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1、邵挺别了土地财政邵挺：别了，土地财政 2015-03-12 09:28来源:中国发展观察作者:邵挺880次点击:我要评论土地财政应该是过去10多年出现频率最高的一个词，它涉及范围很广，既可以上升到对中国经济增长、发展模式的探讨、也具体影响着地方政府、开发企业甚至每个具体个人(拆迁户和被征地农户)的行为逻辑。 土地财政应该是过去10多年出现频率最高的一个词，它涉及范围很广，既可以上升到对中国经济增长、发展模式的探讨、也具体影响着地方政府、开发企业甚至每个具体个人(拆迁户和被征地农户)的行为逻辑。对此也有两类不同评论，虽然绝大多数研究者都认为，土地财政在我国过去多年的高速增长中扮演了“发动机”和“

2、加速器”的重要角色，构成了中国式增长模式的重要内容。但在涉及“土地财政”模式能不能延续、未来改造的模式等问题时，就出现了二类截然不同的观点。一类观点认为“土地财政”应该到了退出历史舞台的时候，以土地国有制为内核、政府垄断征地权为中心的土地出让行为，“与民争利”，发展到目前这个阶段，弊端已经远大于益处，需要尽早设计退出路径。另一类观点则针锋相对地认为，“土地财政”不能退出，仍然是未来经济中高速增长的重要驱动力，提出“以土地财政为核心的中国城市化模式不能轻易改弦更张”，否则不仅影响我国“新四化”(工业化、城镇化、信息化和农业现代化)的顺利推进，还可能影响“两个一百年”目标的实现。一些学者甚至把“土

3、地财政”模式的存废跟能否跨越“中等收入陷阱”、成为现代高收入国家等现实挑战和长远愿景联系起来。这就更需要客观、准确、全面地理解土地财政的概念和内涵。笔者认为，现在对“土地财政”的许多讨论，缺乏对一些最基本概念的准确界定和把握，导致许多讨论不在同一个概念体系里进行。准确、清晰地界定什么叫“土地财政”、哪些内容属于“土地财政”，这是讨论问题前首先要澄清的。笔者打算用三次专栏来分析土地财政问题，第一次先给出土地财政的准确定义，再澄清社会上几种常见的误区，第二次分析土地财政和土地金融的现状和未来挑战，第三次再分析如何逃出“土地财政”陷阱，即从“土地财政”过渡到建立规范的地方税收体系。笔者看到最早系统分

4、析土地财政的文章，是2006年国务院发展研究中心土地课题组蒋省三和刘守英发表的土地财政的缘由与风险一文，但没有对土地财政的概念进行准确界定。之后，就笔者看到的绝大多数文章，对土地财政的概念使用非常混乱，概括一下，主要有三种不同的定义。一类是土地出让合同价款等于土地财政，这是最常见的一类定义。比如，2013年全国土地出让合同总价款是4.2万亿元。许多学者和媒体就宣称2013年“土地财政”达到4.2万亿元。另一类是把土地出让合同价款加上城镇土地使用税和耕地占用税，其总和称为“土地财政”，按照这类口径，2013年的“土地财政”就是45527亿元。第三类就是把实际缴入国库的土地出让收入称为“土地财政”

5、，比如2012年的“土地财政”就是28886.31亿元。仔细分析上述三个定义，实质性的差别不大，都是把土地出让收入等同于或者基本等同于土地财政。第一类和第三类的定义很接近，主要是对土地出让收入的定义略有差异。从数量上看，当年实际缴入国库的土地出让收入与土地出让合同总价款相差不多。比如，2012年出让签订合同总价款是26900亿元，与28886.31亿元的实际入库收入少了2000亿元左右。主要是有些出让合同是在年末签订的，但要等到明年初才能缴入国库。第二类定义也就是加了跟土地相关的两类税种，但跟土地出让收入相比，这两类税种的收入占比非常低(一般在10%以下)，土地财政最重要的组成部分还是土地出让

6、收入。对土地财政的上述定义，只要跟地方政府官员一接触，他们就会提出一个疑问，用于出让的土地也不是免费拿来的，政府的土地储备中心要先向银行贷款，如果原来是集体土地，要先征地拆迁，提前准备拆迁款，建好回迁房，才能开始大规模拆迁，接下来又是“三通一平”、“五通一平”，把周边的市政基础设施全部弄好了，才能把土地放到交易中心去拍卖。这其中，至少有这几类费用需要支付，贷款利息、征地拆迁费用、市政配套费用等。以2013年为例，仅仅征地拆迁费用就高达20917.69亿元，还有失地农民补助、企业职工安置费850.21亿元，跟征地拆迁相关的三类费用就占到全年实际缴入国库土地出让收入(41266.18亿元)的53.

7、33%。再加上前期土地开发(主要是基础设施配套)的8350.28亿元，成本性支出就达到30357.44亿元，占出让收入的73.56%。换言之， 2013年地方政府实际的土地出让收益是10908.74亿元，占出让总收入的比重是26.44%。如果考虑了银行贷款利息成本，实际收益会更低一些。说到这里，有学者会对统计口径提出质疑，征地拆迁费用作为成本，这个没有疑义。但不能把前期土地开发费用全部算作成本，通水、通电是跟该块出让土地密切相关，但有一些配套市政基础设施(比如建公交站点等)，本来就是政府应该做的，跟出让不出让土地没有关系，应该把这一块剔出去。由于数据限制，笔者也拿不到前期土地开发费用的具体分类

8、，但由于政府一般不可能单独为某一个小区兴建医院、学校、公交站点等市政基础设施，一旦兴建这些设施，是可以被某一区域所有的人群共享的，具有很强的外部性特征，因此笔者估计前期土地开发费用中，跟该块出让土地直接相关的市政基础设施费用占用应该不大，暂时可以忽略不计。2013年，土地出让收益占出让收入的比重是26.44%，已远远低于2008年的43.9%、2009年的46.2%和2010年的41.6%。这说明，2008-2010年间，地方政府从出让土地中得到的收益占比还很高，但从2011年开始，由于征地拆迁费用和前期土地开发费用的急剧上升，地方政府实际可支配的土地收益占比在快速下降。因此，笔者先给“土地财

9、政”一个宽泛的定义，就是“地方政府实际可支配的土地出让收益”，简单地算，就是土地出让收入(合同总价款或实际缴入国库收入均可以)减去各类成本性支出。按照这一定义，2013年“土地财政”应该是10910.78亿元。从程序上讲，2008年开始土地出让收入管理体制进行根本性调整，变得更加规范。2007年前土地出让收入先缴入地方财政专户，是作为预算外资金来管理的，等扣除完各类成本性支出后，才把收益部分缴入地方国库，从预算外资金变为预算内资金。在2007年后，土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，实行彻底“收支两条线”，不能用于平衡公共预算。讲清楚土地出让收入和出让收益的概念后，就可以搞清楚地方政府

10、对“土地财政”的真实依赖程度了。刚才讲了，大多数学者简单把土地出让收入(有些把耕地占用税和城镇土地使用税也加进去)占地方本级财政收入的比重，作为衡量地方政府对土地财政的依赖度，照这个算法，2013年的土地依赖度就是66%，这就是许多媒体发布“2013年土地财政居高不下，占了地方收入的半壁江山”等报道的依据。但如果按照笔者给出的“土地财政”宽泛定义，2013年地方政府对土地财政的依赖度只有21%，比前面计算得出的比例整整低了45个百分点。再进一步地讲，扣除各类成本性支出后的土地出让收益，是不是就是完全可以由政府来支配，都能用于城市基础设施建设呢?答案是否定的。许多学者和媒体都假定地方政府获取的所

11、有土地出让收益都是用于搞城市建设，大家熟知的一句话“吃饭靠财政、建设靠土地”就是这么来的。但事实上并非如此。由于2008年前没有公布详细的土地出让收益的用途，笔者只能通过2008-2013年对土地出让收益的用途分解，来计算究竟有多大比例的土地出让收益是被用于城市建设的?以2013年为例，用于教育和农田水利建设支出的比重是12.45%，缴纳新增建设用地有偿使用费是14.56%，纳入国有土地收益基金占14.33%，再加上“保障性安居工程支出”、“农村基础设施建设支出”等项目，用于城市建设支出的比重只有45.3%。当然，2013年45.3%的比重是2008-2013年间最低的，最高的是2010年(6

12、7.26%)，主要原因是2010年以来中央政府要求地方政府强制提取一定比例的出让收入或收益，用于教育、农田水利、保障性安居工程等支出。这样一层一层筛下来，2013年土地出让收益中用于城市建设的支出只有3775.14亿元，占土地出让收益的45.3%，占土地出让收入的比重只有9.14%。说到这里，就可以尝试着把“土地财政”的定义界定得更加严格和准确一些，如果严格按照“土地财政”是地方政府实际可支配的收入这一定义，土地财政应该等于国有土地收益基金加上用于城市建设支出，因为除了这二项支出，其它支出占比都是中央政府规定的(尽管地方政府经常会偷换概念，尽量降低中央强制规定的支出占比)，比如2011年6月1

13、日，财政部和住建部联合发文明确指出“严格按照不低于10%的土地出让收益用于保障性工程建设”。2011年7月4日财政部和水利部联合下发的文件规定，“作为计提农田水利建设资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提农田水利建设资金”。2011年7月21日财政部和教育部联合发文规定，“作为计提教育资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提教育资金”。这样一来，按照上述定义，2013年狭义的“土地财政”只有4969.58亿元，还不到宽泛定义的“土地财政”(10910.78亿元)的一半。看来，以前许多似是而非的概念需要尽快澄清，比如“土地出让收入或土地财政是搞城市建设的主要资金来源”、“土地财

14、政是城市摊大饼式扩张的最重要推手”等提法和理解，不能说是错误的，但至少是不准确和全面的。很难想象，地方政府只能占用不到10%的土地出让收入用于搞城市建设，就能够满足大规模的城市基础设施建设需求(2013年，我国基础设施行业固定资产投资额达到102206亿元)。其中，肯定还有更大的驱动力来促使地方政府持续推动如此大规模的基础设施建设，笔者在下一讲会详细讲到这一驱动力，尽管仍然跟土地出让行为有关，但绝不是前面所定义的宽泛或狭义的“土地财政”，而是另外一类行为逻辑。前面指出了“土地财政”在概念上的几类误区，并给出了“狭义”和“广义”上的“土地财政”概念。有一个问题就是，既然“土地财政”的空间在不断缩

15、小，为何地方政府近年来的城市扩张速度和建设用地规模不减反增?究竟是什么更强的动力在推动地方政府的“以地谋发展”模式?这类模式在未来还有没有可持续性?从现象上看，2008年以来我国城市扩张的速度并没有减缓。据国土资源部2013年的调查显示，全国391个城市的新区规划人均城市建设用地是197平方米，城市已建成区人均用地达到161平方米，远超过人均100平方米的国家标准。另外，2013年国家发改委调查了12个省区的156个地级市和161个县级市，有90%以上的地级市准备规划建设新区，12个省会城市规划建设了55个新城。绝大多数观点都认为，获取巨额土地出让收入是地方政府推进大规模城市扩张和新区建设的主

16、要动力。也有一些观点认为，地方政府采取“舍不得孩子套不到狼”的策略，先低价出让收入再用未来的税收来弥补。但上述两类观点都不能解释一类现象，就是近年来我国新区的人口密度要远低于旧城区，并且出现了大量房屋空置现象，甚至变成了“鬼城”、“睡城”。在标准排名与投资时报联合发布的“中国大陆城市鬼城指数排行榜(2014)”中，中国未来可能会出现近50座“鬼城”。人口密度的下降使新城的基础设施利用效率低下，产业集聚能力的下降使地方政府财政和税收大幅上升的预期失效，前期的低价土地出让无法用后续的税收增加来弥补，这可以部分解释为何近年来中国各地级市甚至县级市地方债务激增的原因。上一篇已讲了，从2011-2013

17、年，土地出让收益占出让收入的比重已从46%下降到25%不到，从绝对值看，2013年“广义”的土地财政收入只有1万亿多一点，远低于4.2万亿的土地出让收入。但2011-2013年间，城市建成区面积从43603平方公里扩展到47855平方公里，年均增幅是5%。相比2003-2011年间5.5%的年均增幅，2011-2013年间的城市扩张速度并没有显著放缓。因此，很难想象地方政府大规模的城市扩张主要是出于对土地出让收益的获取。“土地财政”的增速逐步回落，意味着地方政府必定还有其它更强的动力，笔者认为，用土地作为抵押形成的贷款，即“土地金融”是其中最重要的动力之一。当然还有像“政绩考核”等非经济因素，

18、但考虑到这类因素是长期存在的，不能作为解释近几年城市扩张突然加速的主要原因。2007-2013年间，84个重点城市的土地抵押面积从192.5万亩增加到605.9万亩，抵押贷款从1.33万亿上升到7.76万亿。其中，储备用地占土地抵押金额的比重从2008年第一季度的3.3%提高到2012年第四季度的15.8%。地方政府的土地储备中心每年会将一定比例的土地纳入储备用地库里，这些储备用地或者直接被储备中心拿到银行作抵押，或者被划拨到城市融资平台或城建集团用作抵押品向银行获取抵押贷款，“横竖都是用来作抵押”，地方政府凭借垄断的土地征用权，在获取土地出让收入之外，又开辟了一条新的融资渠道，借助金融的力量

19、，“土地金融规模”已经远远超过了“土地财政规模”。土地抵押贷款已经成为金融机构贷款的重要组成部分，2013年底全国土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重是9.29%，但有些省份甚至超过了30%。笔者认为，在“土地财政”增幅不断下降、日益萎缩之际，“东边不亮西边亮”，以土地抵押贷款为主的“土地金融”却“异军突起”，成为地方政府推进城市化的重要动力之一。这就可以较好解释“土地财政”增速不断下降与“城市建成区面积增幅不断扩大”的现象。借助金融和资本的杠杆，“土地金融”规模扩张迅速，但其中风险巨大，尤其在中国经济全面进入“新常态”、开始逐步“化解过去高速增长阶段中形成的高杠杆和泡沫化”时，“以

20、地谋发展”模式的弊端和挑战日益凸显。在清理规范地方融资平台、房地产市场深度调整之际，近七万亿的土地抵押贷款的财政金融风险在快速显现。众所周知，中国过去多年的高速增长是以高负债、高杠杆作为前提，土地抵押贷款属于典型的“以地套钱”，其前提是中国经济要有相当高的增速、房地产价格要足够坚挺。现在这两个前提条件都已发生很大变化，经济从10%左右的高速增长降至7%左右的中高速增长，除少数城市房价小幅上涨外，多数城市房价下行趋势加大。在经济降速、房价回调之际，原来被高速度所掩盖的地方债务和金融风险就迅速显露出来。2012年底的地方债务余额中，融资平台公司举借的占45.67%，比2010年增加3227.34亿

21、元，增幅为22.5%;截至2013年6月，融资平台公司作为举债主体的地方政府性债务余额是40755.54亿元，占政府负有偿还责任债务规模的37.43%。目前各地的融资平台公司最重要的抵押品就是各类储备用地，一旦土地市场发生较大波动，通过影响储备土地抵押价值，平台的不良贷款率有可能较快上升，银行金融风险就会迅速积累。另外，用未来不确定性强、净收益占比持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源，地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险值得警惕。从全国范围看，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还

22、责任债务余额93642.66亿元的37.23%。从抽样结果看，截至2012年底，36个地方政府本级(包括4个省本级、17个省会城市本级)承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占政府负有偿还责任债务余额的54.64%。更深层次地讲，中国独特的“以地谋发展”模式，其实质是政府主导的经济发展模式，或者说政府在经济活动中扮演重要角色的模式。前几讲说过了，在我国经济的快速起飞阶段，土地公有制、城乡二元土地制度以及政府垄断的征地权的“三位一体”土地制度，扮演着重要的“发动机”和“助推器”作用。在经济增速平台回落的时候，这种政府主导的发展模式是不是会引起剧烈的经济社会政治波动呢?从理论上

23、讲，是存在这种可能性。世界上绝大多数经济体在经济发展的初期(主要指19世纪中期的工业化时代)，就已经实行土地私有制，这意味着伴随工业化、城市化过程的“土地红利”(主要指地价上涨)是主要被众多分散的主体所享有的，政府本身很难从经营土地中获取巨大收益。比如，美国联邦政府持有的国有土地规模，约占全国土地面积的40%，但这些土地绝大多数是以联邦公园(如黄石公园)和阿拉斯加等严寒地区的保护区形式存在，联邦政府通过出售、租赁这些国有土地获取的收益非常少。这在经济发展阶段转变之际，“土地红利”的变动主要影响居民自身财富的变动，对政府可支配收入的影响不大。但在中国，土地市场的剧烈波动主要是影响地方政府的土地出

24、让收入和土地融资规模，政府干预经济的方式和程度都会发生剧烈变化。从这个逻辑看，可以预测的是，未来随着我国进入中速发展阶段、并将进一步完善地方政府融资体制(比如取消地方融资平台)时，地方政府首先面临的是化解高速增长阶段中形成的土地债务和金融风险，这注定是个漫长的过程，笔者认为最理想的办法仍然是“用五至七年的中速增长和加快建立规范的地方土地税收体系”，来逐步取代目前这套土地财政和土地金融体系。但也要做好应急方案，就是一旦爆发地方债务危机，许多融资平台和城投债发生违约时，有可能演变为区域性系统性风险时，就要有“外科手术式”的治疗方案。下一讲，笔者会具体谈到“中医和西医结合”的化解风险办法。总结一下，

25、2008年以来，“土地财政”和“土地金融”两大问题交织在一起，构成“以地谋发展”模式的两大基石。但两者呈现“此消彼涨”之势，从风险防范的角度看，“土地财政”本身并无风险，只要土地出让净收益为正，政府就仍有动力去卖地。但“土地金融”不仅涉及地方债务，通过金融和资本的放大效应，可以撬动超过本金数十倍的资本，但在去杠杆过程中，紧缩效应同样会被扩大，构成很大的金融风险。就目前来看，笔者认为由土地抵押贷款引起的地方债务和金融风险已经“兵临城下”，改变地方政府经营土地模式是根本之策，不能继续借助土地来放大地方政府对经济的主导权，更多通过构建开放和包容的土地市场，让市场发挥更重要作用，让民众(尤其是农民)分

26、享更多土地红利。当然，“釜底抽薪”之策是指长期而言，就短中期来说，还需要设计一套过渡方案，既要有利于向长期目标的推进，又要守住过渡期间不爆发区域性系统性风险的底线，对政策设计者和研究者是个很大的考验。前两篇文章分别辨析了“土地财政”的概念和不可持续性，这一篇主要从构建新型土地经营框架的角度，来设计一套“后土地财政”时代的土地管理体制。上一篇提到，土地出让收入受经济形势尤其是房地产市场影响，波动性较大，不宜作为土地抵押贷款的稳定还款来源。据中国指数研究院数据显示，2014年全国300个城市土地出让面积和金额双双下降，出让收入仅有2.3万亿元，同比下降28%。2014年和2015年又是地方政府债务

27、的偿还高峰期，但土地出让收入的非预期性下降，与地方债务偿还周期和规模的“错配”，如果没有其它的偿还来源，就会构成债务违约。上篇讲到当前国有土地经营体系面临巨大挑战，不可持续性快速增加，如果不推进重大改革，未来将成为阻碍中国进入高收入经济体的核心制度障碍。本篇笔者将试图提出构建新型国有土地经营方式的“1个核心、2条主线、3类体系、4个突破口”的“1234”战略，最终目的是取代目前的土地经营体系。“1个核心”就是从土地资源配置的权力从政府逐步转向市场，“2条主线”指提高土地利用效率和防范土地融资债务风险，“3类体系”是国有土地使用权交易、规划管制和增值收益分配，“4个突破口”分别是集体土地入市、国

28、有土地储备中心转型、建立国有土地经营公司和构建完备的土地税收体系。前面说过，绝大多数学者都同意以“土地财政”和“土地金融”为核心的土地管理体系存在巨大风险和不可持续性，如果不尽快改革，将成为中国跨越“中等收入陷阱”进入高收入国家的最大障碍之一。这里，笔者从操作性的角度，提出在未来五至七年内可以实施的四项改革措施。第一，改造国有土地储备中心，负责公益性用地管理。“土地财政”也好、“土地金融”也罢，核心的组织机构是各地的土地储备中心。作为国有土地资产管理最重要的机构，在保障土地资源有效利用、发挥土地资产支撑现代化进程以及土地资产保值增值等方面，储备中心发挥了积极有效的作用。但围绕抵押融资而暴露出来

29、的各类风险也在不断积累，加上各级政府的融资过程还存在相当的不透明性，潜在风险很大。建议把国有土地储备中心的经营职能剥离出去，专职负责用于管理公益性、政策性用途的国有土地。未来公益性用地的来源主要有两块，一是在通过征地形成的新增国有土地中，要划分一部分土地用于公益用途;二是在都市更新或旧城改造过程中，在更新后的土地总量中要留出基础设施、公共绿地等公益性用地空间。国有土地储备中心就专门负责这些公益性用地的储备和利用，其功能相当于美国土地管理署。按照“管办分离”原则，在把经营土地的职能剥离出去以后，就要进一步明确和细化各级土地管理部门要行使的土地管理职能，总之，把重心从直接经营土地向市场监管转变。从

30、国际经验看，去掉经营职能后的监督管理职能更为繁杂、更需要精细化的管理，比如加强制度性基础设施建设，完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作，平等保护各类土地产权。第二，新建国有土地经营公司，负责经营性用地运作。国有土地的经营功能从储备中心脱离出来后，按照“管办分离”的原则，参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负有保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则

31、，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。具体做法是，每个省市新建一家或若干家国有土地经营公司，或成立国有土地经营基金。这些国有土地经营公司按照市场化原则，雇佣专业的经营团队，来负责经营性土地的运作，包括这些土地的抵押贷款以及允许在公开债券市场上由银行代发土地债券。土地抵押贷款和发行土地债券的资金，统筹用于国有土地收储和维护。另外，为避免金融和财政风险累积，建议国家正式出台国有土地经营办法，要建立规范的土地收储、抵押程序，实行需求导向的土地收储数量控制，再由土地收储的成本，来确定公开发行

32、的土地债券以及抵押贷款水平。其好处是，通过土地债券市场价格的波动，来揭示国有土地资产的质量和风险，另外土地抵押贷款的发放也要接受银行严格的资本金和还款周期要求，把金融风险控制在一个合理的安全区间内。第三，探索实施工业用地的弹性出让和年租制。我国目前这套土地制度具有很强的结构扭曲性，一方面80%以上的土地财政和90%的土地抵押贷款都是由住宅和商业性用地贡献的，但占年度建设用地供应量30%左右的工业用地，即使名义上的出让价格也非常低，普遍只有住宅和商业用地的1/5甚至1/10。建议在现阶段对工业用地的管理采取弹性出让制和年租制，区别于居住用地和基础设施用地的固定出让期限制。规定今后所有新增工业用地的出让都实行弹性出让制，根据不同产业需要，签订5-30年不等的租期，租金不用一次性付完，可以每年付一次，但租金水平不能低于最低价格保护值，并严格执行“招拍挂”出让政策，真正实现十八届三中全会决定提出的“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”的目标。对企业来说，尽管年租金水平上升了，但从一次性支付改为一年一付，极大地减轻了企业资金成本和财务负担。对政府而言，可以根据各产业的兴衰周期，建立更灵活的工业用地调整机制，将工业用地及时地从低效企业转移到高效企业，在这个过程中还将获取全部的工业用地增值收益。第四