智慧城市食品安全平台项目可行性报告.docx

1、智慧城市食品安全平台项目可行性报告智慧城市食品安全平台项目可行性报告第1章项目概述1.1项目建设目标、规模、内容、建设期1.2建设目标流通环节食品安全监管信息系统一期工程将利用我省已建成的网络基础（互联网和工商业务专网），上联全国流通环节食品安全监管信息系统，纵向接入省、州（地、市）、县和乡工商行政管理部门，横向接入各食品经营企业。面向食品流通企业，建立流通环节食品安全监管信息系统，采集食品流通基础数据，为食品的流向跟踪、分析、统计、监管工作提供支持，实现食品安全监管流程化、规范化和标准化。按照流通环节食品安全监督管理办法的要求，建设流通环节食品安全监管窗口网站。1.3建设规模依托我省互联网和

2、工商业务专网(根据国家有关规定逐步过渡到这政务网络)，充分利用省工商行政管理局现有数据机房相关设备设施，向上接入全国流通环节食品安全监管信息系统，向下连接8个州（地、市）和49个县（行委）所辖工商行政管理部门，横向全面覆盖全省被纳入监管范围的食品经营企业。建成1个省级食品安全监管数据中心、1个食品安全监管信息交换平台、1个流通环节食品安全监管信息系统和1个流通环节食品安全监管窗口网站。1.4建设内容依据需求分析和建设目标，本项目的主要建设内容如下：1、基础网络按国家信息系统建设有关承载网络建设的规定，本项目不再单独建设网络系统，通过充分利用我省已建好的互联网和工商业务专网，为流通环节食品安全监

3、管信息系统正常运行提供安全稳定的网络环境。2、省级食品安全监管数据中心省级食品安全监管数据中心将通过配置服务器、存储等设备，实现网络接入，承载窗口网站、食品安全监管信息交换平台、食品安全监管信息系统。本项目省级数据中心本着尽可能节省建设投资的原则，将充分利用省工商行政管理局现有设备进行建设，对机房环境等不再单独建设。3、食品安全监管信息交换平台食品安全监管信息交换平台将依托互联网接入各级工商行政管理单位和食品经营企业，实现食品安全监管基础数据的采集和交换，为工商行政管理部门依法开展流通环节食品安全监督管理提供准确、及时的基础数据。4、流通环节食品安全监管信息系统流通环节食品安全监管信息系统从信

4、息交换平台提取所需数据，实现省内流通环节食品安全监督管理的电子化，实现信息报送、流向跟踪、分析、统计和监管等功能，满足全省食品安全监管工作需要。5、流通环节食品安全监管窗口网站流通环节食品安全监管窗口网站将设置监管动态、表格下载、政策法规等栏目，同时设置食品安全信息查询和经营者信息检索接口，实现食品安全信息发布的权威性和唯一性，对相关信息公开、透明，从而达到提高行政效率、信息及时准确的目的。6、标准规范建设一是制定流通环节食品安全监督管理办法、流通环节食品安全监管数据交换格式标准，建立流通环节食品安全监管信息系统标准化体系，形成全省统一的食品安全监管信息资源规范，为各级工商管理行政部门及相关部

5、门提供管理与决策依据；二是制定相关管理制度，如信息系统维护制度、系统管理员管理手册等，从而从制度上保障本项目实施后能够达到预期的效果。第2章需求分析和项目建设的必要性2.1与政务职能相关的社会问题和政务目标分析2.1.1国家有关法律法规、规章制度及政策规定2007年7月国务院颁布503号令关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定后，不少地区的工商行政管理部门依据对销售者执行进货查验和进货查验记录制度的规定，建立了面向批发零售商等的索证索票综合信息系统。食品安全法自2009年6月1日实施以来，在保障我国食品安全、保障消费者健康和生命安全等方面，发挥了较大的作用。在食品安全法的第三十七条、第三十九

6、条，分别对食品生产企业、食品经营企业提出了“应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。”的要求。随着食品安全法顺利实施，国家工商总局制定了食品流通许可证管理办法、流通环节食品安全监督管理办法、流通环节食品安全示范店规范指导意见和流通环节食品安全监管“八项制度”。这些规章和规范性文件，进一步明确了法律赋予工商机关的职责。即工商部门承担着流通环节食品安全监管。主要有：一是食品生产经营主体市场准入管理，包括流通环节食品经营者流通许可的审核发放和食品生产经营者的设立、变更和注销登

7、记。二是流通环节食品质量安全监管，包括食品市场质量准入，开展流通环节食品安全监督检查，组织实施流通环节食品抽样检验，对不符合食品安全标准的食品进行市场清查等。三是食品经营行为监管，包括监督流通环节食品经营者履行进货查验和进货查验记录义务，按照规定对经营的食品进行贮存和检查、管理，及时停止销售不符合食品安全标准的食品，监督集中交易市场开办者、柜台出租者和展销会举办者履行法律法规规定的食品安全管理责任和义务等。四是依法查处流通环节各类食品经营违法行为。五是做好流通环节食品安全预警和处置工作，有效防范食品安全事故。2.1.2与政务职能相关的社会问题工商机关肩负着流通环节食品经营准入与市场监管的法定职

8、责，承担核发食品流通许可证，督促食品经营者建立食品进货查验、记录制度，监督管理食品退市、食品召回、建立食品经营者信用档案，对流通环节食品进行抽样检验等日常监管以及执法工作。根据调研发现我省食品安全的监管存在以下问题：1、经济发展的水平相对滞后，制约着食品安全。随着我省社会经济的发展，科学技术的逐步应用以及食品法制规范的不断完善，很多方面的食品安全问题会逐步减少。但食品安全目标的最终实现，很大程度上还受科技发展水平、人民收入水平、公共管理水平等因素的制约。现在我省大多数人仍处在社会的中下层和底层，他们没有经济实力或没有主观意识去注重食品的高质量、高安全，他们的低消费状态以及这个数量庞大的低消费群

9、体的存在，为劣质食品或不合格食品的产生、经营提供了广阔的消费空间。2、食品安全标准体系不完善。我省目前尚未建立流通环节食品安全监管信息系统，故而导致流通环节的食品安全标准体系总体水平较低，食品标准间缺乏有效衔接协调、可操作性不强、食品安全标准的科学性不够高等问题也相当突出，在各个监管环节的各个部门都有自己的标准，而且有时候这些标准还相互矛盾、冲突，不仅食品经营者者颇为头疼，也使得政府部门在不少食品的监管上陷入了尴尬的境地，这对标准的执行也形成了掣肘。另外，一些重要的食品流通标准制定不够，据统计，我国现在仅对100多种农药在粮食、水果、蔬菜等食品中规定了允许的残留量，仅近300个指标，而国际通行

10、的食品安全标准共有8000个左右。3、食品安全监管体制不顺。食品安全法虽然明确了分段监管的监管体系，规定了各职能部门的职责，规定一个部门把好一个环节，但是在实际监管中却出现“交叉地带多头管、真空地带无人管”、“异地监管执法难”、“各唱各的调、各吹个的号”等问题，导致食品安全监管体制的不顺。 1）监管存在交叉和空白。从“农田”到“餐桌”的分段监管，涉及农业、卫生、质监、工商、食药等十多个监管部门，这种执法主体多元化、职能交叉的体制，使得监管责任难以厘清和有效落实，往往造成监管“真空”，有人戏称，多头监管犹如“九龙治水”，出现“十个大盖帽管不好一桌饭”的尴尬局面。例如，按照规定，食品经营门店归工商

11、部门监管，而在商场、超市、有形市场内、外现场制售的食品行为归谁管，至今没有明确界定。2）没有形成有效的信息共享平台。 负责各个环节食品安全监管的部门就像木桶效应中的木板，一旦有一个环节(木桶的一块木板)监管不力，整个行业(木桶)就会出问题，木桶的一块短去一截，不管其他部门多么“卖力”，整个木桶仍会不断漏水。因此每个环节的监管都是十分重要的，但目前的分段和交叉管理的弊端就在于容易导致部门管理资源的浪费，使得相关部门的监管疲于奔命但收效甚微。由于这些部门是平行管理，在查出不合格食品后，其协同监管的模式往往会造成生产、流通、消费领域惩罚各自为阵的局面。例如，对于下架食品，生产企业在外地的，通常当地工

12、商部门除了清查本地销售的本批次产品外，没有权利对同一批次进入外地市场的产品进行监管，但会发函到外地相关部门，由生产地的工商、质监部门重新审查、检验食品生产企业生产的食品，并根据销售清单监督生产企业召回问题食品。但目前还没建立起一套可供各个监管部门共享的食品安全曝光信息平台，一般采用异地发函通告协管的方式。有时候生产企业的主管部门并不能及时了解外地销售的问题食品的情况。公共平台的缺失容易导致一些生产企业“漏网”，致使源头上完全杜绝问题食品成为奢望，于是不合格食品源源不断地流入流通、消费领域，这反过来又增加了流通消费领域监管部门的执法成本。4、食品安全基层监管不到位。1）专业知识及技术手段落后制约

13、监管水平。最突出的问题就是由于检测手段落后，缺乏食品安全检测的专业人才，对国家食品质量、卫生、包装等相关标准掌握范围有限等问题和困难，特别是检测经费的愈加紧张等，这些不利因素在很大程度上制约着工商部门的监管水平。2）执法力量有限，科技支撑不够。重在预防是食品安全监管的根本原则，而市场巡查是落实这一原则的重中之重，各项法律法规制度执行状况怎样，存在什么问题，有无重大隐患，及时发现与否，执行与否，是考量工商部门监管水平高低、职能责任落实到位与否的晴雨表，更是确保标本兼治、打防结合、分类监管、综合治理能否继续推进的根本措施。由于我省地广人稀，经营户分散，执法力量有限，尤其是截止目前，全省尚未建成流通

14、环节食品安全监管信息系统，再加上一些不法商家利用流动售货车等形式和执法人员打游击，玩猫捉老鼠的游戏，采用隐蔽的方式销售不合格商品，给执法人员的查处带来了很大的困难。5、食品经营者自律意识差。1）安全意识差。部分食品经营者特别是边远山区和农村的食品经营者，由于文化水平低，他们对经营中存在的食品风险防范意识差，食品质量把关意识弱，在购进销售食品时，一般不认真执行进货查验制度，未充分认识到食品安全引发的严重社会后果，因此对进销货台账、索证索票等制度不重视、不执行。2）违法成本低，不法经营者铤而走险。食品安全法、流通环节食品安全监督管理办法对违法经营者的处罚额度基本都是“货值金额不足一万元的，并处二千

15、元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”，对于大企业来说，数万元的罚款就如“隔靴搔痒”；而对于擅长游击战的大批小作坊来说，纵使失手落网被查封，也能快速在另一个地方“安营扎寨”。法律法规的罚则较轻，违法成本低，守法不如违法的思维导致一些不法经营者在高额利润的诱惑下，铤而走险违法生产经营，违背政府法律、甚至损害社会整体利益以实现自我利益的最大化。而在发达国家，法律对于出现食品安全问题的企业的惩处是相当严厉的，对造成食品质量安全事故的更是顶格重罚，处罚力度让违法者甚至倾家荡产，这样的罚则使食品生产经营者像珍视生命一样维护食品安全。6、消费者在食品安全监管中未起到

16、应有的作用。食品安全监督管理的目的是保障消费者利益，消费者具有选择消费品、鉴别消费品的权利，具有购买和拒绝购买的权利，所以在食品安全控制体系中，消费者具有积极主动应对不安全食品的权利和义务。但从目前情况来看，消费者并没在食品安全监管中发挥应有的监督效应。究其原因：1）信息的不对称，造成消费者缺乏相应知识。和消费者相比，食品供给者具有明显的信息了解优势，但为了个人利益的最大化，食品经营者会自觉不自觉的利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，而消费者不可能在购买食品时收集所有相关的信息，而且食品安全信息具有专业性、技术性等特点，普通消费者也不具有收集、分析、判断的能力。还有一些安全隐

17、患需要较长的时间才能发现，消费者无法自我鉴别。 2）维权成本过高，消费者不愿维权。尽管食品安全法将消费者的索赔由两倍变成了十倍，对消费者的保护更进了一步，然而相对拥有强大经济力的经营者，消费者却显得势单力薄，在具体维权中往往因为举证难、诉讼成本大，诉讼周期长等原因，致使许多消费者在利益受到损害后，放弃维权，选择“多一事不如少一事”的处理方式，这在无形中就削弱了对食品经营者最直接的监督。2.1.3政务目标分析依据食品安全法和国家有关法律、法规、规章的规定，针对工商行政管理部门在食品安全监管过程中面临的问题，本项目力图通过信息化建设和应用，对目前食品安全监管模式进行改革，从传统的条块分割式的管理结

18、构改变成立体的交叉组合的管理结构，构建高效的、科学的、现代化的食品安全监管信息系统。通过搭建本信息系统，把横向的各项业务监管与纵向的各层级监管整合为一个有机的整体，把单一的登记、监管、经检、消保、市场等单线食品监管体系整合为统一综合的食品安全监管体系，并将这个综合的食品安全监管体系嵌入整体的工商行政管理业务体系中，未来与其他政府部门的业务体系和监管环节实现联动，共同组成对流通环节食品经营活动全方位、立体的监督管理。将国家工商总局、省局制定和颁布食品安全监管工作制度、管理规范融入信息化建设中，力图通过信息化手段解决任务繁重与监管力量不足之间的矛盾，规范基层人员的监管行为，提升整体监管效能，把软约

19、束变成硬约束，推动食品安全监管工作逐步朝着科学、规范、统一的方向发展。2.2项目提出的背景和依据随着生活水平的不断提高，人们对商品质量的要求也越来越高，食品安全已成为当下政府及公众最关注的社会问题。我国食品安全形势十分严峻，“多、小、散、乱”、“乱向丛生”是目前食品行业的真实写照，各部门在确保食品安全方面仍然面临来自多方面的挑战，食品不安全因素贯穿于食品供应链的全过程，重大食品安全事故时有发生,工商部门监管压力非常大。国家工商总局提出由“以打为主”变为“以防为主”，提出“关口前移”。采用电子化的重要商品备案是解决这一问题的有力手段。流通领域食品安全监管是工商部门一项新的重要职能，同时也是困惑最

20、多，压力最大，考量最多的监管领域，监管一度陷入“面广量大、事多人少”的尴尬局面。如何立足工商职能，建立适应当地当前流通领域特点的监督管理体制，加强对流通领域食品安全的监管，是各地工商部门亟待解决和完善的问题。“十二五”国家政务信息化工程建设规划明确了重点建设任务，其中“（四）推进国家重要信息系统建设”中对“食品安全监管信息化工程”单独列述，并从建设目标、建设内容两方面提出了具体要求。其建设目标为：“逐步实现食品生产、流通、消费全程监管业务的紧密协同和数据共享，支持食品安全事件的预防预警和应急处置，满足预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的食品安全监管工作要求,切实提高食品安全的保障水平。”其

21、建设内容为：“加快建设食品（含农产品）生产、加工、流通（含进出口）、消费等环节的安全监管信息化工程。利用物联网技术、溯源技术、防伪技术、条码技术、云计算技术等，建设支持食品及食品添加剂生产达标的生产监管信息系统，建设支持食品及食品添加剂品牌真伪认证、来源追溯、过程追踪、责任追查及召回销毁的流通监管信息系统，建设支持对食品生产商、经营商和餐饮服务商进行信用评价、守信激励、失信惩戒的食品经营者信用监管信息系统。建设食品安全风险监测和评估信息系统，建设相应的食品安全信息共享平台。”流通环节食品安全监管信息系统的建设是针对目前流通领域商品质量监管所面临的形势和依据“十二五”国家政务信息化工程建设规划所

22、明确的重点建设任务提出的，是一个集市场准入、进销货台账建立、各种认证信息采集、比对、查询、市场监管、质量监测、发布商品广告和消费警示信息等为一体的综合管理系统。系统在核心商品备案软件平台基础上，结合带商品条码扫描功能的创新型电话终端，针对商场、超市、批发商、城乡结合部、农村市场等提出了相应的监管解决方案。系统满足了消费者的知情权，达到了工商监管的需求和目的，实现了“工商监管、经营者自律和消费者监督”三位一体的长效监管机制。净化了市场消费环境，并取得良好的社会效益和经济效益，切实加强了流通领域商品质量安全的监管。2.3业务功能、业务流程根据系统的建设要求，结合分析流通环节食品安全监管信息系统的相

23、关业务要求，业务功能主要有以下几个方面：1、数据采集与交换服务。该功能主要是将各工商管理部门业务系统中的数据通过该平台汇集到中心数据库，为系统的运行提供基础支撑。2、公开服务。该功能是将食品安全资讯、政策法规、食品和重要商品生产标准，食品信息发布到网上，及时对公众进行公开。 3、查询服务。该功能是对公众提供食品信息、食品安全法规等的查询功能。该功能主要是通过食品安全备案终端查询机，只要把商品条形码往扫描区上一扫，商品的名称、供货商、生产日期等信息就会自动显示出来，从而让消费者放心消费。4、移动执法服务。该功能是为工商执法者提供以移动智能设备为平台的食品安全监管功能。主要流程是执法人员通过移动智

24、能设备扫描食品的条形码，获取该食品的相关信息。5、消费预警服务。该功能主要是对于重大商品（食品）安全事件或警示信息，系统可通过短信平台发送手机短信给消费者，使消费者能够在第一时间了解所发生的重大事件或消费警示，从而使相关事件得到更好的控制。对于工商内部的任务下达、信息发布，移动执法结果反馈等，也可通过短信方式下发至相关人员手机，从而减少响应时间，提高工作效率。2.4项目建设的意义和必要性2.4.1项目建设的意义信息系统的应用在食品安全监管中激活了市场经济的利益调节机制和诚信机制，将备案信息由“后台”搬到了“前台”，较好地解决了长期以来存在的执法机关、消费者、经营者商品身份信息不对称问题，充分发

25、挥了经营者自律、行政执法、社会各界参与监督的综合作用，实现了执法部门、经营者、消费者的“多方共赢”。1、对于作为政府职能部门的工商机关而言，提升了监管效能，发挥了执法平台作用，增强了执法前瞻性和机动性、精确性，提高了过程控制能力和危机应对能力，优化了执法环境，提升了执法形象，达到了“追根溯源、杜绝三无商品、监管有据可依”的效果。追根溯源“问题”食品能在第一时间得到追查。杜绝“三无”商品对于证件不全商品不允许上架。监管有据可依有了抓手，有了可依托的载体，就能做到有的放矢地监管，能带来案源，充分发挥了信息科技的威力。2、对于市场主体（经营户）而言，节省了准入成本、增强了市场信誉、增加了经济效益。基

26、础信息采集点，承担着绝大多数录入工作，数量众多的小规模经营户作为一般信息采集点，在共享基础信息的同时采用流通环节食品安全监管信息系统终端或利用工商部门的市场巡查机进行扫描录入。能起到质量预警的作用，经营者通过索票索证来履行质量查验义务，最大限度避免因为商品质量问题而受到损失。同时，系统所拥有的广告发布功能，可以帮助经营户发布商品促销广告。3、对于普通消费者而言，能起到消费警示的作用，消费者可以通过多种方式来查询商品信息，消费者的知情权得到了保障，消费者的积极性得到了调动，消费环境得到了净化。4、对于当地政府而言，国家的法律法规得到有力的执行，食品安全工作得到有效的贯彻、落实。总之，建设流通环节

27、食品安全监管信息系统对政府开展行政体制改革，提高行政效率，提升政府服务形象，构建和谐社会，为老百姓提供一个放心购物的消费环境，具有十分重要的作用和意义。2.4.2项目建设的必要性毫无疑问，工商行政管理机关作为流通环节食品安全的监管执法部门，不仅要强化流通环节食品的日常管理，对市场检查中发现的食品质量问题及时通报反馈给相关职能部门，促进源头治理，而且更要对流通环节食品的入市、交易和退市进行全程监管。随着电子商务和信息技术的发展，食品市场交易方式及交易范围更加趋向多样化。在实际监管过程中，食品经营主体的数量众多和监管力量的相对薄弱之间矛盾更加突出。工欲善其事，必先利其器，要提高市场监管服务水平，首

28、先必须在提高执法队伍素质的基础上依托高科技进行快捷高效市场监管。建立食品安全监管系统，是为进一步提高食品安全监管部门的电子化监管能力，通过证照预警，监管部门可预先查知证照即将过期的企业，督促其及时进行证照年审或食品的检验检疫。通过问题食品的追溯定位，监管部门可即时查知问题食品的分布情况，及时进行问题食品的处理，提高食品安全保障的效能，食品安全追溯系统与局内其它相关系统的互联，如食品舆情系统、企业信用系统等，在信息共享的基础上，加强监管的信息依据和手段。建立食品安全监管系统，同时也是为监管部门与企业之间提供一个信息互通的平台。食品监管的各类通知、检测信息、执法信息、舆情信息等，都可通过平台快速便

29、捷的告知相关企业，而企业也可通过平台反馈食品处理的相关情况。同时，系统也需面向公众消费者进行服务，提升食品监管工作为社会公众的服务水平。因此，该项目的建设是十分必要的。2.5系统功能和性能需求分析2.5.1功能需求2.5.1.1系统概述结合我省工商局对食品安全监管工作的具体要求，流通环节食品安全监管信息系统应具备一个数据中心, 一个数据交换平台, 两个系统、一个窗口网站以及标准规范建设。1、一个数据中心为了更好地支撑我省食品安全监管信息交换平台、流通环节食品安全监管信息系统、移动执法系统以及流通环节食品安全监管窗口网站的正常运行，因此我省需要建设省级食品安全监管数据中心。2、一个数据交换平台目

30、前，我省有8个州（地、市）级工商局和5个直属工商分局，49个县级工商局，176个工商所。为了实现我省纵向上、横向上的局内外相关系统之间通过统一的数据交换平台实现数据交换，因此需要建立食品安全监管信息交换平台。3、两个系统流通环节食品安全监管信息系统是贯穿整个食品链条各个环节的重要的食品安全的保障制度。系统要求食品链条中任何环节出现的食品以及与之相关的原材料、半成品等都可以找到其来龙去脉，一旦发生食品安全问题，政府就可以根据系统所提供的信息及时查找问题所在。因此，建立流通环节食品安全监管信息系统是非常重要的。根据食品安全法、流通环节食品安全监督管理办法等相关法规，食品经营者有开具票据、保留票据、

31、查验证件和建立进销货台帐等义务。但食品领域品种繁多，涉及面广，信息量大，食品经营者靠手工进行操作，存在工作量大、难以持久坚持的问题，而工商部门在进行监管时必须挨家挨户上门检查，难免出现检查盲区，无法及时了解和掌握食品安全动态，更难以做到对食品的朔源监管。为了通过移动智能执法终端为工商监管人员开展市场巡查和日常监管提供技术支撑，提高巡查效率，落实巡查监管责任，切实提高监管执法的信息化和数字化水平，提高业务协同能力，实现网格化监管，提升监管整体效能，因此需要建立移动执法系统。4、一个窗口网站工商食品安全监管部门通过向消费者公开食品安全资讯、政策法规、食品和重要商品生产标准、监管过程及消费警示消息等

32、信息，对消费者进行食品安全引导，提升消费者安全意识。同时，监管部门也需要一个平台进行网上调查、意见征集等，从而实现广大消费者与工商监管部门互动。因此，需要建立相应的流通环节食品安全监管窗口网站。5、标准规范建设数据是系统的基础，为了避免数据来源存在漏填，误填等问题，同时也为减少食品经营单位的工作量，建立一套完整的标准规范是十分必要的。2.5.1.2系统涉及部门流通环节食品安全监控信息系统涉及如下部门：1、省工商行政管理局2、州（地、市）工商行政管理局3、县（区）工商行政管理局4、各工商所5、食品批发企业6、食品经营企业7、食品零售店2.5.1.3系统各部门职责省工商行政管理局：负责对全省流通环节食品安全监管及全省工商系统管辖区域的划分和协调工作。州（地、市）工商行政管理局：负责食品经营单位的分派，按照管辖范围和管辖区域的划分对新注册的食品经营单位按照一定的标准下发到下级部门。县（区）工商行政管理局：负责食品经营单位的分派，按照管辖区域的划分对上级部门下