经济法中的国家干预.docx

1、经济法中的国家干预经济法中的国家干预典型的经济法的法律文本显示， 在经济法的立法中， 遵循了国家干预的内在逻辑，在干预主体、干预目标、干预方法、干 预边界以及干预责任五个方面都有相当数量的法律规定， 这些法律规 定不仅客观地证成了经济法是国家干预经济的基本法律形式， 还揭示 了经济法的国家干预是一种尊重市场机制的干预。 虽然经济法的国家 干预还存在一些需要完善的地方， 但已成为经济法区别于其他法律的 重要标志，也是经济法成为中国特色社会主义法律体系中独立法律部 门的重要原因。一、问题的提出在我国，经济法几经挫折和磨炼， 最终被国家确认为中国特色社 会主义法律体系的重要组成部分， 这是中国社会主

2、义法治进程中的一 个伟大创举。 然而有人仍然对经济法存在偏见， 其中最主要的原因就 是他们认为经济法只注重国家干预，这与我国市场经济体制相背离， 甚至认为经济法的国家干预与市场机制根本对立。 的确，在我国的经 济法理论中， 一般认为经济法是国家干预经济的基本法律形式， 而立 法实践也认为： “经济法是调整国家从社会整体利益出发，对经济活 动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。 ”由 此可见，无论是从理论还是实践来看， 国家干预都是经济法区别于其 他法律的一个重要标志， 因此如何认识经济法中的国家干预， 无疑就 成为一个关涉经济法是否成立的根本性问题。 本文不准备从理论的角 度

3、对此进行分析， 而是选取有代表性的经济法文本进行实证考察， 之 所以从这个角度进行研究， 是因为对于经济法中的国家干预， 有人始 终不能理解甚至加以否定， 究其原因， 除了他们未能对经济法中的国 家干预理论有全面了解外， 更为重要的， 是他们缺乏对经济法文本的 研读 1。因此，有必要对经济法文本进行考察， 发现其中的国家干预 事实，并对其进行客观评价， 从而进一步证明经济法成为独立法律部 门的合法性。二、经济法中的国家干预事实所谓经济法中的国家干预， 学界通常认为是在市场经济体制条件 下，公权机关为了维护社会公共利益而对社会经济生活施加影响的一 种状态。笔者按照国务院法制办公室纳入经济法部门的

4、法律类别标准 2并参照经济 法学理论案例教学法在中职 经济法 课程 中应用的具体 “假论文”背后有什么真问题（共 3 篇）浅论学习型思想 政治理论课教师的培养浅谈和谐文化理论形成的历史脉络探析经济 学信息范式理论的基本假设与辨析怎样写研究性论文撰写方法（共 3篇）运用政治理论指导企业思想政治工作关于区分法条竞合与想象竞合的意义试析受教育权理论发展综述独立学院实践教学模式改革所确定的经济法范围， 选取了其中24 种凸显经济法特性的法律文本作为分析对象，遵循国家干预的内 在逻辑，从干预主体、干预目标、干预手段、干预边界、干预责任 5 个方面进行实证考察。（一）干预主体：以政府机关为主导，集中在经济

5、领域一般来讲，国家干预主体包括国家权力机关、国家行政机关、国 家司法机关以及国家授权的 “第三部门 ”，但经济法的国家干预主要是 指作为行政机关的政府干预 3。如果我们对应考察，只有预算法 1 部法律规定了立法机关， 但 24 部法律均设有相应行政部门作为国家干预主体，就 “第三部门 ” 而言，它在法律文本中出现的方式为社会团体、 行业协会、行业组织、 行业自律组织， 但均没有被授予权力干预社会经济生活， 而司法机关 也只是作为专门性解决纠纷的机构被加以规定， 由此可见， 政府的确 是经济法最重要的干预主体， 经济法中的国家干预主要是指政府干预。进一步考察， 政府在法律文本中的表达方式可以分为

6、两种： 一是 概括的规定，表达方式为 “各级人民政府 ”、“县以上人民政府 ”、 “其 他行政部门 ”或“其他有关行政监督部门 ”， 它们散见于法律责任、监 督管理等法律条文之中。具体而言，有 9 部法律规定为 “各级人民政 府”，有 1部法律规定为 “县以上人民政府 ”，有 2部法律规定为 “其他 行政部门”，有 2 部法律规定为“其他有关行政监督部门 ”，法律数量 占所选法律文本的 58.33%。二是具体的规定，有 22 个行政部门，它 们大多直接在总则中予以明确，包括银监会、中国人民银行、反洗钱 行政部门、食品安全委员会、卫生行政部门、产品质量监督部门、城 乡规划部门、财政主管部门、税务

7、主管部门、土地行政部门、建设行 政部门、土地管理部门、房产管理部门、电力管理部门、物价行政部 门、烟草专卖部门、反垄断委员会、反垄断执法机构、 农业行政部门、 林业行政部门以及审计、 监察等机关， 基本上每部法律都有一个对应 的行政部门。从表达的结构上看，法律在作出概括规定的时候，也一 定同时规定了具体的行政部门。 因此，政府干预主体一方面具有一定 的模糊性， 但同时也具有较强的明确性， 从而保障了专门性与灵活性 的统一。从具体的 22 个行政部门来分析，经济法的干预主体主要集 中在工商、财政、价格、税务、金融、质监、反垄断、土地管理等领 域，贯穿于需要干预经济的各个环节，具有很强的经济性特征

8、，这也 契合了经济法干预经济生活的特性。此外，需要强调的是，有 8 部法 律都出现了工商行政部门，占所选法律的 1/3 ，可见这一干预主体的 重要性。（二）干预目标：维护社会公共利益，以经济秩序为重无论是学界还是实务界， 都认为经济法是社会本位法， 经济法对 经济生活的调整必须以社会公共利益为出发点和最终的依归， 因此维 护社会公共利益是国家干预的干预目标。关于社会公共利益， 有不同的认识和分类标准， 根据对法律文本 的分析，经济法对社会公共利益的保护可以分为两种方式： 一是在法 律中抽象规定为 “社会公共利益 ”，但并不确定社会公共利益的内涵， 具有相当的灵活性 ;二是在法律中直接规定某种具

9、体的社会公共利益， 具有明确的指向性 （参见表 1）。统计显示， 24 部法律全部都有对社会公共利益的规定，从这个 角度来讲，经济法以社会公共利益作为其干预目标， 的确有法律依据。 如果从类型的角度分析， 有 7 部法律规定了抽象的社会公共利益， 有 24 部法律规定了具体的社会公共利益，需要强调的是，虽然有 7 部 法律抽象地规定了社会公共利益， 但同时也规定了具体的社会公共利 益，因此，经济法维护的社会公共利益，应当说都有明确的指向。进 一步分析，经济法保护的具体的社会公共利益，包括经济效率、经济 秩序、经济发展和社会发展四个大类。数据表明，有 22 部法律规定 了经济效率、经济秩序和经济

10、发展，占所有法律的 91.66%，因此经 济法所保护的社会公共利益具有非常强的经济性特征。此外，有 21 部法律涉及到社会发展的保护，占所有法律的 87.5%，可见经济法同 时也具有较强的社会性。 如果再进一步考察， 经济法保护的社会公共 利益的种类还是非常丰富的，例如，经济秩序就包括竞争秩序、金融 秩序、价格秩序和房地产市场秩序 ;社会发展也包括社会就业利益、 环境利益、事业发展利益、社会秩序利益、弱者保护利益。当然，在 所有的法律文本中， 最突出的社会公共利益还是经济秩序， 从表 1 中 可以清晰地发现，经济秩序的规定条数在法律文本中是最多的， 以商 业银行法为例，规定经济秩序的法条达到了

11、 66 条，而经济发展的 法条只有 3 条，经济效率的法条为 0条，这说明经济秩序的维护是国 家干预最为重要的目标。（三）干预方法：采用公私综合调整方法，以公权介入为主在理论上， 经济法国家干预的方法有多种分类方式， 包括权力性 与非权力性干预、 直接的与间接的市场干预、 正式的法律手段与非正 式的法律手段干预等。 在我国学界， 通常认为包括公权介入和私权介 入两种， 前者是指国家以公权者的身份， 依法对各种经济关系进行调 整的措施或手段的总和， 又可分为强制性调整方法和指导性调整方法 后者是指国家使用非权力的、 私的手段直接介入经济生活的一种方式。面就遵循这样的分类方式进行文本考察 （参见表

12、 2）：统计显示， 所有的法律都有体现国家干预方法的条文， 这说明经 济法普遍采用了国家干预的方法， 而且这种方法是一种综合性的调整， 既包括公权介入的方法，也包括私权介入的方法。但需要指出的是， 我们从表 2 中能清楚地看到， 经济法的干预方法还是以公权介入为主， 所有的经济法都采用了这种调整方式，而私权介入的调整方法只有 7 部法律采用，占所有法律的 29.16%，而且全部集中在宏观调控法领 域，这说明此种调整方法的范围相对狭窄， 在经济法公权和私权介入 相结合的模式中，公权介入仍占主流地位。进一步分析，在公权介入 的方法里，所有法律都有指令性调整方法， 21 部法律有指导性方法， 占所有

13、法律的 87.5%，这说明无论指令性还是指导性调整方法都被普 遍使用，但从条文数量上分析，二者比例悬殊，前者达到了 664 条， 后者只有 113 条，从占比上讲，前者达到了 85.07%，后者只有14.93%（参见图 1）。这说明经济法的调整方法主要还是以指令性的调 整方法为主，体现了较强的强制性。从法律的具体规定来看， 私权介入的方法主要有： 公开市场买卖、 国债制度、民主协商、行政合同、国家投资、政府采购，其中政府采 购是经济法中最集中体现私权介入干预的一种制度， 政府采购法也是私权介入条款数量最多的一部法律。 政府采购法中的私权介 入干预方式具体包括： 委托代理、公开招标、邀请招标、竞

14、争性谈判、 单一来源采购等， 并且采购人和中标的供应商通过采购合同的民事关 系来确定、履行双方权利义务。公权介入方法中的指令性方法主要有： 规定干预主体应当为或不为某种行为， 规定市场主体应当为或不为某 种行为，规定某种制度、标准或资格。指导性方法在形式上主要表现 “XXX可以/有权、”“国家鼓励 /引导/支持，”前者是对干预主体 和市场主体的指导性规范，后者体现出强烈的政策导向。（四）干预边界：限权与授权相结合，严格界定干预范围经济法的国家干预不是取代市场机制， 而是在经济自主和国家统 制的临界点上所作的一种适度干预， 因此法律制度的设计就必须关照 干预的边界。正如前述，行政机关是国家干预最

15、重要的主体，这就要 求法律对行政机关的经济干预权持谨慎态度， 衡平政府经济干预权的 授予与限制： 一方面要求行政部门只能在授权范围内进行干预， 另一 方面还要对其干预行为进行适当的限制，从而保障适度干预。所以， 考察 24 部法律对经济干预权的设定与限制情况，能较为准确地认识 经济法的干预边界 （参见表 3）。统计显示， 24 部法律都对政府干预权的设定进行了规定， 22 部 法律对政府干预权进行了限制性的规定， 基本上做到了有授权就有限 权。从法条的比例来看，干预权设定占比为 53.01%，干预权限制占 比为 46.99%，二者相对平衡，因此可以认为经济法的国家干预是授 权与限权相结合的干预

16、。进一步分析表明，就授权的具体方式而言， 一般表现为：专门干预机构及其职权的设置 ;授予干预主体许可权、 核准权和处罚权等行政权 ;赋予实施细则制定权 ;概括性授权 ;配置特 殊制度以及其他方式授予干预权。 值得说明的是， 政府干预主体被赋 予经济干预职权时在用语上多采用 “应当 ”一词，以表明其实施职权之 职责性质， 由此与纯粹行政权力对经济领域的强制介入区别开来。 就 限权的方式而言， 与政府干预权设定相对应， 政府干预权的限制主要 有：明确政府干预主体的行为要求 ;设定干预权运行程序 ;上级部门对 下级部门的监管 ;权利人之权利确认以及规定行政机关行为规范等其 他方式。 除此之外， 政府

17、干预权的限制体现在内部控制和社会监督等 方面。由此可见， 政府干预有严格的法律依据和范围，并且有法定的 干预要求，而非任意干预。（五）干预责任：综合设定责任形态，以行政责任为主“当人们被赋予权力时，他们就会倾向专横。法律从一开始就设 法压抑这种倾向，而就整个来说，是做得很成功的。 ”4笔 者认为， 法律之所以可以成功地约束权力的专横， 重要的原因之一就在于规定 了权力持有人的法律责任， 使其谨慎行事。 鉴于干预主体享有公权强 制力，可能在干预经济时侵犯干预受体的经济自治权利， 因此干预责任的设定就显得尤为重要 (参见表 4)。从表 4 可以清晰地看出， 经济法非常关注干预主体法律责任的规 定，

18、有 20 部法律明确规定了干预责任，只有个人所得税法 、企 业所得税法、商业银行法以及中小企业促进法 4 部法律没有 相关规定。需要说明的是，两部所得税法虽然没有专门规定干预责任， 但其实这两部法律的干预责任在 税收征收管理法 中都予以了集中 规定 ;与之相类似，商业银行法的干预责任其实在银行业监督管 理法中也有规定，所以，应当认为这三部法律都有配套性干预责任 的规定。比较特殊的是中小企业促进法 ，由于它是一部政策性很 强的法律，更多以指导、引导的方式干预经济，其实施不宜以责任惩 罚作为督促手段， 这在整个经济法体系中可以看作是一个特例， 总之， 基本上所有的经济法都有对干预责任的规定。进一步

19、分析，干预责任分为 5 类，即： (1)对工作人员、责任人员 给予行政处分。 (2)责令退还，损害赔偿 ;对责任人员给予行政处分。 (3)没收违法所得，罚款 ;对责任人员给予行政处分。 (4)通报批评，责 令改正 ;对责任人给予行政处分。 (5)构成犯罪的， 依法追究刑事责任。 上述干预责任的规定呈现出这样几个特征： 一是干预责任是一种综合 责任，包括民事、 行政和刑事责任，这也与经济法责任理论强调责任 的综合性是一致的。 二是主要的责任形态是公权责任形态， 因为只有 6 部法律规定了民事责任，占总数的 25%，但有 20 部法律规定了行 政责任，占总数的 83.33%，有 18 部法律规定了

20、刑事责任，占总数的 75.00%，这与干预主体的公权机关地位是相匹配的， 也说明目前的国 家干预主要采用的是公权干预的方式。三是最突出的具体责任是 “对 责任人员给予行政处分 ”，凡是规定了干预责任的法律都有这一责任 类型，这说明干预责任主要还是针对行政机关而设置的。 四是干预责 任有较强的实施性， 因为上述的第 1 类责任本身是直接针对责任人的， 而第 2、3、4 类责任一般会并处对该干预行为责任人的行政处分， 第 5类责任也落实到了自然人，这说明经济法对国家干预主体的责任并 非仅仅指向行政机关， 还落实到了具体的责任人， 有较强的可实施性。 三、对经济法中国家干预的基本评价（一）经济法中的

21、国家干预是一种客观存在的事实从上述文本的考察可知， 国家干预存在于所有的经济法之中， 并 且占全部法条的比例相当大。 在此我们以表现 “干预方法 ”的法条为例 来进一步说明 （参见表 5）。首先，有两部法律即农村土地承包法 和中小企业促进法所占比例最高，达到了 80%，这说明无论是市 场规制法，还是宏观调控法，国家干预的条文都可能占到很大的比例。 其次，有 13 部法律的占比超过了 50%，也就是说超过一半的法律， 其国家干预的法条占比超过五成，这说明国家干预的条文普遍较多。 最后， 24 部法律中国家干预总的条文占到总条文的 53%（786/1483）， 这说明总体上国家干预的条文也比较多。

22、 毫无疑问， 国家干预已经是 经济法一个非常重要的特征， 也是经济法之所以成为一个独立法律部 门的重要原因，因此， “经济法是国家干预经济的基本法律形式 ”的命 题是成立的。（二）经济法的国家干预是一种尊重市场机制的干预具体而言，在国家干预的五个方面都体现了国家干预对市场自治 的尊重。其一， 在干预主体方面，经济法干预主体呈现出法定性的特 点，并且在每个领域都有确定的行政机关， 从而可以防止公权组织任 意干预经济生活的可能性。其二，在干预目标方面，社会公共利益是 干预的价值目标， 而其中的经济秩序是所有法律文本中最重要的目标， 这说明干预的目的不是取代市场， 而是通过维护经济秩序从而发挥市 场

23、配置资源的基础性作用，因此干预本身也受到市场的制约。其三， 在干预方法方面，私权方法和公权方法并用。就私权干预而言，本身 就是把干预主体作为市场主体参与到具体的经济活动之中并通过市 场行为达到干预的目的，因此遵循的是市场逻辑。就公权干预而言， 指导性调整方法是引导干预主体遵循市场规律参与经济活动， 而指令 性调整方法一方面控制干预主体在干预过程中的任意性， 另一方面要 求干预受体的行为符合市场秩序的要求，从而保证市场机制的运行。 其四，在干预边界方面，授权与限权相结合，防止干预权力的滥用。 正如有学者所言： “从根本上来讲，经济法是国家运用国家权力干预 或者说管理经济的法， 这就决定了一方面国

24、家必须通过制定经济法来确立国家权力对经济干预的范围和规则， 另一方面要通过制定经 济法，建立对经济权力的制约机制， 防止经济权力的滥用以及由此而 带来的经济损害和破坏。 ”5其 五，在干预责任方面，将行政、民事 和刑事三种责任形态一并放在经济法中加以规定，其目的在于预防、 制止、纠正、限制干预权的行使，确保干预权不被滥用，进而实现干 预目标，保障市场机制的正常运作。（三）经济法中的国家干预仍然存在一些问题虽然经济法文本中的国家干预在总体上是合理和有效率的， 但还 是存在一些问题。例如，在干预主体方面，还存在多头干预的现象， 典型如食品安全法 ，存在 6 个干预主体，这可能形成 “多头”监管 进

25、而演变成 “无头 ”监管，导致干预的低效率或无效率。此外，经济法 学界所重视的第三部门也没有被法律赋予相应的干预权利， 从而可能 形成过多的行政依赖。 在干预目标方面， 如何协调处理社会公共利益 与国家利益和个人利益的关系， 也没有相关的规定， 但这恰恰非常重 要，正如有学者所言：经济法对公共利益的强调，并不是对私人利益 和国家利益的漠视， 而恰恰是强调对这些利益的均衡保护 6。在干预 方法方面，私权介入的比例太少，强制干预的比重太大，这警示着国 家干预存在过度干预的可能性， 因此应当注意国家干预手段的多元化 和市场化趋向 7。在干预边界方面， 从干预主体的角度进行授权与限 权，无疑可以控制干

26、预之度， 但国家干预必然对市场主体的经济自治权有所限制， 因此还应当注重赋予干预受体经济自治权利， 从而反向 制约干预主体的不当介入，进而保障干预适度。在干预责任方面，法 律文本中确定干预主体责任的条文数量较少，较为模糊 ;同时责任形 态相对单一，以行政责任为主，缺乏创新，没有引入经济法责任的一 些新型形态，如 “经济法上的国家赔偿 ” 8。总之，经济法中的国家干预已是一种客观存在的事实， 它是经济 法最为重要的法律特征， 已成为经济法区别于其他法律的标志， 也是 经济法成为中国特色社会主义法律体系独立法律部门的重要原因， 而 且这种国家干预是尊重市场机制的干预， 因此可以达到国家干预与经 济自治的相对平衡。在这里笔者想要表达的是：一方面，我们不能再 去简单地否定经济法中体现的国家干预， 因为这是一种客观事实， 也 是经济法的法律标志 ;另一方面，我们也不能把我们的思维停留在现 有的国家干预上，干预仍需在今后的立法中加以改进和完善。作者：甘强 来源：现代法学 2013年 5期