治理国际调节机制危机.docx

1、治理国际调节机制危机治理与国际调节机制的危机瑞士皮埃尔德塞纳克伦斯冯炳昆 编译冷战结束加之以全球化进程，深刻震撼了国际政治的结构。与这些变化同时发生的是区域性一体化运动加速以及某些国家的垮台。这些变化几乎到处显示出国家主权的危机，而且对国际调节机制也提出了质疑。它们还动摇了政治科学以前过于专注国家作用的理论架构。正是在这种情况下，出现了治理的概念，它表明一方面有必要重新审视当局与权力的关系，另一方面还应该将非政府组织在政治调节机制中的作用突出出来。不幸，整个治理问题业已被谋求新自由主义方针和计划合法化的国际组织所包揽，而且还被一些缺乏严谨理论的学者们承接过去，他们经常过分地混淆跨国机构的增加和

2、历史发展的必然。这些缺点不应妨碍对治理问题提出更适合当代世界演变的国际规章制度的研究。一、结构性变化柏林墙倒塌，苏联解体，改变了国际政治结构。而全球化进程加速则与这些变化同时发生。一些因素诸如在世界经济中跨国公司势力的增长、生产方式的变革、国际贸易的迅速扩大、信息与通讯系统的进步、以及金融与财政市场的失控，也影响到国际关系的演变，使发达国家之间的联系日益紧密。如今我们处于昨日的世界与明日的世界之间的一种过渡状态，不再能从过去传承下来的理论框架得到哪怕只是大致的指导。按国际关系传统的地缘政治观念对东方和西方甚至南方和北方的划分，现在已经失效。第三世界的概念尤其显得过时。诸如债务危机和强制调整结构

3、、走向全球的市场趋势、许多亚洲国家经济迅速增长、以及苏联制度模式的解体之类事件，终于打破了在联合国和不结盟运动内部原来形成的第三世界的团结纽带。冷战的结束和全球化现象看来业已加速欧洲一体化，而且有助于乌拉圭回合成功缔约。作为变革的驱动因素，它们对于种族隔离制度的废除，对于在前南斯拉夫、前苏联各国及黑非洲一些地区的政治混乱、内战和人道惨祸的爆发，并非完全没有影响。前苏联的解体曾引起对国际新秩序的希望。这些希望同联合国组织的改革计划及创建新的规章制度机制相关，但是很快就归于破灭了。诚然，安理会不再因大国行使否决权而经常陷于瘫痪，但是，它仍然是大国的、特别是美国意志的随机工具。它的常任理事国从来没有

4、停止以有选择的方式利用联合国，以便以合法方式保护它们的战略利益(海湾战争，掩饰它们之拒绝承担国际责任(前南斯拉夫境内的战争，以及发起维持和平行动以满足它们的内政需要(海地。只要涉及对以色列的政策，美国一直阻碍遵守联合国宪章或调停建议。总之，对于各大国势力范围内的事态，联合国仍然无能为力，俄罗斯对前苏联各共和国的政策便是证明。集体安全机制的缺陷导致了大规模的无政府状态：在欧洲的中心地带，人们对自己的同胞施暴，发泄最邪恶的本能。在距欧洲不远的地中海南岸，阿尔及利亚陷入残酷的内战，似乎休止无望，看来国际社会对恢复那里的和平也无能为力。谁也没有力量或权威去结束卢旺达和布隆迪的悲剧，或解决俄罗斯与它过去

5、的那些共和国之间的冲突。其他地方也出现了对安全的新威胁，特别是由于环境恶化、科技风险、人口变化、核武器扩散以及跨国犯罪等等问题。二、治理：一个脆弱的概念治理的概念正是在这一背景之下进入了关于国际秩序的讨论。世界银行以教导的口吻用它来指称那些从理论上说应是非洲的发展所必需的规章制度和政治惯例，而且凭借良好治理的观念把它们一个个加以界定。经济合作与发展组织也将这一概念用于它的工作。全球治理委员会于1992年成立，领导人为前瑞典首相卡尔逊(Ingvar Carlson及前联邦秘书长兰法尔(Shridath Ramphal。约有二十位领导人参加，他们大多在联合国和欧洲联盟任过职或继续任职，其中包括雅克

6、德洛尔(Jacques Delors、伯纳德奇泽罗(Bernard Chidzero、扬普龙克(Jan Pronk及莫里斯斯特朗(Maurice Strong。特别是在关于管理制度(regimes的争论以后，治理的概念也出现于国际关系理论中。治理一词从来没有确切的定义。这个概念比政府一词的含义更广泛。它往往用于有关国际秩序的计划工程，作为有助于和平与发展的规章及惯例等含义的用语。它反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。这种管理和控制公共事务的机制，在地方、全国和区域的层次上，包括一套复杂的科层结构、具有不同

7、程度等级制的政治权力、企业单位、私人压力集团以及各种社会运动。各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。治理意味着由所有这些不论其是否属于官方的政治单位、行使权威，进行控制。世界银行以这个词语表示为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。World Bank,Governance and Development,Washington DC,1992,p3.该行把治理与对发展的健全管理联系在一起，认为有必要建立标准和规章制度，以便为公共事务的处理提供一

8、个可靠而透明的框架，而且要求掌权者报告他们的工作。在这方面，各国政府负有重大责任。它们必须保证尊重使市场得以运行的法律，特别是保护私有财产和投资安全。当市场景况欠佳时，它们必须采取纠正措施。良好的治理应该导致非政府机构、尤其是私营企业的参预。 经合组织的发展援助委员会跨进一步，为公共事务的良好管理(也就是这里说的善治组织多次会议，发表许多研究成果，提出多种建议。它扩展了世界银行的观点，认为治理就是运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。OECD,Development Assistance Committee orientations on participatory deve

9、lopment and good governance,Paris,OECD/GD(93191,p.14,1993.公共当局必须为经济单位的充分运作创造必要的环境。经合组织有意在穷国中提倡尊重法律、健全行政管理和廉洁负责的政府。它认定，既称发展，那就必须包括保障人权、改善穷人的教育与健康。而经合组织成员国有责任将它们的发展援助与对这种自由主义模式的提倡和推行联系在一起。全球治理委员会将治理的概念定义为个人与公私机构管理他们自身事务的各种不同方式之总和是一个连续的过程，多种多样或互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。治理必须有符合普遍利益、足以获得广泛支持的解决方案以及相应的规章制

10、度。该委员会举出许多治理的实例：邻居之间设立或维护供水系统的合作；管理废品回收系统的地方委员会；开发城市间运输系统的用户集团；在政府监督下按照自身规律工作的股票交易所；由区域性政府组织、工业集团和居民联合以控制森林采伐。在世界范围内，一些非政府组织、群众运动、跨国公司和统一的资本市场的种种活动都属于治理的范畴。可以看出，治理一词指的是由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着非常多样化的规章制度甚至个人态度。若干关于治理的著作着重理论研究，属于制度研究的发展和延伸。这一派研究的长处在于强调国际政治中规章制度的重要性，论证现实的某些原则之未必可靠。它们继承着

11、至少可以追溯到大卫休谟的一种长期学术传统，谋求科学地确定规章制度对社会生活的影响。在80年代，研究制度问题的理论家通过对规章制度安排的分析，以求解释和预测国家与市民社会行为上的变化。O.R.Young,The Effectiveness of International Institutions:Hard Cases and Critical Variables.In Rosenau and Gzempiel,Governance without Government ,p 160.社会调解惯例源自众多单位的趋同行为，从而形成规章制度。国际社会并未陷于无政府状态。尽管不存在任何合法的权威可以实

12、行强制，国际舞台上的行为者都承认游戏规则，尊重正式的和非正式的调节机制，接受义务约束。遵守合作惯例，而且以可以预见的方式采取行动。这种新规章制度理论的来源，从探讨科层现象和组织文化的某些著作中得到启发。它对各种组织的关心主要不在于它们的受权，而在于它们最终得以设法实行的惯例。奥兰杨指出，规章制度、法律、程序与准则使得人们能够在一个相对而言可以预见的、公平的局面内保护各自的利益，而这一切合到一起便构成良好治理的根基。这样，国际结构不仅仅是权力等级组织的反应；它的种种规章制度激发人们的期望、划定目标、引导各种利益与偏好，从而影响着各国的政策。而各国政府也就在这种情况下，卷入错综复杂的治理结构。这种

13、结构的形成是靠政府间的互动关系和制度，靠政府间组织、非政府组织和跨国公司的网络，虽然它们的动向有一部分为这种结构所无法控制。 治理确实属于制度的范畴，但其性质较为一般化。它反映各行为者对其互相依存关系的认知。设立这些规章制度是出于功利和实用的目的。通过持续观察联合国政府间委员会就气象变化问题进行的谈判，杨得出结论说，不能把这一管理制度的形成简单地归结为强权政治。这个具体案例表明，有关各方是怀着达成共同立场的目标而进行谈 判的。 知识社会固然是参加谈判的一方，由非政府组织、私人基金会及各国压力集团构成的联合同样发挥了作用。在各国政府内部展开的互动关系也是重要的。如果某些人物不仅能够指出谈判的关键

14、所在，而且提出可能达成共识的解决方案，就更有助于推动谈判的进展。这些人物往往来自于政府间组织的秘书处。治理有助于解决冲突，促进合作，减少集体行动给这个各种行为者相互依存的世界O.Young,op.cit.,p 7.造成的问题。切姆皮尔以这个概念指若干行为者在虽然无人有权指挥的情况下也能把事情办成的能力。他以核战争威胁进行劝阻为例，指出这样的一种治理体系E O.Czempiel,Governance and Democratization.In Governance without Government:Order and Change in World Politics ,Cambridge:

15、Cambridge University Press,p 250.只对独裁专制有利，故而主张以建立在裁军和武器控制基础上的治理，这才可能让民主政治占上风。罗泽瑙以该词来指一个规范系统。认为没有政府的治理，指的是任何社会系统都应承担而政府却没有管起来的那些职能。J N Rosenau,Governance, Order,and Change in World Politics.In J N.Rosenau and E O.Czempel, Governance without Government ,p 34.国际社会的规章制度化水平日益提高，包含无数个控制机制，却缺乏任何超国家的权威当局。这是

16、没有政府的治理的典型例证，也就是一个由共同的价值观和共同的事业来指导的管理体系；它通过共识建立权威，不一定需要以强制为手段。政府的行动靠的是正式的权威和警察力量，治理靠的却是体现着共同目标的主动精神。在国际关系领域，治理首先是各国之间、尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖政府的规章制度，也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体行动工程。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司所推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产

17、物，也是由个人、压力集体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果。 三、新自由主义的辩解关于治理问题的争论起源于如何重新界定国家与市场之间，或者从更广泛的意义上说，政治当局与市民社会之间的关系。冷战后对国家、对其预算赤字，对其社会保障政策的负面效应以及其经济影响力的批判分析使这场争论具有重大意义。整个80年代经合组织成员国的福利国家模式危机不断。布雷顿森林体制崩溃和金融市场失控破坏了这个制度。国家负债累累，迫使政府少花钱多办事，学习私营部门那种有效的管理方法。经合组织的几个成员国中于是出现了国有企业的非国有化、甚至某些公用事业的私有化趋势。拉丁美洲和非洲的发展中国家政局动荡、政府腐败无能、

18、债台高筑，尤其助长了这种新自由主义。在经济大国的支持下，国际货币基金组织和世界银行为推行按照极端自由主义路线设计的结构调整计划而施加压力。由于政府间组织的迟钝不灵、缺乏效率，以及难于管理而造成的几乎普遍的幻灭感也推动着对治理问题的研究。这些研究著作还包含对于市民社会的主动性，特别是来自一些经济单位的主动性的高度评价。人们认为经济单位较有效率，较少官僚主义，对改革的需要更为敏感。一般西方国家的政府，特别是参加欧洲联盟的政府，纷纷把它们的官方援助中愈来愈大的比例投入人道主义的目的，利用非政府组织执行它们自己在这方面指派的任务，同时还承担了若干发展工程的工作。 这些变化伴随着国际合作机制的继续发展和

19、经合组织成员国间相互依存关系的日益增长。这一趋势看来正在削弱传统的国家主权概念。实际上普遍存在的资本主义市场霸权似乎在宣告着60年代某些社会学家所预见到的意识形态的终结。各国似乎在采纳某些即使不算共同的但也是趋同的价值观念。自由派经济理论的胜利表明对经济增长战略和社会福利的争辩现已过时。在国际关系领域关于治理问题的许多讨论在不同程度上清楚地表明这个观点。福山(Fukuyama把这一观点表述得格外明确。在他看来，历史的终结反映为在自由民主的原则上、在资本主义市场的优越性上以及在现代社会组织的形式上，一种世界性的共识已经来临。F Fukuyama, The End of History and t

20、he Last Man ,Penguin Books,1992.p xivxv.这些说法引起强烈的批评，但是似乎反映了西方各国领导人的立场。他们的言论谈到全球化的制约以及市场与竞争的需要。诚然，通讯网络中充满了其思想来源如出一辙的信息。理查德罗斯克兰斯在外交杂志的评论中写道：在可预见的未来，惟一名符其实的国际文明来自世界市场的占主导地位的经济文化。R.Rosecrance,The Rise of the Virtual State, Foreign Affairs ,July/August 1996,p 45.确实，资本主义制度站稳脚跟的主要王牌在于激起对物质消费的向往和需要，这对大多数国家都

21、是非常有吸引力的。现代运输手段，尤其是汽车和摩托车，以及其他通讯和交流工具，诸如无线电、电视、电话、传真和互联网络，都备受欢迎，所有这些合到一起，构成了标准化消费方式和生活方式的媒介。 与此同时，自由民主制度的扩大已经成为近于普遍的现象，成为一种无可回避的参照系。这一势头于80年代初期初见于拉丁美洲，在苏联解体之后遍及大多数东欧国家。这种现象与资本主义市场需要独立的生产者和消费者有关。随之发展起来的是个人主义、平等主义和理性主义，以及世界观的世俗化。它要求确立法律上的契约概念，而且普及肯定个人独立性的法学思想。 在国际规章制度中新自由主义思想已占主导地位，因为现在大家都接受同样的经济与政治方针

22、，甚至包括联合国贸易与发展会议，它本来是在60年代成立的，目的原就是专为对抗占统治地位的国际结构。人们相信对市场的束缚现已大为减少，它所带动的经济增长将会通过创造财富与就业，终将解决经济与社会诸问题，包括缓解北南两方的贫困现象。政府作用降低，活动于跨国舞台上的社会与经济机构增多，加之以新的非正式调节机制-这些都是不可抑制的现代性的正面表现。正是在这一背景下，古典的经济思想和19世纪关于国家的有限作用的功利观点再度流行起来。 世界银行关于良好治理的说法与它先前的态度相比可以说是一种积极的变化。世界银行放弃了它的章程所规定的政治中立态度，表示关心发展所需的某些政治条件，诸如合法性、公众参与变革、法

23、律的地位、司法行政、人权和新闻自由。它还宣称支持非政府组织、工会及市民社会的各种运动。这些声明考虑到了发展的规章制度方面和政治方面，无异于一反它传统上所持的经济方面的信条。然而，世界银行避开对历史背景和政治背景的分析，尤其是权力的等级制、社会群体之间的矛盾与冲突、国际贸易结构、以及财政上和技术上的依附。它认为市场是非政治的社会现实，按照它本身的动力运作。当规章制度有利于其扩展的时候，市场随时都可以解放市民社会的活力，使经济和社会进步成为可能。 它对黑非洲治理问题看法的抽象性和一般性，往往掩盖这个区域的不发达状态所固有的社会政治问题的复杂性，尤其是布雷顿森林体制对这一局势应负的责任。因此，世界银

24、行所提出的良好治理完全缺乏基本条件。然而，它能够看出，世界这一地区到处都是贫困与匮乏，结果破坏了社会保障的传统机制，它原来是建立在一定的家庭或社区成员之间复杂的权利与义务系统之上的。在黑非洲的许多国家里，资源的获取和分配形成一种充满暴力和压迫的政治环境，往往狼烟四起，遍地战乱。国家的权力成为战利品按帮派和部族关系来瓜分，大多数居民因此无法获得基本的日用必需品。世界银行对结构调整的要求未能改善局势。货币贬值引起基本产品涨价，实际工资下降，进口商品昂贵，非正式的和黑市经济蔓延，货币交易减少，物物交换死灰复燃。A.Mbembe,Une conomie de Prdation.Les rapports

25、 entre la raret matrielle et la dmocratie en Afrique subsaharienn(A predatory economy.The links between material deprivation and democracy in sub Saharan Africa in Foi et dveloppement ,Centre Lebret,no.241,MarchApril,1996.四、政治的终结人们现在所谈论的治理问题反映着支配美国社会科学的功利主义取向。它与功能主义的思潮重新建立联系，而后者则含有社会关系上的实用的和专家统治的观念。

26、按说，政治反映着市民社会的动向和选择-按照普遍价值观的等级把个人的和理性的承诺的主要逻辑体现出来的选择。意识形态和文化方面的制约确实存在，但正随着现代化的进展而逐渐销蚀。规章制度的机制和决策的程序其实要适应社会的需要，否则会变得没有意义而被其他的制度所取代。没有政府的治理表明这种演变：政府的作用的确没有废除，但其他组织机构正相继成形，与政府并存，在若干新的社会行为者的推动下接管政府当局看来不能充分履行的某些职能。在国际政治领域，治理问题无疑表现为趋向功能整合的动力。而今国际政治中的得失业已关系不大，政治关系已为经济交流活动所包容，合作网络厚密而实在，当此之际，国际政治的现实主义做法已没有什么作

27、用。日常事务的管理似将占领公共生活领域。在这种情况下，提出传统的外交与策略的分析问题似已不再有什么意义，因为权力和影响的关系如此散乱，包含在十分复杂的谈判及决策程序中，不复由任何身份明确的政治权力所支配。与制度和治理理论如此关系密切的对曲曲折折决策途径的研究，今后可以从经合组织各成员国之间的目标合作经验中找到支持。这些国家之间业已建立起来的相互依存关系如此牢固，以致按照双边或多边谈判及决策程序处理的无数事务中，它们的国家主权范围毕竟如何，似已难于判断。对公共事务的专家治国式的管理给人一种印象：它把大部分政治生活全都揽了过去。政治体系的构建不再只靠政府的决定，而是也依靠一个密集而复杂的网络系统和

28、功能性合作系统。 就此点言之，人们不禁要把制度化视为一种简单的既成事实。这种管理者的视角必然无视对社会政治利益的分析、力量与霸权的关系、以及标志国际关系发展的政治冲突。它认为跨国公司在公共生活领域的涌现是一种积极的演变，足以补偿政府的缺陷。杨认为，在一系列情况下，政府已不能满足治理的日益增多的需要，因此有必要鼓励其他非政府机构协作。他认为自己的观点正属于他所谓的新自由主义制度化潮流的一部分。O R Young, International Governance.Protecting the Environment in a stateless Society ,Ithaca,Cornell O

29、niversity Press,1994,p x.按照这一观点，世界范围的各种挑战可能迫使各方面的看法普遍趋于一致，要求实现一个真正的国际社会的团结。这就是其成员对保持现状显然感兴趣的全球治理委员会通过关于市民社会、市场益处和迫切需要新看法的含糊论调，以及关于改革联合国体制的一些无关宏旨的建议所传达的信息。该委员会往往将国际舞台上的一切行为者混为一谈，不按等级区分它们的作用、它们的权威和依据的力量、它们的政治影响，或它们对调节性结构的具体贡献的性质。该委员会往往将国际政治看做如此的一种结构，其中所有的行为者不论大小，都出于功利性的目的，为达成一致作出贡献。除了国家支配之外还有其他手段实现团结一

30、致这一点并无必要通过对治理问题的著作研究来求了解。国家并未涵盖全部政治领域，而且国际关系也不能仅仅归结为大国政府之间的外交战略关系。在物资与价值观的分配大权上，国家扮演着重要的角色，但是它并未垄断此种功能。60年代时，这个看法曾促使美国的政治学者以政治系统的分析代替对国家的分析。治理问题如今再度引发这方面的讨论。然而，它对非政府单位、特别是对跨国公司、非政府组织和国际组织的作用的评价未免失之天真。重要的是，不可过高估计跨国的行为者对当今结构改革所起的作用，否则就有忽视国家的绝对重要性的危险。跨国单位的特点、它们的战略和政治影响都取决于大国之间力量关系的配置，以及由此造成的体制结构。此外，大国的

31、国内制度也影响这些国际活动单位的性质与势力。跨国公司的目标当然在于牟利。它们对公益的贡献至少是可以怀疑的。它们提供的就业职位比较少。即使它们能够因适应新的经济与社会要求对保护环境有所贡献，但那也不是它们的直接动机。在谋求分配公平方面它们无能为力。它们没有管理公共事务的使命。诚然，它们与各国保持紧密与复杂的联系，特别是能够扩展国家的霸权或限制其独立性。将跨国公司当做治理的结构意味着看重它们对政治秩序的贡献，或者至少是它们的经济作用和社会作用，这种情况其实反映一种意识形态的选择。非政府组织所致力以求的目标同样明确地属于部门性质，因此，它们的政治活动范围还是有限的。如果把它们视为市民社会逃避国家的支

32、配和保护的一种现象，与构成国际政治经济利益的冲突无关，那就是一种错觉。现今的种种人道主义事业，即在非政府组织协助下进行的小型发展计划工程，与19世纪的慈善救济工作不无相似之处。在那个时期，工会和政治运动尚未迫使政府为改善工人阶级的处境而制订各项公共政策。所以上举的观点从许多方面来看都是一种倒退，犹如福利国家、发展中各国的国家现代化或政府间组织的公众援助政策遭到失败，就要求回到过去靠道德和宗教来推动的老办法一样。其实，可供类比之处还不仅如此：十分明显，社会问题具有国际性，而处理问题的政治规章制度于此却不胜任。政治规章制度方面的这一缺陷导致人道主义慈善事业变化无常、零碎分散，其动机既令人钦佩却又失之模糊不清，治标而不治本，能救一时之急，不能代替发展战略。在与各国的关系上，政府间组织有时具有一定程度的自主性。毋庸置疑，它们对于治理是有贡献的。但是什么贡献呢?如今人们把它们视为国际政策的活动单位，成为国际政治结构的一部分，标志着其间的某些发展变化。然而，它们仍然从属于国家，至少是从属于那些在国际关系中数得着的国家，它们的政治自主性因此是不稳定的。它们的意识形态取向、它们的职能和纲领原则上是由各国政府来规定的，它们的政治影响力也就取决于此。它