纵向科研项目经费管理的法律治理.docx

1、纵向科研项目经费管理的法律治理摘要科研管理部门对财政拨款的纵向科研项目经费的管理，过于注重经费的财政属性，忽视了科研经费的社会属性及科研人员的科研经费使用权利。近年来科研政策改革仍受制于行政（权力）管制思维，致使科研经费的规范使用仍面临诸多困境。从科研经费的管制模式向法律治理模式转变，关键在于改变国家权力与科研权利失衡的状态，以科研权利为导向重塑权力机关与科研人员的法律关系。科研权利是一种特殊的自由权，并具有主观权利与客观权利的双重属性。科研经费的法律治理路径，应围绕科研人员劳务报酬权、经费使用自主权以及获得奖励的权利进行制度建构。关键词财政拨款 纵向项目经费 法律治理 科研权利近年来，由国家

2、财政下拨的科研经费逐年增长。从1996年至2016年间，尽管全国财政科技拨款额占全国财政支出的比重未发生太大变化（稳定在4%左右），但是绝对数额却从345.7亿元增长至7 760.7亿元。目前我国中央财政对基础研究的投入力度甚至已高于美国联邦政府。然而如何实施科研经费的有效治理，也随之成为一个重要的议题。一方面长期以来我国科研经费管理形成了权力导向型的管制模式，将科研人员视为与政府具有隶属管理关系的公务人员，期望通过“官僚制”层级管理来管控科研人员的经费支出行为，因此忽视了科研经费管理的内在规律以及科研人员应有的权利；另一方面，在多种因素的综合影响下，违法违规套用科研经费的现象屡禁不止，引起社

3、会公众舆论极大关注的科研经费贪污案件亦屡屡发生，科研人员的社会形象以及科研公信力也因此受到极大损害。改革科研经费治理模式，已俨然上升到国家战略高度，然而理论界对此却没有予以足够的重视和必要的回应。有鉴于此，笔者力求探析科研经费治理的本质所在，并立足本国国情寻求一条科研经费治理的法治化路径，以期对未来国家科研政策改革及相关立法活动提供必要的理论支持。一、科研经费管理的困境与法律治理转型在我国，纵向科研项目的经费因来源于财政拨款支出，其科研经费的管理一直遵循着传统的行政管制路径。为了抑制违规使用或套用科研经费的现象，中央有关部门一度发布了系列经费管控文件，甚至以严厉的刑事责任追究机制进行威慑与制裁

4、。但是，在严格的行政管控模式下，经费使用的困难与“风险”是广大科研人员的深切体会与真实感受，从而极大地抑制了科研人员的积极性与创新动力；在一定程度上，为晋升职称所需而非真正的科研所需，成为部分科研人员争取科研经费资助的真正目的。因此，改革科研经费管理模式，从行政管制模式向法律治理模式转型，是广大科研人员的急切呼声，亦是当下科研政策改革思维的变动方向。（一）科研经费管制模式改革的基本导向近些年来，中央与地方政府积极探索新的科研经费管理制度，出台了一系列政策文件对科研经费的使用进行“松绑”，产生了积极效应并得到社会的认可。对2014年2016年3年以来相关主要科研管理文件予以梳理，科研经费管理改革

5、的主要举措可以归纳如下：表1：科研经费管理改革的主要举措以上表为基础，从管制革新的角度看，我国科研经费管理政策的变化可被概括为以下几个方面：1.管制理念的变革。国家逐渐认识到规制科研经费使用行为，最终目的是服务于国家科研创新政策，不能以单纯的经费有效控制为目的而牺牲科研人员的积极性与创新能力，因而确立了科研项目资金管理的“放管服”相结合的原则。2.管制主体的变革。管制主体的层级过多，不仅会降低组织的灵活性与管理效率，还引致信息损耗等问题。为此，在承担更多服务职能的同时，项目依托单位被赋予更多权力，获得了部分科研经费调剂权与结余资金一定期限内的统筹安排权。3.管制方式的变革。对违法违规使用科研经

6、费，以往的做法主要是“书面警告、通报批评、停止拨款、撤销项目、追回全部已拨经费”，并承担相应的行政或刑事责任。变革之后的政策确立了新的管制方式，建立了经费使用的“承诺制度”“信用机制”以及“信息公开制度”。由承诺制度与信用机制衍生而来的“黑名单”制度，因对科研人员有“个人行为的限制或信用的贬损”之功能，故相比传统的处罚方式与民事责任追究制度，该制度具有更大的心理威慑功能。而信息公开制度则是借助社会监督力量，对科研人员的经费使用与管理产生外部拘束，既降低了监督成本，又提高了监督效果。与此同时，司法机关对经费违法使用行为的刑事责任追究也趋向谨慎，以贯彻宽严相济的刑事政策。4.管制内容的变革。经费政

7、策改革中最值得称道的是经费使用的管制放松，赋予科研人员更多的权利。（1）提高科研人员使用科研经费的灵活度与支配力。例如，科研经费预拨制度为科研人员获得经费支持开辟了“绿色通道”，可以助其更为迅速地投入到科研活动之中。简化预算编制、合并部分预算科目的“同类项”，可使科研人员在一定程度上按实际所需对预算实施自我调剂。至于为部分难以取得发票或财政性票据的支出所建立的报销渠道，则破解了“票据报销制”所带来的经费支出困境。（2）承认部分科研人员报酬权与获得奖励的权利。既有改革已认识到科研人员在科学研究中的决定性作用，故而提高了人力资源成本的支付比例，明确劳务费开支范围不设比例限制；非编制研究人员可以从经

8、费支出中获得劳务补偿；间接经费的支出取消绩效支出比例限制，以此发挥科研经费的激励作用。（二）科研经费治理转型的现实渴求科研经费来源于公共财政拨款，因此科研经费的治理不可忽视科研经费的财政属性，以实现科研经费使用行为的规范化；同时，科研经费为科研人员开展科研活动提供物质支持，应允许科研人员在遵循科研规律的前提下自由使用科研经费。易言之，对科研经费的治理，应达成科研经费规范使用与科研人员自由开展科研活动之间的平衡。治理的目的在于最大限度地增进公共利益。无论是科研经费的规范使用还是科研人员的科研自由，终极目的均在于促进科技创新与实现人文社会科学的繁荣。但是，过往管理政策与实践表明，过于强调对科研经费

9、公共财政属性的保护，并将其置于经费治理的优先地位，会抑制科研人员的相关科研权利，导致无法产出优质的科研成果。就此而论，所谓“规范”的科研经费使用，实际是低效益甚至无效益使用，相比于因管理漏洞造成的不当使用与套取经费，其对公共利益造成的损害或许有过之而无不及。近年来科研管理政策的改革取向，使科研经费管理显现出从传统的管制模式朝治理模式转型的趋势。在一定程度上，科研经费的治理“因子”正在逐步得到培育。但是，客观而论，当下的改革政策与举措尚不足以消除科研经费管理体制中的种种弊端，科研人员的相关权利依旧在权力管控的“枷锁”之中。1.“重物轻人”理念未能得到彻底扭转。提高科研水平是高等教育的重要职责，但

10、开展科学研究只是科研人员的法定权利而非法定义务，因此国家只能以鼓励而非强制的方式如设置各类科研项目等，引导与支持科研人员开展科研活动。实践中，科研主管机关一般以下发立项通知书的形式与科研人员形成科研合同法律关系，为科研人员提供科研经费支持，约定科研人员所需完成的科研任务。科研人员在履行合同义务的同时，获得某些直接或间接的权利或利益，如拥有科研成果全部或部分的知识产权、享有项目依托单位给予的科研奖励，获得学术声誉并利于职称职务晋升等。然而长期以来，我国科研经费的人力资本支出受到极为严格的限制，一般占总支出的5%左右，最高不超过15%。近年的改革政策虽大大提高了这一比例，但作为科研项目的主导人员，

11、科研项目负责人及其他具有编制的科研人员依旧无法从科研经费中直接获取劳务报酬。众所周知，我国科研人员薪酬水平偏低，日常所得不足以补偿科研人员为开展科学研究所付出的额外的、大量的时间与精力成本。因此，认为科研人员属于国家工作人员并已获得了工资，故而不应该再从科研经费中获得报酬的观点，具有明显的“计划”与“平均”色彩。2.科研主管机关依旧高度管控科研经费的使用与支配。作为一项重要的公共资源，政府有义务对科研经费的分配与使用予以监督，以履行作为国家公共财产受托人之职责。但是，迄今为止，作为文教科卫事业费的科研经费，与行政管理经费在公共财政监督方面法律并无区别对待，都要受到“政府财政部门的事前监督、政府

12、各个执行（职能）部门的财政执行与审计部门的事后监督”。无论是科研经费科目的设置、科研经费的年度报销制度、科研经费报销票据要求等，与行政经费的使用管理均高度吻合，形成了科研经费管理的高度行政化。近年来中央出台的系列政策措施在一定程度上提高了科研人员使用支配科研经费的能力，但整体而言，科研主管机关依旧高度管控科研经费的使用与支配，且在其管理中存在诸多不足：（1）预算科目设置不够合理，不能完全反映科研活动的实际所需，以至于科研人员经费预算不是完全按科研活动所需予以编制，而是只能根据现有的预算科目被动“制造”预算；（2）具体经费的支出受到相关标准的严格限制，如科研辅助人员的薪酬支付标准等，这使得经费使

13、用缺乏必要的灵活性；（3）预算执行中的经费调剂依旧困难，科研项目负责人几乎没有经费自主调剂权；等等。3.科研主管机关尚未完全明确科研经费的激励规则。科研奖励是对科研人员劳动付出及其所获得科研成果的尊重。早在2011年财政部、科技部就提出了间接费用和绩效支出的有关政策，但很多科研单位并未真正落实。虽然新近改革再次提高了间接费用的占比（哲学人文社会类则是新增了此类费用），但目前间接经费中的绩效支出所能发挥的激励作用仍有待观察，其原因至少有两个方面：（1）中央相关文件仅规定了间接费用占整个科研经费的比例及其组成，绩效支出占间接费用的比例如何则由项目依托单位统筹安排。换言之，绩效支出的比例处于不确定的

14、状态。（2）我国大多数科研项目（尤其是社科类项目）资助额度整体较低，间接费用中的绩效激励支出与科研人员所付出的成本及所获得的成果能否符合权责利相统一的原则，令人生疑。此外，科研项目结项之后结余经费由相关依托单位统筹管理而非项目负责人支配，亦不符合激励管理的基本要求。科研经费的权力管控模式所具有的弊端，近年来已被逐渐放大。这是因为，一方面由于不能按照科研所需自主支配科研经费，一些科研人员不得不采用“曲线救国”的方式弥补难以报销的经费支出；因不能从科研经费中获得必要的劳务补偿与科研奖励，一些科研人员就采用违规的方式套取科研经费以进行自我补偿。科研经费权力管控下的分配不正义悄然演化成科研腐败的重要诱

15、因。另一方面，科研经费使用困难、违规使用经费的“高风险性”以及科研活动提供给科研人员个人的低收益性，逐渐使部分无职称晋升压力的科研人员失去申报课题、开展学术研究的兴趣与积极性。简言之，尽管现有的相关政策在一定程度上弱化了科研经费的权力管控色彩，但尚未能从根本上实现科研经费治理的法治化。二、科研经费管理法律治理的实质及其展开“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党中央确立的全面深化改革的总目标。在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。目前，科研经费行政管控模式已不能有效适应国家科研政策改革的需要，实现科研经费的法律治理，是在国家

16、治理现代化这一战略背景下的必然选择。（一）科研经费管理法律治理的实质“任何形态的治理本质上都是治理权力与治理权利的协作。” 但是，在科研经费的行政管控模式下，国家权力占据着绝对的主导地位，科研权利则处于被动甚至缺乏应有的尊重的境况之中，科研经费治理中的治理权力与治理权利明显处于失衡的状态。并且，与一般公共事务的治理目的不同，科研经费的法律治理，不是简单地实现科研主管机关与科研人员之间权利义务在“量”上的平衡，而是应该更加侧重“质”的考量，强化对科研权利的保护。1.科研经费管理法律治理的国家正当干预。科研经费具有公共财政属性，也理应追求财政资金使用的经济性、效率性与效益性。为实现这一目标，作为被国家授权管理科研经费的科研主管机关及相关职能部门也就必然成为科研经费治理的重要主体，其职责贯穿于经费治理的整个过程，并构成了国家正当干预的基本内容与框架。具体言之：（1）科学合理地配置科研经费。科研经费资助的目的是科技的创新与社会科学的繁荣，其性质属于竞争性的资助。即科研人员根据国家发展