土地储备流程.docx

1、土地储备流程1.3 土地储备流程从土地储备内涵可以看出，一次完整的土地储备一般都要经历土地取得、土 地开发、土地储备和土地出让四大环节，如图 1-1所示。图i-i 土地储备流程1.3.1土地取得土地取得是指城市政府土地主管部门根据土地利用总体规划、 城市规划、土地利用年度计划和土地储备计划等要求，通过各种方式取得城市市区范围内已入 市国有存量土地和市郊、农村集体增量土地的过程。这一环节主要涉及储备对象 与方法及征地补偿两项问题。(1)储备对象与方法我国鼓励城市土地主管部门根据调控土地市场的需要， 优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。办法规定，主要可以通过四类方式取得四 类需要储备的

2、土地。一是依法收回的国有土地，主要包括到期收回、违法使用收回、闲置收回等。 这类依法收回的土地特点在于强制性和无偿性。市、县人民政府或国土资源管理 部门依法无偿收回国有土地使用权，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权 注销登记。二是收购的国有土地，主要是指因实施旧城区改建或落实城市规划而需要调 整使用土地时依法取得土地的情况。这类依法取得土地的特点在于强制性和有偿 性。国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，必须对原土地使用权人 给予合理补偿后才可以收回剩余期限的国有土地使用权。土地储备机构须与原土 地使用权人签订土地使用权收购合同，补偿标准由土地储备机构与土地使用权人 根据土地评估的

3、结果协商后确定。 对政府有偿收回的土地，应由当地土地登记机 关办理国有土地使用权注销登记。三是优先购买的国有土地。对于城市房地产交易中存在明显价格与价值不符 的情况，即低于市场正常交易价格进行房地产买卖的，当地政府可以行使优先购 买权收回该幅土地的使用权。由此收回的土地同样需要办理国有土地使用权注销 登记。四是已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地。与前三类不同，这 类情况不是国有存量土地的回炉，而是国有增量土地的增加。我国实行土地的社 会主义公有制，现行土地市场和房地产市场中并不存在土地所有权的出让和交 易，也就不存在所有权变更的市场行为。 因此，我国涉及土地所有权变更的情况 往往不是

4、经济行为， 而是行政行为， 主要有土地征收和国有、 集体土地调换两种 情况，且以前者为主。土地征收是指国家为了社会公共利益的需要， 依据法律规定的程序和批准权 限，在给予农村集体经济组织及农民合理补偿后， 将农民集体所有土地变为国有 土地的行为。 可见，土地征收是国家以主张公共利益为理由， 强制取得集体土地 所有权的行为，具有强制性、补偿性、权属转移性和公开性等特征。目前，我国土地征收实行国务院和省级人民政府两级审批制度。 在征地过程 中涉及农用地的， 应当先行办理农用地转用审批。 其中，经国务院批准农用地转 用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市 人民政府在征

5、地批准权限内批准农用地转用的， 同时办理征地审批手续， 不再另 行办理征地审批。 超过征地批准权限的， 应当按规定另行办理征地审批。 土地征 收同样需要进行登记工作， 但需要注意的是土地征收并不进行土地所有权的变更 登记，而是进行集体所有权的注销登记。应该看到，我国建立城市土地储备制度的初衷在于解决城市存量土地利用管 理混乱问题。 然而，经过十多年的城市土地储备实践， 其征购范围呈现出扩大之 势，并不断地向农村集体土地发展。 尤其是在城市化进程较快的地区， 城区土地 已被出让殆尽的情况下， 大量征收农村集体土地， 假借公共利益之名侵占集体土 地的问题愈发严重， 而对农民失地的合理补偿及征后安置

6、工作则普遍缺位， 导致 失地农民生存与社会保障问题的出现。 这类问题也是今后土地储备工作必须注意 的要点。(2)征地补偿征收农地补偿征地补偿即土地的取得费用。我国土地管理法规定，征 收农地的补偿费主要由土地补偿费、 安置补助费、 地上附着物补偿费和青苗补偿 费四部分组成。其中，土地补偿费是国家征收土地时， 为补偿被征地单位的经济损失而向其 支付的款项。 按照现行规定， 征收耕地的土地补偿费是该耕地被征收前三年平均 年产值的610倍，土地补偿费归农村集体经济组织所有。安置补助费是指国家征地时为安置被征地单位因征地而失去土地的农业人 口的生产、 生活而向其支付的款项。 目前，征收耕地的安置补助费按

7、照需要安置 的农业人口数计算。 此处，需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征 地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。 每一个需要安置的农业人口的安 置补助费标准，是该耕地被征收前三年平均年产值的 4 6 倍。但是，每公顷被 征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的 15倍。需要 安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织， 由农村集体经济组织管理和使用； 由其他单位安置的， 安置补助费支付给安置单 位；不需要统一安置的， 安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员 同意后用于支付被安置人员的保险费用。国务院根据社会、 经济发展水平，

8、 在特殊情况下， 可以提高征收耕地的土地 补偿费和安置补助费的标准。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准， 由 省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 依照 前面的标准支付土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生 活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的 倍。青苗补偿费是指国家征收土地时， 农作物正处在生长阶段而未能收获， 国家 应给予青苗所有者的经济补偿。 地上附着物指被征收土地上的房屋、 树木等， 补 偿金额视附着物价值与折旧情况而定。 地上附着物及

9、青苗补偿费归地上附着物及 青苗的所有者所有。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、 直辖市规定。 除上述几种土地取得费用外， 根据占地的情况不同， 用地单位还需 要缴纳耕地占用税、耕地开垦费和新菜地开发建设基金等税费。征收国有建设用地补偿征收国有土地的用地补偿费主要包括拆除房屋及 构筑物的补偿费、 拆迁安置补助费及相关税费。 拆除房屋及构筑物的补偿费根据 当地拆迁补偿标准或者应当支付的客观费用确定，安置补助费按照政府规定确 定。这两部分是对原土地使用者在土地上投资未收回部分的补偿。1.3.2土地开发土地开发即土地一级开发。 它是指按照土地利用总体规划、 城市规划、 土地 利用年度

10、计划和土地储备计划， 由政府统一确定土地用途与规划指标， 委托土地 储备开发主体对待储备土地进行拆迁安置、 土地平整、基础设施建设和公用配套 设施建设， 按期达到土地既定开发标准的土地开发行为。 现实中，由于土地开发 是整个土地储备工作的核心。因此，很多地区往往将土地征收、储备、出让等都 归人土地开发业务之中， 合称为土地储备开发。 其中， 开发标准大致包括三通一 平、五通一平和七通一平。之所以进行一级开发， 往往在于收购的土地一般是未进行基础设施建设的生 地或毛地。 这类土地如果直接出让， 城市政府只能获得基础的土地出让金， 大量 的土地增值收益将由开发商获取， 造成土地收益流失， 而开发商

11、也相应延长了投 资周期，增加了投资风险。因此，城市政府在收购土地后，应进行统一的基础设 施开发，包括地上建筑物和附着物的拆迁、 平整工作等， 可以提高土地资产质量， 显化资产价值， 为城市建设和发展提供土地所特有的资源、 资产及资本 同时也 可减少二级开发的投资周期，降低风险。目前，我国进行土地一级开发主要遵循以下几项原则：一是政府主导原则， 即政府对土地一级开发拥有主导权， 有义务、 责任和权 力对一级开发进行控制和指导；二是统一规划原则， 即每个土地一级开发项目涉及土地利用规划、 市政规划 的内容都必须符合城市规划，在土地一级开发之前，土地用途、容积率、各种市 政管线铺设的布局等指标都必须

12、预先确定，而且不得随意改变；三是投资多元化原则， 即土地一级开发工作需要大量资金的支持， 而单一渠 道来源难以满足用资需求， 为此在法定资金来源基础上， 应鼓励寻求多元化的融 资方式，降低政府资金压力；四是收益共享原则， 即在保障政府对所有权收益的基础上， 实现多方投资主 体的收益共享，优化收益分配机制。1.3.3土地储备完成土地一级开发的土地并不一定直接进人出让阶段， 而往往先行纳人土地储备体系，将其存储起来，再视城市发展需要和土地市场需求状况， 按照土地供 应计划适时供应市场。在储备土地未供应前.为了提高土地利用效率，防止土地 闲置，土地储备机构可将储备土地或连同地上建筑物， 通过出租、临

13、时使用等方 式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用， 应征得抵押权人同意。储备土地 的临时利用一般不超过两年，且不能影响土地供应。134 土地出让目前，我国储备土地出让主要是指土地储备机构根据土地利用总体规划、 城市规划以及土地出让年度计划，有计划地将储备土地推向市场的过程。 出让方式 主要有划拨、租赁、协议、“招拍挂”、作价入股和授权经营等。随着我国国有土 地使用权有偿使用制度改革的逐步深入，我国土地出让方式逐步实现市场化。2002年4月国土资源部颁布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 ，要求除工业用地外的经营性土地从当年 7月1日起必须通过招标、拍卖或挂牌的方 式公开出让；2004年3

14、月，国土资源部与监察部联合下发了关于继续开展经 营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知 ，敦促各地方从当年8月31日起，经营性土地一律公开竞价出让。2007年9月，国土资源部颁 布了招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定 ，要求包括工业用地在内的经营性用地应以招标、拍卖或挂牌的方式出让。目前，我国基本形成了政府主 导下以招标、拍卖、挂牌为主要方式的土地储备出让市场。土地储备是一项复杂的系统性工程。 政府部门之间、政府与企业之间、企业 与企业之间存在着各类行政与市场关系，众多部门的分工与合作促成了土地储备 制度的实现。目前，在各地实践中，与土地储备工作直接相关的四个关键部门及 其职

15、能可用图1-2简示。图1-2 土地储备关键部门及其职能示意以上关于土地储备一般流程的介绍主要以四大业务环节为依据而展开。 现实中，由于土地储备工作是一项政府主导的行政行为，具有很强的程序性。因此， 人们也常常从行政程序的角度来理解，将土地储备划分为政府准备工作、企业参 与、行政审批、项目实施与交付四个阶段。(1)阶段一：政府准备工作阶段按照行政顺序， 政府准备工作阶段又可以细分为两个部分： 储备计划编制与 审批和实施方案编制与审批。其中，计划编制与审批具有较强的地方性， 主要依据当地的国民经济发展计 划、土地利用年度计划和土地供应计划编制， 编制后的计划需要经过市、 县人民 政府审批。实施方案

16、编制主要是在对储备开发区域的土地权利状况、利用状况、 周边环境状况等调查成果基础上确定的实施计划和开发标准。(2)阶段二：企业参与阶段政府准备阶段过后， 社会企业开始参与， 表现为实施主体选择和企业投资分 析等工作。 实施主体选择可以通过直接委托和公开招标两种方式确定。 目前较为 流行的有土地储备中心编制土而县人地柿备民政府开发计批准计划【划一国济规土用计揣地总一囂r颐囂篤:!把导性：I；无杈厳;I的妣帝；!可被后：: !期否定:;址及分;:解拒标I实开度刮地 何、捉体块 如施蛙具毎资门各发则 土部炽门原见 国眼爼部表栽企业的第一次竞*通常晟成本； 低者开发.项自分折内容具体: 包括拆迁补偿尊

17、具体方案政府罐备U乍附段改请 发申 向委交通.评忻:包括质拭;；成本、财；|务等，项i目管理收!1 0;取的管理：I费用低于企业带资1I I:垫资金额：企业开轴参勻阶段土地中 心自主 开岌樱 式环境夥 响评价肯政综合咨询征豆转M;向土管II部申请林木 文物处理与保护意见规见 理意 办划书:向规娈:由岌改I:提出申:委批准： 请，确； ；定规榄；:容租事|I等指标IJ 一 一 亠 M行政审枇阶段备翁收 储开验茁囂收企业顷目实life与交忖自行开发、选择企业进行项目管理和企业垫资开发三种方式。 在这个过程中， 参 与的企业也需要为投标等工作进行项目投资收益分析。(3)阶段三：行政审批阶段按照工作顺

18、序， 行政审批阶段的内容包括项目立项申请、 建设用地预审、 交 通市政等各项评价、规划意见书办理、项目立项核准和征地拆迁核准等。其中，立项申请和建设用地预审工作一般同时进行。 各项专业评价由市、 县 各具体负责部门出具书面意见。 市政配套和管线综合意见需要征得各市政专业部 门的书面意见， 并根据意见由市政规划设计部门制定配套综合方案。 如果征收的 是集体土地，还必须办理征地审批， 如果涉及农地， 还必须办理农用地转用审批 手续。涉及拆迁的， 还需要办理拆迁范围内的暂停事项申请， 并向负责部门办理 拆迁许可。(4)阶段四：项目实施与交付阶段经过一系列行政审批后， 项目进入实施阶段。 这一阶段主要

19、包括征地、 拆迁、 安置、基础建设、公共建设、验收、储备等环节。其中，征地与拆迁工作一般同时进行， 包括评估、 谈判、签约、拆迁等工作， 涉及安置的往往还需要进行安置建设。 在完成或部分完成拆迁工作后即可开始基 础设施和公用设施等市政基础建设。 当全部一级开发工作完成后， 实施主体可以 提出验收申请， 由土地储备机构、 规划、市政等各政府主管部门分别对各自分管 的部分进行验收工作。 验收合格后， 土地交付土地管理部门储存， 由土地管理部 门对土地进行储存、临时利用并按计划组织人市事宜。以上，行政程序视角下的土地储备开发流程可用图 1-3 表示。1 4 土地储备作用2007 年 11 月，我国土

20、地储备管理办法颁布实施，以国务院部门规章的 形式首次就土地储备内涵、 储备机构性质、 储备土地的范围与程序、 开发与利用、 资金管理等事项做出了规定。 办法规定，土地储备制度的目标由具备递进关 系的三部分组成： 一是加强土地调控， 规范土地市场运行； 二是促进城市土地节 约集约利用， 提高城市建设用地保障能力， 保障城市健康发展； 三是促进土地资 源合理利用。简言之，就是要实现市场、城市和资源的有效运行与合理利用。这 也从广义立法角度构成了我国土地储备制度的一般功能。(1) 加强土地调控，规范土地市场运行土地储备制度对于市场运行的作用主要体现在两个方面。 第一，土地储备制 度的出口“招拍挂”

21、使得土地资源得以市场化的配置方式进入城市土地市场。 这 使得土地配置的效率和效果得到了明显改善， 一方面产业之间通过竞价来确定土 地的最佳用途， 使土地产生最高的经济效益； 另一方面 公平的竞争环境摆脱了 传统划拨，协议方式下无偿、 低价使用土地的情况， 有利于形成合理的土地价格。 第二，土地储备制度强化了政府垄断土地一级市场的权力， 增强了政府对土地市 场的宏观调控能力。 实施土地储备制度之前， 由于原有划拨存量土地掌握在各个 企事业单位手中， 形成了政府、 企事业单位多头供地的局面， 政府并没有实际垄 断一级市场，无法根据城市发展需求进行精确的调控。实施土地储备制度之后， 土地供应实现了“

22、一个口子进水、一个口子放水”的标准，政府牢牢掌握和控制 了土地投放的时间和数量，大大增强了政府的宏观调控能力。(2) 促进城市土地的节约集约利用和土地资源的合理利用实行土地储备之前， 我国绝大部分土地都采用划拨和协议方式供应， 用地单 位的经济成本极低。 这造成土地价值难以彰显， 一些单位不珍惜土地、 不合理利 用的情况时常出现。例如， 1999年全国记录在案的闲置土地就达 174 万亩。实 行土地储备制度之后， 一方面政府能够结合城市规划和功能布局合理进行不同用 途土地利用类型的规划与配置， 提高了产业效率； 另一方面通过公开出让也大大 提高了土地使用的成本， 迫使土地使用者不得不珍稀利用土

23、地， 提高节约集约利 用的程度。 这就在最大限度上盘活了存量土地， 促进了闲置土地的开发利用， 优 化了土地利用结构，提高了土地使用效率，最终促进了土地资源的合理利用。(3)显化了土地资产价值，增加了政府土地收益1994 年中国实行了分税制改革，中央政府对政府间财政关系进行了重新调 整，在政府间支出责任分配维持原有格局的情况下 (事权不变 ) ，中央政府重新集 中大部分财政收人，政府间财政关系由分税制改革前的“收入分权，支出分权” 双分权模式转变成了“收入集权，支出分权”模式。统计资料显示， 1993 年中 央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为 22和 78，而到了 1994年这一比重

24、则骤变为 557和 443，此后双方权重基本维持在这一水平不 变。相反， 1993 年中央和地方的财政支出占全部财政收入的比重分别为 283 和 717，而进入 2004 年后，地方财政支出一路上升， 2007年、 2008 年更是 分别达到 77%和 787。显然，与分税制改革前相比， 地方财政收入下降了 30， 而地方政府所要承担的事权并没有相应减少， 支出不减反增， 财政吃紧。 加之实 行土地储备之前， 绝大多数地方都采取划拨等供地方式， 土地的财政效益并不凸 显。在这一情况下， 土地储备制度的实施， 使得政府掌握了统一收购和垄断供应 的权力，不仅有效地防止了土地收益的流失，同时实现了地

25、方政府“以地聚财， 以地生财”的目的。统计资料显示， 2007年全国土地出让收入 1221672 亿元， 占同年全国财政收入的比重高达 238，2008 年虽受房地产市场低迷影响， 全 国土地出让收入缩水，但仍然维持在 1025980 亿元的高水平上。 2009 年土地 出让收益更是突破了 15000 亿元的高位。(4)落实了土地利用规划，提高城市建设用地的保障能力，促进城市建设有 序发展城市土地储备工作需要按照土地利用总体规划、 城市规划、 土地利用年度计 划等进行土地储备计划的编制， 这就增强了土地储备对于各项规划的细分和实行 力度，有利于城市建设按照既定规划发展。 此外， 城市土地价值的

26、彰显提高了城 市政府资金的运用能力， 有利于应对日益增加的一级储备开发成本， 也为各项基 础设施和公共事业建设提供了资金来源， 提高了各类城市建设用地的基础供给标 准和供给能力， 提升了城市的总体形象， 其社会效益和经济效益都取得了相当明 显的成效。附录 14 北京市土地储备和一级开发暂行办法北京市土地储备和一级开发暂行办法京国土市 2005 540 号）各有关单位：北京市土地储备和一级开发暂行办法 已经市政府同意， 现予印发， 请认真组织实施。 北京市国土资源局、市发展和改革委员会、市规划委员会、市建设委员会二OO五年八月三日第一章 总 则第一条 为规范土地储备和一级开发行为， 更好地实施城

27、市总体规划和土地利用总体规 划，确保有计划地供应土地，根据中华人民共和国土地管理法 、中华人民共和国城市房 地产管理法 、国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发 2004 28 号）和北京市国有建设用地供应办法（试行） （京政发 2005 6 号）等有关规定，制定本办法。第二条 本办法所称土地储备和一级开发， （以下简称土地储备开发）是指政府依法通 过收购、收回、 征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设， 达到 土地供应条件的行为。第三条 市国土资源局 （以下简称市国土局） 负责本市土地储备开发管理工作， 并委托 土地储备机构组织实施。 市发展改革、规划、 建设、

28、财政和审计等行政主管部门按照各自职 责，做好相应工作。第四条 土地储备开发坚持以政府主导、 市场化运作的原则， 可以由土地储备机构承担 或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。第五条 储备开发后的土地， 按照年度土地供应计划和供地政策， 有计划地向市场供应。第二章 土地储备开发计划第六条 土地储备开发计划应当依据国民经济和社会发展计划、 城市总体规划、 土地利 用总体规划和近期城市建设规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划编制。第七条 土地储备开发计划由市国土局会同市发展改革、规划、建设、财政、交通、环 保等行政主管部门和各区县政府编制。第八条 土地储备开

29、发计划按照以下程序编制：（一）区县政府、重点功能区管委会、中央、国务院在京机关（含所属单位）以及在京 中央直属大型企业集团和驻京部队提出年度土地储备开发计划，于每年的 10 月上旬报市国土局。经济适用住房土地储备开发计划由市经济适用住房领导小组办公室综合平衡后报市国土局。（二）市国土局会同市发展改革、规划、建设、财政、交通、环保等行政主管部门提出 计划草案和具体意见，于 11 月上旬反馈给各区县政府、重点功能区管委会、中央、国务院 在京机关（含所属单位）以及在京中央直属大型企业集团和驻京部队。（三）各区县政府、重点功能区管委会、中央、国务院在京机关（含所属单位）以及在京中央直属大型企业集团和驻

30、京部队按照要求调整计划，于 11 月下旬报市国土局汇总。（四）市国土局征求市相关部门意见并完善后与市发展和改革委员会共同报市政府。（五）经市政府批准的土地储备开发计划，由市国土局下达给市和区县土地储备机构。第九条 土地储备开发计划确需调整的，由市国土局会同相关部门提出计划调整方案， 与市发展和改革委员会共同报市政府批准。第三章 土地储备开发实施方式第十条 本市土地储备开发计划由市国土局会同市相关部门组织实施。第十一条 市政府确定的重点区域、 重点建设项目用地的土地储备开发， 由市土地储备 机构负责组织编制土地储备开发实施方案； 其他土地的储备开发实施方案由区县土地储备机 构组织编制。土地储备开

31、发实施方案主要包括待储备开发地块的范围、 土地面积、 控规条件、 地上物 状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。第十二条 土地储备开发实施方案由市国土局会同市发展改革、 规划、 建设、交通、 环 保等部门就土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。第十三条 土地储备机构负责实施土地开发的， 由土地储备机构负责筹措资金、 办理规 划、项目核准、 征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。 其中通过招标方式选择开发企业 负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的 2%。以招标方 式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。第十四条 通过招标方式选择开发企业实施土地开发的， 由开发企业负责筹措资金、 办 理规划、 项目核准、 征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。 招标底价包括土地储备开发 的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的 8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。第四章 土地储备开发程序第十五条 土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见， 向市国土部门办理用地 手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门 的，应按照有关规定办理相应手续。第十六条 土地储