免抵调库的基本概念.docx

1、免抵调库的基本概念免抵调库的基本概念免抵调库的基本概念 简要地说，免抵调库是指对因实行免、抵、退税办法而减少的增值税收入，按照规定程序审批后，由国库部门同时办理调增增值税收入和出口退税，从而避免和减少该办法对地方利益和税收收入影响的政策简称。要全面理解免抵调库概念，必须首先认识以下几个问题： 1.免、抵、退税办法影响企业应征税源，进而减少税收收入。根据免、抵、退税办法的规定，免、抵、退税中的免税是指对企业出口货物免征本环节应缴的增值税；抵税是指对企业出口货物中包含的进项税金在其内销货物的应纳税款中予以抵顶；退税是指当企业一定时期内应抵顶的税额大于应纳税额而未抵顶完时，经主管退税机关批准，对未抵

2、完的予以退税。从上述定义不难看出，实行免、抵、退税办法的企业，由于其出口货物的应缴税金免征，并且出口货物所包含的进项税金要在内销货物的应纳税款中予以抵顶，因而相比不实行免、抵、退税办法时，企业在财务核算和纳税申报时计算的应缴税金势必大大减少，企业直接申报缴纳的税收收入也就相应减少。企业出口货物占的比重越高，实行免、抵、退税办法后减少的税源和收入也就越多。增值税收入减少，随之附征的城市维护建设税、教育费附加也相应减少。 2免抵调库政策旨在对因免、抵减少的收入进行基本准确的核算统计。通过对免抵额进行比较规范、准确的核算统计，并据此计算对税收收入以及地方利益的影响，是免抵调库政策出台的首要目的。根据

3、免、抵、退税管理办法的规定，在具体操作时，由于企业出口货物中所使用的原材料及其包含的进项税金难以准确划分，因此在实际执行中，企业的免抵额并不是分别计算免税额和抵税额后相加得出的，而是通过免、抵、退税总额与企业期末留抵税金的比较，先计算应退税额，而后再确定免抵额的。如不考虑免税购进原材料和上期结转等因素，免抵额的计算原理大致如下： 企业免、抵、退税额=企业出口货物离岸价 X 汇率 X 出口货物退税率 如免、抵、退税额大于期末留抵税额，则：应退税额=期末留抵税额，免抵税额=免、抵、退税额，期末留抵税额；免、抵、退税额与期末留抵税额差额调库。如免、抵、退税额小于期末留抵税额，则：应退税额=免、抵、退

4、税额，免抵税额=0。免、抵、退税额与期末留抵税额差额继续留抵。按上述原理计算出的免抵额，基本上就是如不实行免、抵、退税办法企业应该申报的税源和上缴的收入。当然，由于征、退税率不完全相同，免抵额与实行征退税办法时的应征税额会有些差异，但不会很大。 3.必须在有出口退税指标的情况下国库才可以办理调库。考虑财政承受能力，我国出口退税工作一直受指标的控制。由于免抵调库同时调增增值税收入和出口退税两个科目，因调库增加的出口退税是退税总额的组成部分，因此调库的数额也就相应受到了退税指标的制约。当出口退税总指标有限时，调库增加就意味着外贸企业退税的减少，出口退税对促进企业发展和外贸增长的作用就降低。所以，近

5、两年也出现了由于免抵调库增加而加大财政收入规模的情况。（来自中国税务网）弊进行了分析，建议尽快取消免抵调库政策。 关键词：免抵调库 免、抵、退税 出口退税指标 税收虚增 一、免抵调库的概念及政策由来 （一）免抵调库的基本概念 简要地说，免抵调库是指对因实行免、抵、退税办法而减少的增值税收入，按照规定程序审批后，由国库部门同时办理调增增值税收入和出口退税，从而避免和减少该办法对地方利益和税收收入影响的政策简称。要全面理解免抵调库概念，必须首先认识以下四个问题： 1.免、抵、退税办法影响企业应征税源，进而减少税收收入。根据免、抵、退税办法的规定，免、抵、退税中的免税是指对企业出口货物免征本环节应缴

6、的增值税；抵税是指对企业出口货物中包含的进项税金在其内销货物的应纳税款中予以抵顶；退税是指当企业一定时期内应抵顶的税额大于应纳税额而未抵顶完时，经主管退税机关批准，对未抵完的予以退税。从上述定义不难看出，实行免、抵、退税办法的企业，由于其出口货物的应缴税金免征，并且出口货物所包含的进项税金要在内销货物的应纳税款中予以抵顶，因而相比不实行免、抵、退税办法时，企业在财务核算和纳税申报时计算的应缴税金势必大大减少，企业直接申报缴纳的税收收入也就相应减少。企业出口货物占的比重越高，实行免、抵、退税办法后减少的税源和收入也就越多。增值税收入减少，随之附征的城市维护建设税、教育费附加也相应减少。 2免抵调

7、库政策旨在对因免、抵减少的收入进行基本准确的核算统计。通过对免抵额进行比较规范、准确的核算统计，并据此计算对税收收入以及地方利益的影响，是免抵调库政策出台的首要目的。根据免、抵、退税管理办法的规定，在具体操作时，由于企业出口货物中所使用的原材料及其包含的进项税金难以准确划分，因此在实际执行中，企业的免抵额并不是分别计算免税额和抵税额后相加得出的，而是通过免、抵、退税总额与企业期末留抵税金的比较，先计算应退税额，而后再确定免抵额的。如不考虑免税购进原材料和上期结转等因素，免抵额的计算原理大致如下： 企业免、抵、退税额=企业出口货物离岸价 X 汇率 X 出口货物退税率 如免、抵、退税额大于期末留抵

8、税额，则：应退税额=期末留抵税额，免抵税额=免、抵、退税额,期末留抵税额； 如免、抵、退税额小于期末留抵税额，则：应退税额=免、抵、退税额，免抵税额=0。 按上述原理计算出的免抵额，基本上就是如不实行免、抵、退税办法企业应该申报的税源和上缴的收入。当然，由于征、退税率不完全相同，免抵额与实行征退税办法时的应征税额会有些差异，但不会很大。 3.必须在有出口退税指标的情况下国库才可以办理调库。考虑财政承受能力，我国出口退税工作一直受指标的控制。由于免抵调库同时调增增值税收入和出口退税两个科目，因调库增加的出口退税是退税总额的组成部分，因此调库的数额也就相应受到了退税指标的制约。当出口退税总指标有限

9、时，调库增加就意味着外贸企业退税的减少，出口退税对促进企业发展和外贸增长的作用就降低。 4.所以，近两年也出现了由于免抵调库增加而加大财政收入规模的情况。 （二）免抵调库政策的由来 免、抵、退税办法是自1997年初开始实行的，其目的是为了进一步搞活国有大中型企业，扩大外贸出口，推行代理制。当时国务院关于对生产企业自营出口或委托代理出口货物实行免、抵、退税办法的通知（国发19978号）并未对实行该办法后影响收入问题作出规定，只是在其后财政部下发的财政部、国家税务总局关于有进出口经营权的生产企业自营（委托）出口货物实行免、抵、退税收管理办法的通知（财税字199750号）中提到：实行免、抵、退税办法

10、后，由于免、抵对地方财政利益会有一定的影响。为此，中央财政将对影响地方的部分向地方财政予以补偿。1998年初，财政部和国家税务总局联合下发关于有进出口经营权的生产企业自营（委托）出口货物实行免、抵、退税后1997年中央财政与地方财政年终结算办法的通知（财地字19981号），明确了具体补偿办法，即：各地国税局2月10日前将企业名单及免抵税额报省级进出口部门汇总，月底前报总局，同时抄送当地财监办和省财政部门。财政部根据财监办审核后的免抵额，计算影响财政增值税的25%部分和地方税收返还部分，确定中央财政对地方财政的1997年补助数额。清算差额在1998年处理多退少补。由此可见，对1997年免抵减少收

11、入的补偿是根据1998年初的统计审核情况单独计算做出的，不是采用免抵调库办法。 1998年7月9日，财政部、国家税务总局、中国人民银行联合下发了关于实行免、抵、退税办法有关预算管理问题的通知（财预字1998242号）。该文件首次明确了调库的具体方法和操作程序，标志着免抵调库政策正式实施。文件规定：审批退税机关将县以上征税机关上报的免抵按季审核无误后回发，并抄送同级国库和财监办。县以上征税机关根据批准的免抵额以正式文件通知同级国库办理调库。同时增加免抵调增增值税和免抵调减增值税，并将免抵调增的25%部分由中央库划入地方库。1998年前两季在8月底前调库，后两季度以及以后年度的免抵额均在下一季度的

12、第一个月内办理调库。自1998年1月1日起开始实施。因在预算科目中将免抵调减增值税列为出口退税的子科目，文中的增加免抵调减增值税实际上就是指增加出口退税。1998年11月20日，为贯彻上述文件精神，并确保当年税收增收1000亿元目标的实现，国家税务总局又下发了国家税务总局关于加强生产企业出口货物免、抵、退税调库工作的通知（国税明电199856号），强调对已按规定预免预抵的，须尽快严格按规定办理调库，确保将免抵税款计入今年收入完成数。 1998年后，国家对免、抵、退税管理办法进行了不断改进，但免抵调库政策一直执行下来并延续至今。 追溯免抵调库政策的起源可以看出，该政策的出台带有明显的补偿和补充性

13、质。补偿性是指该政策出台的首要目的是为弥补实行免、抵、退税办法对地方利益的影响；补充性是指该政策是对免、抵、退税办法执行后所带来问题的一种补充规定。由补偿性和补充性所决定，免抵调库政策带有较强的相对独立性，这项政策的执行与否，一不会直接对免、抵、退税办法产生影响；二在适当时机完全可以取消或用别的办法来代替。 二、免抵调库政策执行情况及利弊分析 （一）免抵调库政策执行情况 除1998年末由于税收收入任务紧张暂停执行外，免抵调库政策5年来总体上得到了较好的贯彻实施。免抵调库数额及其在增值税收入中占的份额，也随着实行免、抵、退税管理办法企业范围的扩大和出口额快速增长而呈逐年增加的态势。下表为1998

14、年以来各年份免抵调库情况。 从表中可以看出，5年来免抵调库额从1998年的27.7亿元猛增到2002年的514.5亿元，5年累计调库785.6亿元，年平均增长幅度达到107.6%，远远高于同期增值税13.4%的增长幅度；占增值税收入的比重也由0.7%上升到8.2%，比重提高了7.5个百分点。免抵调库如此多的数额，如此高的增长速度，对我国经济和财税工作产生的影响不容忽视。 （二）免抵调库政策的积极意义 1有效弥补了地方利益，保证了免、抵、退税办法的顺利实施和实施范围的不断扩大，促进了对外经济的发展。调库政策实施的直接结果就是消除了地方政府的后顾之忧，调动了各地推行免、抵、退税办法的积极性，大大促

15、进了这一办法的顺利实施和后来在所有自营出口企业和委托出口企业的全面实行，对促进企业发展和外贸经济增长起到了积极的作用。从5年来的实际情况看，补偿地方利益这一政策目的可以说比较好地达到了，5年共办理免抵调库785.6亿元，全部按照增值税分享办法和中央对地方的税收返还办法对地方进行了利益补偿。总的看，由于调库政策的实行，各地在财力上得到保证和加强，在经济上增强了活力和后劲，可以说是受益匪浅。 2.减少了免、抵、退税办法对税收收入的影响，维持和促进了5年来税收收入高增长态势。鉴于免、抵、退税办法直接减少企业应征税源，如果没有调库政策，这部分减少的收入将无法在税收收入中反映出来，因而收入的规模和增长都

16、将受到影响。1998年到2002年，全国增值税收入年均增长13.4%，税收收入年均增长15.6%。如果没有免抵调库，两项年均增长幅度分别为11.5%和14.9%，增速分别下滑1.9和0.7个百分点，2002年税收收入规模也就不可能突破1.7万亿元。 3建立了严密的审核监督机制，促进了免、抵、退税工作的加强与深化。免抵调库政策出台时，就对征退税机关内部之间、税务与财监办、国库的协调和配合作出了明确的规定，形成了互相审核监督的机制。随着形势的发展，为进一步做好免抵调库工作，税务机关内部又在单证、程序等一系列问题上修订补充，对免、抵、退税管理办法的规范和完善起到了积极的作用。 （三）免抵调库政策带来

17、的问题 1.免抵调库占用大量退税指标，加剧了出口退税指标的供求矛盾，对外贸企业出口产生了直接影响。由于财力限制，最近几年我国财政预算中每年只能安排1000亿元左右的出口退税指标，远远满足不了实际需要，退税指标的供需矛盾非常突出，已引起企业界、学术界和有关部门的强烈反响。在出口退税总指标不可能增加或是不能增加很多的情况下，不可避免地会出现调库与退税争指标的情况。财税收入目标定得越高，任务越重，用于调库的指标就会越多，用于退税的指标就越少，对出口的促进作用就越低。2002年调库514亿元，占当年全部出口退税指标的40.8%，完全用于企业退税的指标比2001年还减少了近200亿元，几乎所有的地区、所

18、有的外贸企业都存在退税不足的问题，造成企业资金周转困难，生产经营和对外出口大受影响。从2003年的情况看，我国出口继续保持了快速增长，而且生产企业出口增长仍然继续快于外贸企业，按此趋势，一方面出口退税总指标的供求矛盾将继续加剧，另一方面免抵需调库的数额又较快增加，调库与退税争指标的情况会更加严重。有关部门和领导将不得不继续在发展经济和保证收入上作出艰难的选择。 2.免抵调库数额越来越大，中央财政负担越来越重。据统计测算，19982002年全国免抵额约1500亿元左右，其中2002年当年的免抵额已超过600亿元。如此庞大的免抵额恐怕是制定这项政策之初所想像不到的。而且从近两年情况看，生产企业出口

19、都增长很快，2002年前10个月生产企业自营出口增长幅度比同期专业外贸公司增长幅度高出16个百分点，生产企业出口增加额占到全部出口增加额的近70%。预计在两三年后，全国一年的免抵额就将达到1000亿元左右，如果按现行办法，不仅历史积欠难以缓解，而且中央财政将不得不拿出更多的钱补助地方，从而进一步加重自身负担，这将对财政和经济工作产生极为不利的影响。 3.税源与入库脱节，虚增了部分财税收入。税源是税收收入的基础和源泉，一切入库税收都应以税源为本。但如前所述，由于企业在财务核算和纳税申报时已经做了预免预抵处理，调库与否与企业申报的应缴税金毫不相干，因此调库形成的收入便成了无源之税、无皮之毛，成了没

20、有任何纳税人缴纳的税收。从税收会计角度看，免抵调库收入是所有科目中惟一没有应征税源作为基础的收入，在分析税收与税源关系时不得不调整口径。实际上，免抵调库形成的收入只是一种假设出来的收入，即假设企业不实行免、抵、退税办法应该申报和缴纳多少税收。从纯理论角度看，根据假设来研究经济工作中的一些问题本无不可，但现在把这种假设出来的、事实上并不存在的收入统计到税收收入的实际完成数中，就客观上造成了税收收入的虚增，既虚大了税收收入规模，又掩盖了真实税源和税源与入库税收之间的真实关系。况且，由于近两年免抵调库数额大量增加，而出口退税总指标又严重不足，进而也在一定程度上虚大了财政收入规模。以这种不真实的财税收

21、入来代表我国的财政税收状况，其害处显而易见。 4.增值税收入对调库的依赖性不断增强，不利于预算的合理编制和税收任务的圆满完成。近年来免抵调库数额越来越多，占增值税收入的比重越来越高，带来的直接结果是增值税收入对免抵调库的依赖性不断增强。在正常税源比较确定的情况下，实际收入与预算目标的差额只能靠调库来弥补。2002年全国免抵调库514亿元，占当年增值税收入的8.2%，调库指标占到出口退税总指标的40.8%，安排如此多的调库指标，其主要目的就是为了保证6270亿元的增值税预算能够顺利完成。从财政部的预算编制情况看，近几年都是安排增值税总指标，不分正常收入和免抵调库，但税务部门在实际执行时就面临两难

22、选择：调库指标安排少了，正常部分收入的压力就大，最终结果或是完不成预算，或是增加某些地区收过头税的可能；调库指标安排多了，用于退税的指标就减少，外贸企业和有关部门对税务部门的意见就增多。如果财政预算年年如此编制，税务部门受到的约束将越来越大，完成预算的难度也将不断增加。 5.加大了免、抵、退税工作的复杂程度和管理难度，为人为调控收入打开了方便之门。为调库所需，免抵额的准确计算极为重要，在几年来免、抵、退税管理办法的改进完善中，针对免抵额的核算和管理增添了大量内容，增加了免、抵、退税工作复杂程度，管理难度也随之增加。特别是近两年来，由于调库所需的退税指标远远不足，在不少地方出现了手续不齐全、审批

23、不及时、管理不到位的情况，一定程度上影响了免、抵、退税工作的正常进行。更有甚者，在个别地方的个别年份，还发生了为保收入擅自暂停部分企业免、抵、退税的做法，损害了政策统一，招至企业的反感。 近两年，随着免、抵、退税范围的扩大和免抵额的大量增加，免抵资源逐渐成了某些地区调节收入的蓄水池。收入形势好时调库不积极，甚至擅将上级机关分配的免抵调库专项指标私自改为退税指标，直接影响了对全国税收收入形势的预测和把握。收入形势不好时，不是在加强征管、堵漏增收上下功夫，而是千方百计跑要免抵调库指标，或将外贸企业退税指标用于调库，加剧了外贸企业资金紧张状况。在不少地区，分析收入时往往就坡下驴、将减收原因向免抵影响

24、一推了之，不利于及时发现和研究解决工作中存在的问题。 分析5年来免抵调库政策的执行情况可以看出，在免、抵、退税办法刚刚实行之初，调库政策的出台对这一办法的顺利实施起到了积极的作用，但随着形势的发展，其弊端越来越明显地暴露出来，而这些弊端又是免抵调库政策自身所无法克服的。无论从现在还是以后的发展趋势看，免抵调库政策已经是弊大于利，如不尽快取消，将会对我国的经济、财政和税收工作造成更大的消极影响。 三、免抵调库政策的取消及其意义 对目前免抵调库政策中存在的问题，有关人士也曾提出过一些解决的建议，比较多的是建议免抵调库不占用退税指标。笔者认为，这样做虽然可以将预算安排的全部出口退税指标真正用于退税，

25、便于解决出口退税欠账问题，但对减轻中央财政负担和消除税收收入虚增问题毫无益处，相反还会直接导致财政收入规模的虚增。综合考虑，笔者认为取消免抵调库政策并辅以相应的配套措施，将有效解决目前免抵调库政策执行带来的问题，主要做法是：（1）取消免抵调增增值税政策。不再采用通过调库增加税收收入继而再计算中央对地方补偿的做法。一切税收收入核算均以税源为基础，客观反映目前真实的税源状况。（2）取消免抵占用出口退税指标的政策。出口退税科目只反映外贸企业和生产企业的退税情况，预算安排的指标只做退税之用。（3）为减小对地方财政的冲击，出台相应的配套办法。逐步建立中央与地方共同分担的制度，减轻中央财政负担，条件成熟时

26、实行中央与地方按实有税源分成的体制。这样做的益处是： 第一，保证出口退税指标专款专用，用几年时间彻底解决出口退税欠账问题，促进中央财政的健康运行和对外贸易的快速发展。取消调库政策后，出口退税指标可以全部用在外贸企业和生产企业退税这一刀刃上，更好地发挥其作用。这样做对企业来说，便于真正贯彻征多少、退多少、及时退税的原则，缓解企业资金紧张状况，促进对外经济的发展。对国家来说，可以有效抑制出口退税欠账年年增长的势头，同时对历史欠账逐步消化，如果再适当增加出口退税预算或与出台其他政策相配合，那么利用几年时间，完全可以将出口退税欠账问题彻底解决，使中央财政轻装上阵，健康运行，更好地发挥其各项职能作用。

27、第二，进一步规范中央与地方分配关系，真正做到双方事权与财权的统一。由于免抵调库形成的收入是假设的收入，只是作为中央财政对各地补偿时参考的一个依据，因而它与税收和财政资金的运行本质上并没有什么内在的关系。但事实上目前调库资金却几乎参与了从中央到地方税收、财政资金上下运行的全过程，造成资金流的虚增和核算程序的复杂。严格意义上讲，规范完善的中央与地方分配关系应以实有税源为基础，这样才便于双方事权与财权的真正统一。我们很难设想再过10年、20年，中央财政仍然要就一块并不存在的税源和收入算来算去并补助地方，这样做一是补不起，二是没必要。取消免抵调库政策后，通过建立中央与地方共担制度和改变财政返还方法，在

28、适当时机将中央和地方分配关系过渡到以实有税源为基础，这样既可以逐步减轻中央财政负担，同时更可以促进中央和地方事权与财权的协调统一，调动两方面的积极性。 第三，规范税收收入核算秩序，确保税收收入真实可靠。免抵调库收入的存在，造成税源与收入相脱节，影响到正常的税收收入核算秩序，致使财税收入中存在无源之税，在一定程度上会引起收入形势的虚假繁荣或虚假滑坡，掩盖了税源与税收增长的内在关系。取消免抵调库政策后，税收收入的真实性得到保证，收入与税源的内在关系得以恢复，税收收入可以真实地反映经济和税源情况，便于合理编制和顺利执行国家预算，便于及时发现和准确分析经济以及财税工作中出现的问题，加强宏观调控措施的时

29、效性和针对性。 第四，消除隐患，进一步做好组织收入工作。取消免抵调库政策后，调库资源这一蓄水池彻底根除，便于促使各地深入挖潜，在加强征管、堵塞漏洞上下功夫，进一步落实依法治税的要求。同时，取消免抵调库政策，将为适当简化免、抵、退税管理工作创造条件，有关部门可以研究改进措施，简化企业和税务部门内部的手续和程序，提高工作效率。 总之，取消免抵调库政策，既有利于从根本上解决长期困扰财税工作的出口退税巨额欠账问题，又可以有效促进外贸经济的发展；既可以进一步规范中央与地方关系，又可以促进财税收入的健康增长，是一件有益于经济、有益于财政、有益于税收、有益于国家、有益于企业、最终有益于人民的举措。至于取消免

30、抵调库政策后将会带来的问题，通过采取适当措施是可以解决的。 四、免抵调库政策取消后需解决的问题及对策 （一）免抵调库政策取消后，要解决的问题主要有以下几个方面 一是地方利益补偿问题。5年来，尽管各地已经没有了与调库收入对应的税源，但确确实实已经拿包括免抵调库收入在内的税收返还当了饭吃。免抵调库政策取消后，如果立即停止补助，各地恐难以接受，特别是在一些免抵额大的地方，有可能出现地方财政入不敷出的情况。 二是税收收入减少问题。取消调库的直接结果就是税收收入的一次性减少，如果退税指标不变，也将导致财政收入规模的减少。按2002年的调库规模，如果2003年一分不调，那么此一因素将减少税收收入和财政收入

31、500亿元以上。 三是历年遗留欠账问题。由于退税指标不足，近年来免抵调库和出口退税一样存在欠账问题。免抵调库政策取消后，应对历史遗留下来的欠账问题有个说法。 （二） 解决免抵调库政策取消后存在问题的对策 对地方利益补偿问题，也是最大的问题，笔者认为，可以采用过渡期办法加改变分成体制的办法来解决。过渡期办法是指在免抵调库政策取消后的一段时期内，为避免对地方财力的冲击过大，中央财政仍按一定程序和方法对地方财政进行补偿，但补偿额要逐步减少，形成中央地方共同分担、地方分担部分逐渐增大的格局。条件成熟时，将中央和地方分成体制改为按实有税源算账，彻底取消由于实行免、抵、退税办法带来的对地方利益补偿问题。过

32、渡期内对各地的补偿，可以以2002年出口退税清算的当年应免抵额作为补偿基数，再确定各年份中央财政实际补偿的比例。 关于影响财税收入的问题，其实不难解决。免抵调库政策取消后，财税收入只是一次性的减少，第二年即可恢复正常，而且是高质量、无水份的健康增长。对财税规模和增长率的影响的剔除，从技术角度讲非常简单，只要剔除上年或前几年的这一因素，再同口径比较即可。当然，作为配套措施，应该相应调整财政预算和各地的税收任务。影响收入问题主要是观念的问题，特别是政府和财税部门主要领导的观念，观念转变了就不再是问题。 对历史遗留问题，只要审核确定后按现行规定一次性或分几年补偿即可圆满解决。 作者简介： 郑文敏，男，1967年10月出生，1989年毕业于中央财经大学税务系，现在国家税务总局计统司工作，曾在中国税务、产业经济动态、人民日报、经济