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1、论行政诉讼公信力的提升 论行政诉讼公信力的提升XXX法学院法学专业2010级 指导老师：XXX摘要：十八大报告把“司法公信力不断提高”作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标，明确提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”这是党的代表大会第一次从党和国家工作全局的战略高度提出司法公信力建设问题，是对人民法院提升司法公信提出的更高层次、更加紧迫的现实要求。而作为三大权利救济之一的行政诉讼，在一定程度上影响着司法公信力，其主要表现在两个方面：一方面，外部因素，行政干预司法影响公信力；另一方面，行政诉讼判决制度本身的缺陷导致当事人的权利救济不到位，最终影响司法公信力。司法公信力

2、的提升是一项系统性的工程。判决制度作为整个司法制度的核心一环,其更是司法审判权的直接体现,因此,如何完善健全现行判决制度,增强民众对司法公信力和司法权威的信心无疑有着相当直接的作用。本文通过从司法独立、发挥行政协调机制、行政判决种类之完善、行政判决效力之完善、行政判决说理性之完善以及行政判决执行之完善这几个角度提出了自己的意见和建议。关键词：司法公信力；行政诉讼；干预；判决制度On enhancing the credibility of the administrative proceedingsXXXLaw school law major Grade 2010 Instructor: X

3、XXAbstract: Eighteen report to continuously improve the credibility of the judiciary as an important goal of building a moderately prosperous society and the comprehensive deepening of reform and opening up, clearly stated, to strengthen government integrity, business integrity and social integrity

4、and public confidence in the judicial building. This is the first party congress one from the party and the country overall strategy for judicial credibility building height, a higher level of public confidence in the judiciary to improve the peoples court made more pressing practical requirements.

5、The right to relief as one of the three administrative proceedings, to a certain extent, affect the credibility of the judiciary, which is mainly manifested in two aspects: on the one hand, external factors affecting the credibility of the judicial administrative intervention; on the other hand, the

6、 decision of administrative litigation system itself the right remedy defects in the party is not in place, and ultimately affect the credibility of the judiciary. Enhance the credibility of the judiciary is a systematic project. Judgment system as a whole, the core part of the judicial system, whic

7、h is directly reflected judicial jurisdiction, therefore, how the integrity of the existing ruling system, and enhance public confidence in the judicial credibility and authority of the judiciary will undoubtedly have a fairly direct role. In this paper, from the independence of the judiciary, admin

8、istrative coordination mechanisms to play, the type of sound administrative judgment, improve the effectiveness of administrative judgment, ruled that the Chief Executive to improve and perfect the rational judgment of these administrative point of view put forward their views and suggestions.Keywor

9、ds: Judicial credibility；Administrative proceedings；intervene；Judgment system行政诉讼是现代国家解决行政争议,保障行政相对人合法权益,推行行政法治的重要制度,也是对行政行为实施法律救济的主要机制。行政诉讼是指作为行政相对人的公民、法人或者其他组织认为有关行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院起诉而由人民法院审理并做出裁判的活动。所谓司法公信力，就是社会公众对于司法公正性、权威性的评价以及对于司法的总体信服度，是司法机关根据自身对法律和事实的信用所获得的社会公众信任的程度，是法律公信力的实现和延

10、伸，它反映了社会公众对司法机关的主观评价、 心理反映和价值判断，集中体现了司法对公众的信用与公众对司法权的信任关系，代表了司法机关在广大公民心目中的诚信程度和信用水准。司法公信力的形成需要法官在办案过程中的细节去自然映射，更需要法官在长期的办案过程中用日积月累沉淀的司法素养去持久辐射，从而在广大人民群众的心目中升华出对法律、对人民法官的由衷信任和信誉度，形成有深远影响的司法自身魅力。但是当前行政诉讼的现状并不容乐观，从行政系统内外看来，在外部有行政权力干预行政诉讼，内部则存在因我国行政法体系不完善所致的行政诉讼判决制度的缺陷，这两者都大大的降低了司法公信力，因此，为了提升行政诉讼公信力，需要从

11、这两方面着手，切实做到司法独立和完善行政诉讼判决制度。一、我国行政权力干预行政诉讼的现状行政干预司法，其在不同程度上影响了司法公信力。实际上，被诉具体行政行为存在很多合法性问题，但政府往往会“考虑到案件的社会影响”或“服务于政府的大局”施压，要求法院的驳回诉讼请求。因此，行政诉讼“告状难”，公民的申诉问题的权利缺乏有效的保护仍然存在。这种行政机关既作为“运动员”又当“裁判员”的做法不仅损害了司法的公信力，也使行政权力由于缺乏制约和限制，进而损害行政相对人的合法利益。一些地方将行政诉讼败诉率纳入政府绩效考评，部分行政机关往往会对法院审案施加压力，采取以拖促调、强迫协调等方式，造成案件久拖不决、久

12、调不判，矛盾积累导致行政当事人情绪行为激化，行政审判机制缺乏独立性，行政审判权依附于行政区划而设置，法院经费来源、法官任免晋升等受制于地方，法官很难保证独立和公正行使司法权，直接影响实现行政诉讼的目的和功能的发挥，影响法院的司法权威和信誉行政干预司法主要体现为以下三个问题：（一）不少人错误地认为司法独立与党的领导是对立的，司法独立就是不要党的领导，或者削弱党的领导。基于这种认识导致了部分地区司法机关与地方党委不正常的关系，司法机关完全受命于地方党委，成为党委的附属产物。地方法官的任免权，实际掌握在党委手中。在审理案件过程中，一些委员直接过问案件情况，参与案件的讨论和审理。更有甚者还凭自己的主观

13、臆断、个人情感给案件打批条，这从表面上看似乎迎合了某些人所谓的“绝对服从党领导”的需要。事实上这种“以党代审”的做法导致的部分办案不公，反而使党在人民心目中的形象和权威大打折扣，也严重损害了司法机关的独立性，成为导致司法腐败的诱因之一。（二）建国以来，司法机关的领导体制虽几经变动，但中国法院的设置基本上还是走行政区划的老路子，这种体系的坏处是无法摆脱司法和行政的各种关系。依据宪法规定：地方各级人民法院和地方各级人民检察院由同级人民代表大会产生，向它负责，受它监督。事实上法院在国家权力结构中并未树立起其应有的地位和形象，在我们国家法院并不具有与政府相并列的地位，其日常费用、经费均来自于当地政府的

14、财政收入。司法独立就是要不受任何地方的影响，法官独立审判案件。“地方影响对于确立法律制度和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”如此以来，司法机关的人事权、财产权就受制于当地政府，在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实的保证。以至于在地方政府的干涉下，造成了地方保护主义、部门主义和执行难的现象。相当多的司法不公，其本身并不是由于法官素质低的原因造成，而是由于当地政府施加的影响。尤其是在一些涉及地方经济利益的案件中，因其事关当地政府的财源，而法院的经费又是由地方财政提供，法院受自身利益的诱惑和国家权力的影响难以作出公正的判决，以至有“选一个好的管辖法院等于官司赢

15、了一半”的说法。由于审判的事实不独立，人事上，财产上对地方政府的依赖性，形成了一大堆的“关系案”、“人情案”。公民、法人的合法权益得不到保障。 （三）司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。“行政部门不仅具有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财政，而且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其判断亦需要借助于行政部门的力量。”司法部门的弱小必然招致其他部门的侵犯,威胁和影响,却

16、无从成功地反对其他两个部门。正如德国法学家沃尔夫甘许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。”如果不具备切实可行、坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为重要。 二、我国行政诉讼判决制度的缺陷 就当前行政诉讼判决制度而言，它面临着许多问题，不仅损害了人民的利益，更严重损害了司法的公信力，行政诉讼判决制度主要有以下几个问题： （一）判决种类不完善 现行刑事诉讼法规定

17、了维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决四种，而若干解释则增加了确认判决、情况判决和驳回原告诉讼请求判决，但是在行政诉讼实践中，这些判决种类达不到现实需要。（2）判决种类不合理 这主要体现在驳回诉讼请求、维持判决和确认判决。具体而言，驳回诉讼请求混淆使用了不同的标准，与其他诉讼种类并非并列，两者之间有交叉之处；而维持和确认判决则违反了司法中立的原则，在这两种判决中，司法权有介入行政权的嫌疑。不仅司法审判权违反了司法权中立、被动的基本属性,而且也给行政管理实践和相对人权益保障带来许多的问题。（3）判决缺乏法律论证 法官的裁判需要通过法律论证作出，因此法官解决纠纷不仅需要作出裁判，更需要说明为什么

18、作出此种裁判，法官的论证不仅包括理由的说明，还包括法律的论证，从而使得行政相对人认可这种判决结果。但是在行政诉讼实践中，裁判缺乏法律论证和推理，判决理由过于简单是通病。对此,有学者评价到,“对事实的认定不加论证,只是对证据的简单罗列,而不说明采信证据的理由,以及不标明证据与案件事实之间的推理过程;没有针对当事人的诉求进行分析说明,而是你辩你的,我判我的;对判决结果以适用法律,不详加说明之所以这样做的理由。”等评价就是当前的现状。（4）判决执行难 一个有效的判决在于其是否被有效的执行，所以判决的效力和内容最终必须落实到行动，执行判决才是行政争议的最终解决。不仅为相对于人权的保护，行政判决的执行更

19、加彰显了法律的至高无上。相较于民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼是判决的执行更是无法得到保证。行政诉讼的“执行难”是公认的。究其原因，除了司法体制的束缚，更关键的是司法机关依法强制执行的决心和执行的进展。当然，还有其他的问题，如判断措施的实施。尤其是不完善的执行措施，可行性不高，无法将责任落到个人。 （五）判决效力缺乏规定 行政判决效力是调整诉讼当事人、其他行政机关、法院等各方主体与法院判决之间关系的,其不仅有利于司法权威的确立,更是确定各方主体权利义务的法律标准。但是,目前行政诉讼判决制度中缺乏相关判决效力的明确规定,这直接导致了法院判决反反复复,影响了诉讼当事人的权益,更是削弱了司法权威和司法公

20、信力。 三、关于行政干预行政诉讼的改进建议 对于行政干预司法这个问题而言，破解行政审判关键在于保护审判法院依法独立行使审判权，即保障司法独立。司法独立，其基本涵义就是司法机关依法独立行使职权，不受任何组织或个人的干涉，依据案件的基本事实，依照法律的规定对案件作出公正判决。我们国家一贯注重司法独立的实现，对此我国宪法早已明确规定：“人民法院、人民检察院分别依法独立行使审判权和检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。”但是在我国法律实践活动中，该项准则贯彻的还不够深入。一般认为司法独立包括法官的独立、司法机关的独立、司法权的独立，司法独立是三者结合的产物。如何获得司法公信力，关键在于是否独

21、立。只有独立，才可以自由行使意志；只有独立，才有尊严；唯有独立，才能赢得尊严和信任。（1）改善党对司法工作的领导方式 “其实司法机关按照法律规定独立行使职权，并不意味着可以削弱或摆脱党的领导，党的领导主要是指党对司法工作的方针政策的领导，组织领导和监督，切实保证国家司法机关正确实施法律，而不是由党委来代替司法机关的日常工作。”我们必须明确司法独立，并不是要不要党的领导的问题，而是如何改善党对司法工作的领导方式的问题，使党领导的原则在具体实际生活中更加规范的运行，使党在行使其权力时严格依照一定的规范和程序来行使，并通过立法对这一权力进行约束。具体说来党对司法工作的领导应该是：建议对司法机关主要人

22、事干部的任免，并由立法机关对人选进行确认。制定具有全局性的路线、方针、政策指导司法工作的顺利开展。提出立法建议，并通过人民代表大会制定和修改法律.总之党的领导应从宏观着眼为司法独立的实现服好务，而不应成为实现司法独立的绊脚石。 （二）司法机关摆脱受制于地方政府的困境 要解决司法机关受制于地方政府，最好的办法就是切断其关系脉络。在西方国家普遍推行的是垂直领导的模式。即各级法院的法官由中央统一任命，其经费也从国库中开支，从而保证了司法工作人员不受地方政府的影响。在我国也有学者提出“将省一级司法机关的主要负责人由地方党委或人事部门推荐，改为由最高人民法院和最高人民检察院党委推荐，副省级以下的司法机关

23、的主要负责人由省级司法机关党组推荐的办法。” （三）培养高素质的审判团体 司法独立要以一个高素质、高效率的司法群体为依托。这也是处理和应对各种复杂关系的前提条件，也是司法独立的内在要求。否则在现实生活中司法独立无法实现，只有维护法官职业的高尚性，法官的高素质性，才能实现司法独立，进而达到司法公正的目的。西方国家大多规定法官、检察官必须是大学法律系毕业。如英国规定：只有具备十五年或十年以上资格的律师，才能被任命为上诉法院法官或高等法院法官。按照我国法官法和检察官法的规定：担任法官和检察官要求具有本国国籍，年满18岁，拥护宪法，有良好的政治业务素质和良好的品德以及身体健康外，还必须具备在高等院校法

24、律专业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识的最低学历。这与西方国家的规定的任职条件相距甚远。此外“法律专业大学文凭”其规定本身就很含糊，熟悉我们国家考试制度的人都知道，在我们国家想拿一个大学法律专业的文凭并不困难，甚至参加一个培训班一两个月也能拿到一个本科文凭，此外在法院内部很多法官都来自部队转业的干部，其本身未接受过系统的法律知识训练，讲的只是“绝对服从上级领导”。很难想像司法独立如何实现，“直到今天，法院仍是各行业中外行人较为容易进入的一个机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备也没有，被作为进入法院从事司法工作的先决条件，甚至没有受到任何法律训练的人又可以担任院长、副院长。”为

25、此我们必须抬高法院的门槛，对司法系统进行一次大的改革，提倡推选法官竞争上岗的制度，让真正具备业务能力的人进得来，而将那些不具备法官素质的人阻止于司法的大门之外，这也是由司法独立的内在要求所决定的。 （四）发挥行政协调机制作用 除了加强司法审判的独立性，发挥行政协调机制作用也是值得肯定的一大探索。针对行政审判特点，近年来，福建各级法院和政府建立司法与行政良性互动机制，省政府和省法院还专门召开府院联席会议。双方通过信息沟通与共享、重大案件及重要事项协调等，对于行政争议案件，运用和解、协调等方式，做好相关当事人工作，在依法保护双方合法权益前提下，达到原告自愿撤诉结案。：“行政协调的案件大多存在行政机

26、关的具体行政行为程序有瑕疵或实体上违法的情形，法院通过与行政机关沟通、协调，督促行政机关主动撤销或改变具体行政行为，或是对于行政行为当事人的利益依法予以补偿后，由原告撤诉结案。”行政协调注重实质化解争议，节约了当事人时间和金钱成本，大多数案件能当场执行，从司法实践看，以协调结案的案件较少出现上诉、申诉情形。同时行政协调还有助于实质性化解行政争议，高效保障行政相对人权益。在实现行政审判独立的前提下，应将行政协调机制写入立法，明确在双方当事人同意的前提下，法官可以依法协调；在保障合法权益基础上，促成双方达成和解协议。为防范出现以拖代调、久调不判、“和稀泥”等情况发生，应明确协调需遵循自愿、合法原则

27、，在法定期限内进行，达不成协议的，法官应依法予以判决。四、提升行政判决制度影响司法公信力的完善建议针对行政判决制度影响司法公信力的问题，如何健全和完善行政诉讼判决的现在有制度，通过提高司法判决的专业性，成为提升司法公信力的关键。从广义上讲，现有的行政判决制度应该从以下几个方面加以改进： （一）行政判决种类之完善可以说,完善行政判决的种类是有效维护行政相对人权益,正确界定行政权和司法权关系,协调行政诉讼类型的有效途径。我国行政判决体系的构建从宏观方面应该分为主体判决体系和辅助判决体系两个层面。就主体判决而言,首先应该废除维持判决。因为维持判决不仅混淆了司法与行政的界限,而且妨害了行政相对人权益的

28、维护,而且,维持判决的效果与驳回诉讼请求的判决基本相同。其次,是变更判决应该适当扩大其适用的范围,尤其是对行政裁决案件的适用。就辅助判决而言,增加禁令判决中间判决和自为判决。禁令判决就是针对行政机关违法实施某种行为时或者即将实施时,法院作出的禁止行政机关行为的判决,这种判决可以在事前或者事中进行预防,防止相对人的权利到不可挽回的损失。中间判决就是对于那些时间内查清案情,法院者对当事人所提出的部分请求所作出的判决。自为判决就是法院基于其自己的考量,在一些特殊的案件中,可以直接作出具体的判决。这种判决方式其实就是法院代替行政机关作出判断,因此,其适用有着严格的条件限制（二）行政判决说理性之完善司法

29、权作为一种公权力,是一种“权威”而不是“威权”。这就表明司法权不能仅仅以强制力作为其后盾,其更是建立在民众自愿服从基础之上的一种理性的说服的力量。这就要求法官在做出判决的过程中不能仅仅将此过程简单的认为是权力行使的过程。尤其是那种将司法权视为一种绝对的、自上而下的、独断式对事实认定、法律解释以及适用的权力。与民事诉讼和刑事诉讼相比,行政诉讼更是涉及到行政、法律、政治等诸多复杂因素的影响,法院在判决作出的过程中,更需要综合考虑各种因素。这也更需要赋予法官裁量权。因此,如果说这种规则认识理论在常态的非裁量权领域还尚能具备一定正当性的话,则非常态的疑难案件(规则模糊不清)中的裁量权行使就不能通过这种

30、强权式的直线论证。因为在规则模糊的情形下,规则的权威性就有所降低,而相应的理由说明的必要性就有所增加。因此,法院对于判决要加强说论证和理性。具体而言,增强论证和说理的针对性。换而言之,论证和说理的对象是对双方争议的焦点问题,事实认定、证据采信、法律适用、裁量权行使、裁判结果等等,而且,说理和论证应该全面。总之,在行政诉讼判决做出的过程中,不能仅仅给出结果,而不进行论证和解释。目前,各个地方都在探索,并取得了一定的成绩。例如,上海市高级人民法院要求各法院在判决文书后面附录法律条文和相关的解释,这既可以使当事人详细知悉胜败依据,不仅知道案子怎么判,而且了解案子为什么这样判,从而使其服判息诉,理性维

31、权。 （三）行政判决执行之完善 如果不能很好地执行司法判决，司法机关缺乏约束力。那么，即使是最好的判断将变得毫无用处。因此，加强司法机关的公信力，那么，我们一定要提高司法的约束力。如提高执行的效率，从而使正义能够严格杜绝漏洞，公平，严格执法。为了力求更好地司法行政，严格的缓刑制度。避免犯罪分子任何好处或金钱，并可以很容易地被感化，从而避免人们只是给人们产生法律设定，有些人可以判决有罪不罚的想法后，也可能发生。执行是判决执行力的落实,判决“打白条”是对司法权威和司法公信力的最大威胁。因此是规范强制执行,确实保障行政相对人的权益,成为行政判决制度的最后一环。强制执行是运用国家强制力将裁判文书等执行

32、依据付诸实现的制度,是实现司法权威的重要活动,也是实现司法权威的终结性环节。但目前在相当范围内存在着“难执行”和“乱执行”等现象。由于缺乏有效的执行救济和执行监督措施,个别执行活动甚至改变了法院的判决确定的内容。凡此种种已影响到了司法制度效能的发挥,削弱了法院判决的公信力。为此,必须从树立司法权威的高度认识“执行难”与“执行乱”的危害性,并在此基础上提出改革和完善措施,从根本上维护司法权威。规范行政诉讼执行主要从两个方面着手,一方面就是规范法院执行行为,防止乱执行;另一方面就是将执行与行政机关领导的个人责任挂钩,只有这样才能有效破解“执行难”的问题。（4）行政判决效力之完善 实践中,判决被区分为“已生效判决”和“未生效判决”两种,这种区分对于行政判决效力体系有着相当的副作用。因为,“未生效判决”虽然“未生效”(不具有既判力),但是,这并不表示其不具有其它法律效力。而根据有关学者的研究,行政判决应该具有:第一,公定力。公定力就是行政判决的对世力,除非是重大明显违法的无效判决,任何人和任何组织都应该服从法院判决。这种公定力是一种对世的效力,而之所以要赋予其这种效力主要是考虑到维护公法秩序的实际需要。第二,确定力。确定力就是行政判决一旦成立,法院不遵循法定的程序就不得任意变更的效力。具体来说,针对一审判决,当事人只能在法定期限内,通过法定程序提出上