观点认为，行政复议是一种行政救济活动，与行政诉讼一起构成对行政相对人的合法权益提供救济和保障的法律制度。第三种观点认为，行政复议是一种行政司法活动，一方面，由于行政复议是

4、由行政机关依职权作出，从而具有行政性；另一方面，行政复议是由行政复议机关作为第三者运用法定程序解决行政争议双方之间的纠纷，从而具有司法性质。上述观点各有利弊，但对于我们整体认识和把握行政复议的性质打下了基础，我们认为，行政复议的性质可以从以下几个方面来理解：（一）行政复议是具有一定的司法性的活动行政复议的司法性表现在：1、行政复议权与司法权的行使一样，都必须遵循“不告不理”的规则，即如果没有行政相对人依法提出复议申请，就没有行政复议程序的开始；2、在行政复议中，复议机关作为第三者对行政机关和行政相对人之间的行政纠纷进行审查并作出裁决，其地位类似于法院在司法审判中的地位；3、行政复议机关在复议过

5、程中所适用的法定程序非常规范、严格，类似于司法程序；4、行政复议的最终目的是解决行政争议，其内容和实质就是解决争议，而解决争议就是司法行为的功能。（二）行政复议是具有行政内部监督属性的行为行政复议是由行政系统内部的行政机关对下级或其所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错的行为。它既不同于法院对具体行政行为的合法性进行审查而实施的外部监督行为，也不同于行政监察机关以职权主动实施的内部监督行政行为。因此，作为行政机关内部纠错机制环节的行政复议，应当兼顾效率和公平，以达到监督行政机关依法行政的目的。(三)行政复议还具有对行政相对人合法权益进行救济的属性行政复议机关在对具体

6、行政行为进行审查时，如果发现有违法或适当的情形就给予撤销或变更，从而使得行政相对人原被侵犯的合法权益得到救济和保护。因此，行政复议还是国家行政救济机制的重要组成部分。三、行政复议的特征（一）行政复议所处理的争议是行政争议。行政争议是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的纠纷，其争议的核心是具体行政行为是否合法、适当。行政复议不解决民事争议，如果行政主体针对民事纠纷进行调解或者仲裁，则不是行政复议，而是行政机关作出的民事调解行为或者仲裁行为。因此，划分行政争议与民事争议是区分行政复议和行政机关作出的其它行为的重要前提。（二）行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带部分抽象行

7、政行为。行政主体作出的行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。前者是针对特定对象作出的、只对特定对象产生约束力的行为，如行政处罚、行政强制、行政许可等；后者是针对不特定对象制定的、具有普遍约束力并能反复适用的行为规范的活动，如制定和发布行政法规、规章和其它规范性文件等。按照我国行政复议法规定，行政复议以具体行政行为为审查对象，但认为规章以下的规范性文件违法，行政相对人可以在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出对文件的审查申请。行政相对人如认为行政法规、规章违法，只能按照立法法的规定，通过其它途径解决。（三）行政复议以书面审理为主要方式，必要时可以通过听证或者开庭审理的方式。这也是行政复议制

8、度不同于司法审查制度的显著特征。行政复议采用书面审查方式的目的主要是确保行政复议的效率。因此，行政复议程序不得简单地照搬行政诉讼程序。第二节 行政复议的基本原则一、一级复议原则政复议结论、行政复议决定所依据的事实、理由和法律法规等规范性文件以及当事人负有的义务、履行期限和不服行政复议决定提起诉讼的权利和期限等。（四）及时原则及时原则又叫效率原则，是指行政复议机关应当在法定的期限内尽快完成对复议案件的审查，并作出复议决定。强调行政复议的及时原则，有以下几点理由：第一，行政复议实质上是一种行政活动，它必须体现现代行政管理的高效率特征；第二，行政复议也是行政相对人合法权益的救济途径，为了避免案件久拖

9、不决使相对人的合法权益得到及时补救，也必须要求行政复议机关迅速处理；第三，大多数行政复议都不是终局裁决，行政相对人对此不服，还可以提起行政诉讼，寻求司法救济，因此，作为行政相对人合法权益保护和救济体系中的一个环节，行政复议也必须尽快结案。总之，行政复议不仅要依法作出公正裁决，还要注重效率。行政复议的及时原则体现在以下几个方面：1、受理复议申请要及时。行政复议法第17条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，

10、行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”可见，行政复议机关决定受理或不受理复议申请都要及时，尽快作出决断。2、对复议案件的审理和作出决定要及时。按照行政复议法的规定，行政复议机关要在决定受理行政复议申请的同时，确定复议案件的具体承办人员；负责法制工作的机构和人员应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送申请人；同时规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出复议决定，情况复杂，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。3、要及时敦促当事人履行行政复议决定。对申请人逾

11、期不起诉又不履行行政复议决定的或者不履行最终裁决的行政复议决定，而复议决定又改变了原具体行政行为的，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，由行政复议机关责令其限期旅行，并追究有关人员的行政责任。（5）便民原则便民原则是指在行政复议活动中，应当尽量给行政复议申请人即公民、法人或者其他组织提供便利条件，最大限度地节省他们的人力、物力和财力，以确保他们顺利通过行政复议来维护自己合法权益不被侵犯。这条原则在行政复议法中得到了很好的体现，如行政复议机关受理复议申请，不得向申请人收取任何费用；公民、法人或者其他组织申请行政复议的期限从原

12、行政复议条例规定的一般为15日延长到现在的一般为60日；行政相对人申请行政复议的方式，即可以书面申请，又可以口头申请；对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上级主管部门申请行政复议；申请人在申请行政复议时，即使没有提出行政赔偿请求，行政复议机关也可在作出复议决定时，以职权主动作出附带的赔偿决定等。三、复议期间不停止执行原则复议期间不停止执行原则是指行政机关作出的具体行政行为不因行政相对人提起复议申请而停止执行，即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，申请行政复议后，原具体行政行为在被依法撤销或改变

13、之前，继续执行，对当事人产生约束力。行政复议法确定复议期间不停止执行原则是基于以下两点考虑：第一，行政机关是国家权力机关的执行机关，是代表国家行使行政管理职权的法定机关，其作出的具体行政行为具有法律上的确定力、拘束力和执行力，在没有被有权国家机关经法定程序认定违法而撤销之前，均推定合法，当事人必须服从；第二，由于行政机关是公共利益的代表者和公共秩序的维护者，如果只要行政向对人提起复议申请就可以停止具体行政行为的话，那么，行政相对人就会乐此不疲，经常逃避具体行政行为的执行，如此，将使整个国家行政管理无法正常进行，行政法律秩序无法良性运转，给国家和社会公共利益将造成重大损失。当然，行政复议期间不停

14、止原具体行政行为的执行，是行政复议中必须遵循的一个原则，但由于具体行政行为的种类繁多，性质多样，有的具体行政行为明显违法或适当，如果不停止执行，将会给行政相对人带来难以弥补的损失，甚至给国家和社会造成重大损失，因此，行政复议法第21条在规定了此原则后，又规定了可以停止执行的四种例外情况，它们是：（一）被申请人认为需要停止执行的复议期间，作为被申请人的行政机关认为自己作出的具体行政行为违法或适当，如果不停止执行，将会给行政相对人的合法权益造成难以弥补的损失，自己也将承担行政赔偿责任等不利后果。当然，被申请人不是随心所欲地认为，而必须向受理行政复议的机关说明理由，并由行政复议机关对该力又进行审查，

15、其目的是为了防止被申请人徇私情、滥用职权。（二）复议机关认为需要停止执行的行政复议机关一般是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，从而对被申请人一般享有监督权。因此，行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，如果初步认为其违法或不当，继续执行该具体行政行为，将会给申请人造成难以弥补的损失，就可以作出暂停止执行该具体行政行为的决定。这样做，即有利于行政复议机关履行监督职责，纠正被申请人的错误，又有利于保护行政相对人的合法权益。（三）申请人申请停止执行，行政复议机关人为其要求合理，决定停止执行的在被申请人和行政复议机关都没有主动决定停止执行原具体行政行为的情况下，申请人可以提出停止具体行政行为的申请

16、，再由行政复议机关作出是否停止执行的决定，因此，它实际上是对前两种情形的补充。只不过，在这种情形下，是否停止执行的决定权仍由行政复议机关拥有，即申请人提出申请后，必须由行政复议机关进行认真审查，如果认定申请理由成立，则及时决定停止该具体行政行为的执行。一般来说，行政复议机关决定停止执行该具体行政行为，应当具备三个条件：（1）具体行政行为有可能违法或适当；（2）具体行政行为的继续执行，将会给申请人造成难以弥补的损失；（3）具体行政行为停止执行不违背国家利益和社会公共利益。（四）法律规定停止执行的除上述情况外，其它法律还会直接规定某些具体行政行为在一定条件下可以停止执行。不过，这里的法律仅指由全国

17、人大及其常委会所制定的法律，不包括法规和规章。目前，我国法律规定因申请行政复议而停止执行的具体行政行为一般限于限制人身自由的行政处罚。如治安管理处罚条例第40条规定：“对治安管理处罚提出申诉或提起诉讼的 ，在申诉或诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。”四、全面审查原则全面审查原则，是指行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，既要审查其合法性，也要审查其适当性；既要审查具体行政行为本身是否合法，还要对具体行政行为所依据的非法律、法规、规章和国务院的规定的其它规范性文件的合法性进行审查的全面审查原则。全面审查原

18、则，虽未明确写进行政复议法中，但却体现于行政复议法的具体规定之中，成为区别行政诉讼的一个特有原则。一方面，鉴于行政复议机关与被申请人原则上为上下级关系的体制构建，使得行政复议机关有权对下级行政机关行使行政职权行为进行全面监督，即对具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查。审查其合法性的标准：（一）作出具体行政行为的主体是否合法，是否具有行政主体资格，是否超越职权和滥用职权；（二）作出具体行政行为的证据是否确凿、充分；（三）作出具体行政行为的程序是否合法；（四）作出具体行政行为时适用法律、法规等是否正确。审查其合理性的标准：（一）是否符合立法的目的和精神；（二）是否有合理正当的动机；（三）是否建

19、立在正当的考虑基础之上；（四）是否畸轻畸重和不同等对待。要注意与前面所讲的合法、公正原则相区分，前者是从行政复议机关审查的对象，即审查什么的角度来讲的；而后者是从行政复议机关行为的角度，即怎么审查来讲的。另一方面，鉴于依法行政，有错必纠的原则，使得行政复议机关在行政复议过程中对具体行政行为是否合法合理进行审查的同时，也可以对具体行政行为所依据的非法律、法规、规章和国务院的规定的其它规范性文件的合法性附带进行审查。五、不适用调解原则不适用调解原则是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，只能依法对申请复议的具体行政行为的合法性和适当行进行审查并作出裁判，而不能采用调解的方法，也不能用调解的方式结

20、案。我国原行政复议条例第八条规定：“复议机关审理行政复议案件，不适用调解。”这条规定明确了行政复议不适用调解的原则。现行政复议法虽然没有再明确规定，但该原则从行政复议法第4条所规定的“坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”和第28条所规定的复议决定中类中仍可体现出来。“有错必纠”强调对违法或适当行为坚决依法处理，没有调解的余地；在复议决定的种类中只规定了维持、撤销、变更、确认违法及责令履行法定指责5种，而没有可以以调解方式结案的规定，说明了事实上也不认可行政复议中可以调解的行为。行政复议过程中不适用调解原则主要是基于以下两点考虑：（一）行政机关只能依法行政，不享有处分权。行政复议主要是对具体

21、行政行为进行审查，而具体行政行为是行政机关行使行政职权的结果。作为国家权力之一的行政职权属于共权力，与国家利益和社会利益相联系，与行政职责不可分割。因此，作为国家权力机关的执行机关，行政机关只能依法行使职权，不能自由处分。行政机关虽然也享有一定的行政自由裁量权，但这种自由裁量权是在法定的范围和幅度内公正合理的进行裁量的权力，也不是可以随意处置的权力，作为行政相对人的公民、法人和其他组织更无权参与对行政职权的处分。因此，行政职权的性质决定了行政复议中不适用调解。（二）调解一般存在于对民事纠纷的处理和解决中，因为民事争议的双方都有权自由处分其民事权利，可以部分或全部地放弃或转让自己的利益，因此，可

22、以进行调解。但在行政复议中，一则处理的是行政争议，非民事争议；二则行政机关虽然也可作为第三人参与对民事纠纷的调解或处理，但当事人对行政机关的调解或处理不服，只能依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，而不能向行政机关的主管机关申请复议，也就谈不上行政复议的调解。因此，在行政复议中缺乏适用调解的前提和基础。值得注意的是，行政复议不适用调解，是指在行政复议中对具体行政行为的合法性和适当性进行审查和处理时不适用调解，但在对行政复议案件中有关赔偿的部分则可以适用调解。另外，行政复议不适用调解，不排斥在行政复议活动中，行政复议机关对双方当事人作法制教育工作，这样做，有利于宣传、贯彻、执行法律、法规，有利于行

23、政复议决定的执行。第三节 行政复议范围 一、 行政复议范围概述 （一）行政复议范围的概念行政复议范围是行政复议制度中必不可少的核心内容之一。所谓行政复议范围，又称复议机关受案范围，是指法律规定的行政复议机关受理行政争议案件范围，即公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提出复议申请，由行政复议机关受理并解决行政争议的权限范围。明确此概念有以下几个方面的意义：首先，它决定了行政相对人的合法权益能够得到行政司法救济的程度。对公民、法人或者其他组织来说，行政复议申请范围也就是对行政行为不服向复议机关提出申请，请求复议机关保护其合法权益和提供救济的范围。只有列入行政复议

24、范围的事项，行政相对人才能要求复议，行政复议机关也才能进行行政复议，相反，没有列入行政复议范围的事项，公民、法人或者其他组织就不能求诸于行政复议渠道。因此，行政复议范围的大小也是我国通过行政司法的途径对公民、法人或者其他组织合法权益的保护程度的重要标志。其次，它也决定了行政复议机关实行内部监督的范围。行政复议就是由行政复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，以便纠正违法和失当的行政行为，从这个角度来说，行政复议实际上是行政机关内部监督的一种方式，行政复议机关所享有的复议权实际上也是一种监督权。因此，行政复议范围是对行政复议权的界定，对行政机关来说，就是其行政行为接受复议机关行政监督的范

25、围。其范围的大小，直接决定了行政复议机关对原行政机关行使职权进行有效监督的深度。最后，它也确定了与其它监督行政方式的划分界限。我国监督行政的方式很多，包括执政党的监督、权力机关的监督、人民法院的监督、行政机关内部的监督以及人民群众和新闻舆论的监督等等。每一种监督均有其特定的监督职能和监督范围。如执政党的监督主要是侧重对行政机关执行政策和组织纪律方面的监督；权力机关的监督主要是对行政机关立法行为和其它抽象行政行为的监督；司法监督主要是对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查和监督；行政监察机关的监督主要是对行政机关及其工作人员违反政纪行为的监督等。而行政复议机关的监督范围比较广泛，即对原行政

26、机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行全面审查，又可对部分抽象行政行为进行审查。因此，确定行政复议范围不仅明确了行政复议机关与其它内部行政监督机关的职能分工，也明确了行政复议与其它外部监督行政方式的划分界限。（二）确立复议范围的标准和方式1、确立复议范围的标准行政复议以行政争议为处理对象，而行政争议的范围和种类及其广泛，全部由复议机关进行审查和处理，既不现实，也不可能，如何确立行政复议受案范围呢？我国行政复议范围的确定取决于我国政治、经济、文化以及法治水平的实际情况，具体讲有以下三个标准：（1）最大限度地保护行政相对人的合法权益，同时结合我国行政复议制度发展的现状。行政复议作为一种行政监督

27、和行政救济的重要形式，其立法宗旨之一就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政复议范围越大，它所保护的行政相对人的合法权益的范围也就越大，因此，在确立行政复议范围时，只要条件许可，应尽可能扩大行政复议范围，以充分发挥其保障行政相对人合法权益的功能。但过于扩大行政复议的范围，让相对人不受限制地申请行政复议，不仅会影响行政机关效率，可能对国家利益和公共利益的损害都有重大影响，并且有些争议因为国家政权体制、专业技术、法治现状等因素影响，暂时还不适宜纳入复议范围。因此，确立复议范围，既要考虑行政相对人合法权益的保护，又要考虑行政复议制度的现实情况。（2）符合行政机关与其它国家机关在处理行政案件上

28、的合理分工。因行政机关行政行为导致的行政争议范围广泛、种类很多，而作出具体行政行为的行政机关只是国家机关系统中的一个组成部分，对这些行政争议不可能全部由行政复议机关受理和审查，复议机关只对一部分行政争议予以复议，对其它行政争议则由其它国家机关给予解决。如行政机关内部工作人员对行政机关给予的行政处分或者其他人事处理决定不服的，就不能向行政复议机关申请复议，而只能向其上级机关、行政监察机关或者人事部门提起申诉；对因行政机关就有关民事纠纷作出的调解、处理不服的，也不能提起行政复议，但可向仲裁机关或者人民法院提起诉讼解决。（3）注意稳定性和灵活性相结合。为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和

29、监督行政机关依法行使职权，行政复议范围的确定应当相对稳定，即对哪些行政行为属于行政复议范围，哪些行政行为不属于行政复议范围尽可能作出明确、具体的规定，以便于行政复议机关操作和行政相对人理解，并确保法治的稳定。但为了适应一些可能出现的新情况或将来可能发生的变化，在确定复议范围时，又必须有一定的灵活性，为那些暂不确定的行政争议留下拓展的空间和余地。 2、复议范围确立的方式世界各国确立复议受案范围的方式一般有三种：第一、概括式。概括式是由统一的行政复议法对行政复议范围作出原则性的概括规定。这种方式的优点是简单、全面、不会发生遗漏。但也有过于宽泛和不易具体掌握的缺陷。第二、列举式。列举式是由法律逐一对

30、属于和不属于行政复议范围的案件分别进行列举。因此，列举式又有肯定式列举和否定式列举两种。这种方式的优点是具体、细致，受案或不受案的界限分明，易于掌握。但缺陷是难以穷尽列举，从而使得行政复议机关对遗漏列举案件无所适从。第三、混合式。混合式又称为结合式，即对行政复议范围的规定既有概括式列举，又明确有列举式规定，其优点是发挥前两种方式的长处，避免各自的不足，不失为确定行政复议范围的较好方式。我国行政复议法对复议范围的规定便是采用的混合式列举方式，甚至可以说是复杂的混合式。具体表现在：总概括式。如行政复议法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，

31、行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。” 肯定列举式。如行政复议法第6条第1项至第10项具体列举了属于行政复议机关受理的各类具体行政案件；列举中的概括式（又叫小概括式或分概括式）。即在肯定列举式中，对一些目前难以列举全面，且属于复议范围或今后将要纳入行政复议范围的行政案件又运用概括式作补充，如行政复议法第6条第11项规定：“认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的。” 否定列举式。即对不属于行政复议范围的事项作了排除式规定，如行政复议法第8条对内部行政行为和民事纠纷的调解和处理行为的排除规定。此外，行政复议法第7条还对可附带提起审查申请的抽象行政行为作了肯定式列举。由此可

32、见，我国行政复议法对复议范围采取的这种确立方式既简单明确又较为全面，既照顾目前法制建设实际，又为我国复议范围逐步扩大提供了发展余地，因此是较为科学的。 二、可申请复议的具体行政行为 按照行政复议法第6条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为属于下列情形之一的，可申请行政复议：（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服的。行政处罚是指具有法定处罚管辖权的行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织实施的一种行政法律制裁。凡是行政主体作出的、影响行政相对人权益的行政处罚，行政相对人不服，都可提起行政复议。行政处罚是行政复议范围内最主要的具体行政行为，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销执照、行政拘留等；（二）对行政机关作出的行政强制措施决定不服的。行政强制措施是指行政主体实施行政管理，为实现行政目的或为了国家及社会公共利益，对相对人的人身及财产等实施强制而采取的措施。行政强制措施又分为：限制人身自由的强制措施，如留置盘查、强制扣留、强制隔离、强制遣送、强制戒毒等；限制财产流通的强制措施，如查封、扣押、冻结等；（三）对行政机