事业单位治理结构的基本问题.ppt

1、事业单位治理结构的基本理论与规则金锦萍北京大学法学院中国 广东 2010年 12月主要议题破题：事业单位改革与治理结构事业单位的法律地位和特性重提事业单位的三种分类详解作为非营利组织的事业单位的治理结构非营利法人治理结构的特殊之处非营利法人治理结构的基本理论以理事会为核心的治理结构破题：事业单位改革与治理结构事业单位，常常被英译为“public institution”，在计划经济下，事业单位是社会公共事业的主要组织载体。事业单位的改革进程持续稳步进行：上个世纪八十年代，党的十三大提出“政事分开”，各地开始改革尝试；2002年开始，人事制度方面：事业单位聘任制改革；2006年事业单位公开招聘人

2、员暂行规定以及稍后的事业单位岗位设置管理试行办法2008年，事业单位绩效工资制改革事业单位养老保险正在试点进一步改革的思路也在酝酿之中。破题：事业单位改革与治理结构事业单位的治理结构问题需与事业单位改革进程相吻合；根据改革方案，事业单位将被分为三类：第一类承担行政职能的事业单位，回到政府体系第二类从事生产经营活动的事业单位，逐步转型为企业第三类从事公共服务的事业单位，转为非营利组织因此对于事业单位的治理结构也应根据其改革方向而有所差异。破题：事业单位改革与治理结构承担行政职能回到政府体系的事业单位，自然适用政府机关的相关规则；从事生产经营活动的事业单位、转型为企业的事业单位将按照企业法人来构建

3、治理结构；从事公共服务的事业单位、转为非营利组织的事业单位，其治理结构值得继续探寻。一、事业单位的法律地位和特性根据1998年通过的事业单位登记管理暂行条例的规定，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”我国民法通则将法人分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人四种类型。这一分类被学界所批评，但是目前仍然未能在立法层面有任何修改。事业单位法人是提供准公共产品的机制中的组织形态之一,但并非唯一的组织形态。布坎南在俱乐部的经济理论中进一步指出公共产品可以分为三类：第一类纯公共产品,即同时具有非排他

4、性和非竞争性的产品,如国防、公平的收人分配、有效率的政府或制度、基础科学等。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性的社会产品,但是可以较轻易地做到排他,如公共桥梁、公共游泳池、公共电影院等,此为俱乐部产品。第三类是在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他的社会产品,如公共渔场、牧场等。理论中常将第二类和第三类公共物品称为“准公共产品”。一、事业单位的法律地位和特性事业单位的法律特征是：第一,依法设立的法人组织,其设立方式采纳核准主义；第二,国家举办；（利用国有资产举办？）第三,业务内容是社会公益事业。主要从事教育、文化、卫生、科技等事务。第四、不以营利为目的。事业是社会服务组织,不得直接从事

5、生产经营活动,其经费来源主要依靠政府财政拨款,有的也可通过从事经批准的服务活动取得部分收人,但取得的收入只能用于事业单位的再发展,而不得向其成员进行分配。事业单位法人与机关法人的区别：事业单位所从事的行业属于社会公共服务的范畴,与行政机关的社会管理职能具有本质区别。因此事业单位内部的治理结构,也不应与行政机构的科层制（科层制,又称官僚制,是指一种权力以职能和职位进行分工和分层,以规制为主线的组织体系和管理方式）相一致。但目前我国的事业单位与行政机关在治理结构上是大体一致的,并表现为“政事不分”。事业单位与社会团体、基金会和民办非企业单位的区别：活动领域是一致的,区别仅在于设立者的所有制性质不同

6、。从现有立法分析,事业单位是国家出资、国家所有的,所以立法赋予国家对事业单位的设立、人员选任和内部治理具有勿庸置疑的职权,其法律地位在本质上是公法人。民办非企业单位、社团法人、基金会是利用非国有资本举办的,国家对它们仅从事必要的监督和管理,对其内部事务及人员选任和聘用均无法定的职权,其法律地位在本质上是私法人。中国社会的转型就是从国家与社会合一的一元化社会向国家、社会和市场三元社会过渡,方式之一就是改造公共产品的提供机制。中国事业单位提供公共产品的模式下,政府是社会资源的垄断者和主要的支配者,事业单位以僵化、刻板的科层制进行公共产品的提供。随着中国社会中市场的渐次形成,民间逐渐创造和掌握了相当

7、的资源,成为与国家相并列的资源配置者,并日益生产了参与社会治理的愿望,发展民间非营利性组织是建设中国公民社会的另一力量。因此建立在旧体系和一元社会下的事业单位制度必须对此作出回应,这种回应的表现之一便是逐步缩小目前过于庞大的国家提供公益产品的规模,重塑事业单位制度,并整合事业单位与民间非营利组织之间的关系。二、重提事业单位的三种类型第一类行政管理性事业单位。主要指经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或具有为政府行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位,如各类行政执法机构、独立监督机构等。第二类社会公益性事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任务,面向社会提供普遍服务的单

8、位。如义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、群众艺术馆、文化馆、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利等单位。第三类生产经营性事业单位。主要是指面向特定社会群体的专业性服务,承担中介沟通职能,为市场和企业服务,具有一定经营性,具有较强“私益性”的社会事业单位。如职业培训机构、社会中介机构、新闻媒介出版机构、广播影视机构乃至部分宾馆、招待所、房屋维修队、劳动服务公司、物资供应站、开发性科研机构、市政施工单位、房地产管理单位、工程勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济鉴证类社会中介机构、电影公司、各类农林牧渔场等单位。行政管理性行政管理性事事业单位位公

9、法人公务法人或者公营器公益服公益服务性性事事业单位位私法人非营利性法人/营利性法人？生生产经营性性事事业单位位私法人营利性法人/非营利性法人？若为公营器或者行政法人：作为行政主体,其均为国家为了特定目的依据公法而设立,并且享有一定的公共权力。但公务法人较之行政机关有更强的独立性,公法人不似行政机关采纳科层制的内部治理。如法国的公务法人不包括在一般行政的层级组织之中。大部分公务法人具备两个机关：议决机关和执行机关。议决机关的成员并非以公务员为主,而多是职工代表、利益团体代表、用户代表和专家。成员的产生方式是任命或者由有关团体选举产生。执行机关大都由任命产生,也可根据议决机关的提名产生。德国和日本

10、的公营造物在组织结构上也与行政机关不同。“公营造物其组织之实质内容,往往系分组办事而非依照科、课。而且,公营造物往往得设有若千研究性之职位。此外并得在其专业、特殊功能之范围内享有较高度之预算编制、会计、审计之自主。公营造物虽然由其母体机关加以指挥监督,但公营造物在其特殊功能之范围内应有自主之判断权,否则不啻以外行领导内行”。若为营利性法人：可以是公共服务提供者，也可以是专业服务提供者。那么就按照营利性法人的治理结构来构建。具体模式选择比较多，我国的公司法已经有所规定，在此不再赘述。需要的注意的是：公司类型的不同，在具体制度构建上也不尽相同。三、作为非营利法人的事业单位的治理结构（一）非营利法人

11、的特殊之处：与营利法人相比较非营利法人缺乏与经济利益相关的有关机制非营利法人对组织使命的强调这些差异所导致的治理理论上的反馈非营利法人缺乏与经济利益相关的有关机制非营利法人缺少市场测试机制非营利法人中缺乏个人利益的存在，“所有者缺位”非营利法人缺乏高效率的竞争机制1.非营利法人缺乏与经济利益相关的有关机制一者，非营利法人缺少市场测试机制营利法人拥有最终业绩的晴雨表利润，其服务成本很容易计算，有成本和利润的分析，而非营利法人的服务成本很难计算，能够维持基本的运行即可；营利法人可以直接从消费群体中获得反馈信息，而非营利法人的消费者往往不是缔约的对方或者因为非营利法人提供的服务通常是免费的，因此即使

12、质量稍次、效率较低，服务对象也有可能不予计较，而无法及时准确获得信息。所以营利法人经营的好坏有明显的参考指标，而非营利法人缺乏相应的考察指标。正如美国著名的公司治理顾问约翰卡佛（John Carver）所认为的那样，非营利法人和营利法人的根本差异在于没有受到市场的测试。他把缺乏这种机制的环境称为“无声的市场状态”。他认为“大部分的非营利与公共组织缺乏行为流程来综合很多产品与成本的个别评估。这种组织缺少可以让它界定成败、了解什么事值得做、甚至是认清理想表现的基础，而这也是影响最大的地方。”如果非营利法人也可以在竞争市场上以某种价格推出产品或者服务，它们就可以从市场的反应测试出服务或者产品的成效。

13、当然我们还是可以相对乐观地认为，其实非营利法人也接受捐助人的市场测试。即便如此，捐助人也并非通过价值规律，而是通过其他评价体系，例如该非营利法人的信息公开程度，有无负面报道等来作出是否捐助的决定。二者，非营利法人中缺乏个人利益的存在，或者更确切地说，应该是“所有者缺位”；任何一个营利法人都有其经济学意义上的所有者股东。而无可置疑的是，非营利法人却不存在这个意义上所有者。在非营利法人的执行人心目中，并不存在利润的观念，他们只是盘算着如何平衡预算而已。由于不少国家的法律明文规定对理事报酬的限制，对于大多数理事来讲，他们参加非营利法人的经营并没有个人利益的存在（当然如果把个人精神上的愉悦也作为一种利

14、益的话，那么恰好相反）。三者，非营利法人缺乏高效率的竞争机制，因为大多数非营利法人几乎是垄断性的。这种垄断有可能是由于行政性原因而导致的垄断，例如我国相关法规规定的规定，当同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体时，登记机关就可以认为没有必要，而不予批准筹备社会团体；也有可能是因为，某些非营利法人所提供的服务是无偿或者廉价的，因而缺乏竞争对手。这些因素的存在使得市场这一无形的手对于非营利法人的调控落空。市场机制与竞争机制的缺位使非营利法人的规制问题遭遇到更为严重的挑战。或者说，非营利法人更依赖于建构起治理结构来保证其平稳、健康地运转。2.非营利法人对组织使命的强调非营利组织的经营管理，

15、无法赖仗“利润”动机，而得依靠使命的凝聚和引导，通过其所具有的反映社会和公众需求的“使命”，来获得社会方方面面的支持，来赢得生存空间。于是很多管理学者就认为，在治理问题上，首先必须明确非营利法人的使命，“那些最优秀、卓越的非营利组织往往会为确定自己组织机构的使命而殚精竭虑。”一再强调使命，而且将使命转化为明确的任务和目标，再具体化为可操作的目标和可实施的方案这些是非营利法人治理的关键。但从另一方面来看，正因为非营利法人一般都有很神圣的使命，非营利法人就会戴上一种光环：那就是其所从事的事业并非为自身牟利，甚至其中的很多带有慈善性或公益性。这一光环不仅笼罩在非营利法人经营者的身上，也吸引着众多的捐

16、款者慷慨解囊和志愿者的热情参与。于是与营利法人相比，非营利法人担负着更重的社会职能启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全。在一般意义上讲，营利法人如果治理不善，所导致的最差结果也只是某一公司或者企业的倒闭，并不会引起其他更多问题。但是对于非营利法人而言，如果治理不善，那么其所辜负的将是社会公众的信任和支持。所以治理问题对于非营利法人尤为重要。尽管营利机构的诈骗行为也不鲜见，但非营利法人的责任缺失更容易招致公众的不满。因为“两者的区别在于：人们正在学习鉴别和防范日常生活中的邪恶。当这种邪恶伪装为善行而潜入的时候，我们的感觉是受到莫大的侮辱。”美国慈善年鉴对1994年夏天举行的独立部门年会的报道里指出：“非营利组织的职员们还没有从近期高暴光率的有关一些著名的慈善机构的资金滥用的丑闻中恢复过来，他们不得不更加严格地审视自身，并且向不断增加的来自政府、新闻媒体和捐赠人的审查妥协这些讨论涵盖了非常广博的范围，包括建立起道德准则，避免利益冲突，和惩罚触犯了法律的慈善组织。许多与会者担忧，除非非营利组织们打扫干净了他们自己的房子，并且将骗子和阴谋家清除出去，否则政府和立法者将会介入并且会因为少数害群之马