浅谈党代表任期制问题与发展.docx

1、浅谈党代表任期制问题与发展浅谈党代表任期制问题与发展自1978年后，中国进入了改革开放的新时期，展开了全面的改革。全面改革，涉及到进行政治体制改革、经济体制改革、行政体制改革，以及进行科技、教育、卫生、文化等等方面管理体制的改革，构成了改革的系统工程。在20多年的改革进程中，中国的行政体制改革已经取得了显著的成效，初步形成了适应社会主义市场经济发展需要的新的行政体制。 一、行政体制改革的目标 当代中国行政体制的改革要达到什么样的目标呢？这是改革者首先要考虑的问题。设置科学的行政体制改革目标，始终贯彻在中国20多年的行政体制改革中，并形成了完整的思路。 中国的改革事业，从根本上说是为了实现现代化

2、的事业。中国不仅要实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，而且也要实现与之相伴随的经济体制、政治体制度、行政体制，以及科学、教育、文化管理体制的现代化。行政管理现代化，就是行政体制改革的根本目标。 行政管理现代化,是指和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织机构、人事管理及其行政工作运转的科学化、合理化、规范化。它具体表现为“八化”： 1，行政管理法制化。现代化国家是法制化国家，是依法行政的国家。“文化大革命”结束后，中国痛感法制的重要性。没有法制，没有法律的约束，就必然盛行个人崇拜、个人意志和个人权威，结果是搞封建专制的那一套。所以，在我国跨入新时期后，改革开放的总设计师邓小平非常

3、强调法制，指出要集中力量，“制定一系列法律。”其中，制定行政法律非常重要，邓小平说：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”在法制化社会里，政府与企业或与公民个人以及政府的各部门之间会出现一些问题，通过行政法来打官司，是十分正常的事情。 确立行政法律在行政管理活动中的核心地位，是行政管理法制化的本质要求。行政管理法制化包含两个方面的内容：一是要通过行政立法，用完备的法律体系来规范行政管理，使整个行政管理在法律规定的范围进行，即做到行政立法、有法可依；二是要运用法律来进行行政管理，通过行政执法和行政法制监督来实现行政

4、管理职能，也即做到执法必严、违法必究。 2，政府管理宏观化。现代化社会大生产和市场经济造成的生产, 分工越来越细，从事经济活动的企业成为市场主体，无须国家扮演“全能化”管理的角色，而应是“宏观化”管理的角色，即政府放弃对微观的具体事务的管理，转向加强对宏观的决策指挥的管理。从微观管理转向宏观管理，是现代政府职能发展的一般规律。如果政府仍然是事事都管的“管家婆”，必然是如邓小平说的“管了很多不该管、管不好、管不了的事”，难以履行政府职责。 在传统社会主义模式中，政企不分、以政代企，实行高度集权的行政管理体制。对此，邓小平明确指出：“过去我们是穷管，现在不同了，是走向小康社会的宏观管理。现在中央说

5、话，中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上。”改革高度集权、事事都管的行政体制，就是要实行中央宏观管理的行政体制，其中，最关键的是改革政府同企业的关系。邓小平指出：“要加大地方的权力，特别是企业的权力。企业要有主动权、机动权”。实行权力下放，使企业摆脱作为政府的附属物地位。 3，行政管理责任化。现代化管理要求严格的责任制，实现行政管理责任化。在行政机关中从上到下建立完善的责任制。现代国家机关的行政责任制，就是对每个机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。邓小平认为，明确划分职责权限，必须正确处理好职责权三者之间的关系。第一，要明确职事。职事，就是岗位任务，确定职事就是要实行“定任务、定

6、人员、定数量、定质量、定时间等几定制度。”把这“五定”制度建立了，职事就明确了，机构和人员的职务要求也就清楚了。第二，要明确责任。有了职，还必须明确担负此职任务所应负有的责任。第三，要明确权力。权力，是完成工作任务，履行责任的一种必要条件。真正做到职事到人、责任到人、权力到人。 4，行政管理民主化。现代国家结束了封建专制统治，普遍承认主权在民的原则，实行民主政治。在社会主义国家里更是如此，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，中国要建立高度的民主政治。行政管理与民主政治紧密相连，行政管理是在国家政治意志的支配下进行的，实际上是国家政治意志的具体实施过程。在政治过程不断民主化的推动下，

7、行政管理民主化也在不断发展：一是行政管理工作的公开性，行政活动开始面向行政组织机构的顾客即服务对象，采取公布机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支情况的方式，增加行政工作的透明度，接受社会各方面对行政机构的直接监督；二是行政管理工作的参与制，主张行政组织机构的底层组织如社区组织，向普通民众开放，让他们介入基层行政机构的活动，实行自我管理、自我服务，减少政府对社会事务的包办，逐步实现人民群众的自治制度。 5，行政管理信息化。20世纪50年代兴起的新科技革命，目前已跨入全面发展的阶段，高新技术有了快速的发展，出现了一批高新产业，使人类社会由工业时代进入信息时代， 给社会的经济、政治、文化各领域

8、带来了极大的冲击和影响。 信息技术对行政管理产生的影响也是巨大的，行政管理现代化的途径就在于信息技术的普及化，行政管理信息化已成为行政管理现代化的显著特征。中国行政管理信息技术化现已迅速起步，并且有了长足的发展。行政机关中，办公自动化、信息网络等行政信息技术的应用越来越普及，中央国家行政机关之间、地方国家行政机关之间以及中央国家行政机关和地方国家行政机关之间联系、指挥，哪怕是在偏僻、边远的山区县城，通讯联系立时可达，能以最快的速度处理行政事务。 6，行政决策科学化。现代的行政决策科学化，是相对于传统的行政决策经验化而言的，它为社会现代化进程中分工越来越细、综合性越来越强、情况越来越复杂所要求。

9、面对纷纭多变的现代社会，经验决策显然无法驾驭整个局面，迫切需要一套科学的决策体系。行政决策从经验阶段发展至科学化阶段，主要表现为行政决策由个人决策走向集体决策，由单纯的定性分析走向定性与定量相结合的分析，由仅仅注意决策的结果到注重决策的全过程。行政决策科学化，包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。当代中国强调集体领导的原则，破除个人决策的做法，实行行政首长负责制和重大问题集体决策。同时在党政关系中，凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定。确立了行政决策应以政府机关为中心的思想。 7，行政机构精简化。精简行

10、政机构是当代行政管理现代化的重要举措。行政机构庞大，造成财政开支不堪重负，势必阻滞经济与社会的发展。精简机构不单纯是机构数量上的变动、组合、减少，而是由一系列环节构成的全方位的系统工程，是“全面的机构改革”。精简机构应包含以下几个方面的具体任务：第一，下放权力，分解职能。在放权的基础上调整职能结构和各个机构的职能，减少政务。这是精简机构的核心与关键。第二，在整体职能结构优化的基础上，调整或重新配置机构，包括合并、撤消、新设等。这是精简机构的重点内容。第三，建立科学的行政工作程序，加强行政组织立法，使行政机构运转制度化、机构编制法定化。第四，按照职能和工作程序，进行职位分类，定编定员，配备班子，

11、调整干部，培训人员。第五，妥善安排好编余的干部的工作和出路。对减下来的干部，组织各种训练班进行训练。 8，行政管理高效化。市场经济离不开政府的调控，需要借助政府管理的力量；而后者则必须适应前者的要求，发挥政府管理的优势。现代化社会节奏加快、注重效率，因此也要求政府实现行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的创新精神，进一步提升行政效率。中国要采取有力的措施实现行政管理高效化。其一，要解决行政机构臃肿、重叠的问题。机构过多，盘根错节，层层关卡，难免产生官僚主义。其二，要解决各机构和各工作人员的职责问题，这样，工作才能有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖延推诿，互相妨碍。其三，要

12、解决干部队伍年轻化的问题。不能让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路，否则缺少朝气、缺少效率。其四，要解决国家工作人员素质低下的问题，改变许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况。二、行政体制改革的内涵 行政体制，是国家推行行政事务所建立的管理体制。行政体制与经济体制、政治体制既相互区别，又密切联系。经济体制是行政体制的基础，行政体制要与经济体制相适应，与社会经济发展相适应，经济的发展和经济体制的变化，要求行政体制进行改革，并促使着行政体制转变管理职能、方式和手段；政治体制决定着行政体制的性质和发展方向，政治体制的构成，本身就包含着行政体制这一重要组成部分，行政体制也必

13、须与政治体制相协调，并随着政治体制改革的发展而相应改革。 一般而言，行政体制与关于政府的概念相一致，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制涉及到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内，即与公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心，内容十分广泛，这已经相当于政治体制改革了。在中国，这些法权主体包括国家最高权力机关人民代表大会及其一府两院（政府、人民法院和人民检察院）的国家机关，还包括执政党组织（这是由中国的宪政制度和政党制度所决定的），也包括政治协商会议等准国家机关。从狭义政府的意义上说，行政体制仅指国家政权中的行

14、政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。 由上可见，从中国的实际出发，所谓当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为中心的行政系统改革。具体地说，当代中国行政体制改革涵盖了以下 6 项改革： 1，行政机构改革与行政职能转换。行政机构是政府行使公共权力，管理社会公共事务的关键场所。改革前，由于受到“苏联社会主义模式”的影响，中国行政体制的特点是，政企不分，以政代企，高度集权，管理一切。这导致了行政机构不断扩张的趋势和行政机构过于庞杂的结果。因此，这决定了当代中国行政机构改革的主要

15、任务是 “消肿”的问题，即解决机构臃肿重叠、效能低下的问题。行政机构是行政职能和方式运行的载体。改革行政机构必然涉及到转变行政职能和方式问题。中国行政机构膨胀，究其原因在于行政职能不清，职能过多，而且采取直接管理、干预的行政方法，政府“全能化”，管了过多的事务。所以，改革行政机构，关键还要转变职能、合理配置职能。 2，人事干部制度改革。行政事务，归根到底要通过行政机构中的行政人员去贯彻执行。为政之道，首推用人，要能够行之有效地选拔、培养和使用公务人员。原有人事干部制度的弊端在于，干部职务终身制、缺乏科学的干部分类、缺乏公开公平竞争选拔的机制、缺乏考核、升降、奖惩、辞职、罢免、退休等管理制度。这

16、就要通过改革，形成一套科学、合理的人事干部制度。 3，中央与地方关系体制改革。新中国建立后，实行的是以中央集权为特征的中央与地方关系体制。在较长的历史时期里，基本上适应了中国国情和经济发展的需要。但是，在社会经济政治日益发展、现代化建设速度加快的情况下，必须进一步理顺中央和地方的关系，按照国家政体的原则，进行中央和地方的适当分权，充分发挥中央和地方两个积极性。要合理划分中央和地方的管理权限，加强中央的宏观调控能力，扩大地方的自主权。 4，行政决策体制改革。中国传统的决策体制的特点是，决策权力高度集中、个人专断。为此，改革原有的行政决策体制，必须建立科学化、规范化的公共政策制定体系，推进公共政策

17、制定的民主化与参与化。 5，行政区划体制改革。经过新中国50年的发展，行政区划体制已形成某些显著特点，如根据经济发展需要适时适地调整行政区划，不搞一刀切；重视不同区域、不同民族的特点；明确划分行政区划的管理权限和审批权限等。但是，现有体制也暴露出不少弊端，如某些行政区域面积过广或过小，未能进行适当调整；区划的层级多且混乱。还必须进行研究和改革。 6，行政监督体制改革。中国行政监督体制包括两大部分，即外部行政监督体制和内部行政监督体制。外部行政监督体制包括政党、国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众等。内部行政监督体制指国家行政机关的自我监督机制。其不足之处在于，行政监督的法律规范体系总体上

18、还不完备；各监督主体之间的权限划分不尽合理。还要进一步改革。 三、行政体制改革的进展 （一）关于行政机构改革和职能转变 从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了四次，即1982年、1988年、1993年、1998年，平均每5年进行一次。 1，1982年改革。在1982年行政机构改革时，中国的国务院行政机构由1978年的86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。造成机构多、官员多的直接原因是，“文化大革命”后许多老干部复出，职务得到恢复，需要安排。如当时的第三机械工业部，安排正副部长18人。 这次机构改革的内容是撤并机构、裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化。国

19、务院自身的改革率先进行，副总理由13人减为2人，其他部委也大幅度减少副职。经过改革，国务院各部委、直属机构、办事机构减为61个；省、直辖市、自治区级政府工作部门从5060个减为3040个；市级政府机构从5060个减为45个左右；地区行署办事机构从40个左右减为30个左右：县级政府部门从40多个减为25个左右。在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人工作人员减为3万人。国务院部委的领导人数由改革前的540多人减少到180多人。中央直属机关部级领导干部的平均年龄由64岁降到60岁，司局级干部平均年龄由58岁下降到54岁，干部的文化层次也有较大提高。地方省级政府人员从18万人减为12万人；市级

20、、县级政府机关工作人员约减20%。 这次机构改革，是新中国建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次机构改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织。 2，1988年改革。1982年机构改革后，国务院工作机构又陆续增加，到1986年底，国务院工作部门共设置72个，其中部、委机构45个，直属机构22个，办事机构4个和1个国务院办公厅。为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要，1987年12月30

21、日，前总理李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。1988年4月9日，七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案。 这次机构改革，根据建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系的长远目标，以及党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则，着重于大力推进政府职能的转变，政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革

22、采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。通过改革，国务院的机构由72个调整为65个：除国务院办公厅外，部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为18个，办事机构由4个调整为5个。 与1982年的改革相比，这次机构改革第一次明确提出，“以转变政府管理职能为关键。按照政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主转到间接管理为主。”但是，这次转变职能的任务没有完成，1989年夏季之后由于国内的政治原因（平息动乱事件）和经济原因（治理通货膨胀）而使进一步的改革暂停下来。

23、3，1993年改革。1988年的机构改革，最终仍然成为旧体制的又一次“回归”。到90年代初，国务院的工作部门膨胀至86个之多；地方政府平均数省级达到70多个，市级达到65个，地区级达到50多个，县级达到45个。1991年末，全国各级政府工作人员达到920万人，当年全国行政管理费开支达370多亿元，占国家财政支出的37%。沉重的负担再次敲响警钟！ 1992年10月，中共十四大作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策，并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。在解释这次机构改革方案时，时任国务院秘书长的罗干说：“这次机构改革和以往机构改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为

24、改革的目标。改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。”这次改革方案中引人注目的一是综合经济部门中组建了国家经贸委，以“加强对国民经济运行中重大问题的协调”；二是专业经济部门的改革被分为3类，其中一类由政府部门改为经济实体，即撤销航空航天工业部，组建航空工业总公司、航天工业总公司，另两类改为行业总会，即撤销轻工业部、纺织工业部，组建中国纺织总会和轻工业总会。改革后，国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个。 这次机构改革有两大特点，第一，突出了在建立社会主义市场经济条件下，要把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标；第二，突出地把转变政府职能放

25、在首位，以转变政府职作为机构改革的指导思想。但是，这次机构改革也并不令人满意，没有完全实现以上提出的目标和指导思想。究其原因，首先，在新旧经济体制转换过程初期，计划经济体制还有很大的影响，机构改革不可能一步到位；其次，当时经济出现过热要实现“软着陆”，还必须政府部门的有力干预，这也妨碍了职能转变；最后，中国要保持经济发展的较高速度和经济增长率，在市场经济发育不成熟的情况下，还离不开政府的强有力作用。 4，1998年改革。1998年机构改革是针对着上一次机构改革存在的问题而展开的。这次机构改革，是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部

26、队伍，建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。 这次行政机构改革，由于是在建立社会主义市场经济体制有了6年的时间后进行，因而具备了比1993年改革更好的社会环境和基础。通过改革，国务院组成部门由40个减为29个；各部门内设司局级机构减少200多个，机关人员由3.2万人减为1.6万人，减少一半。省级政府工作机构由平均55个减少为40个，平均减少20%；人员平均精简47%，共减编7.4万。是历次机构改革精简力度最大的一次。 转变政府职能是这次机构改革的关键环节，也取得重大突破。第一，调整了政府与市场的关系。核心思想是，把市场能够做的事情交给市场，政府的责任重点放在市场不能做和效能差

27、的地方。政府责任的重点应放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、基础建设和提供公共服务方面。第二，调整政府与企业的关系。核心是政企分开，也就是政资分开。政企不分实际是政资不分。在政资分开方面，实行股份制有了新突破。第三，调整政府和社会的关系。核心是还权于民，大力发展一批社会中介组织，由中介组织提供社会服务。 这次改革取得显著成效：一是政府不再直接管理企业，企业成为市场主体。国务院机构改革中调整并逐步取消专业经济部门，向企业、社会和下级组织下放的职权约200多项；省级政府不再保留工业、商业等专业经济管理部门。二是减少行政审批事项，转变工作方式。国务院机构改革中，通过“三定”重新规定了各部门的职责权

28、限，取消了一大批行政审批事项，把属于企业和社会中介组织的职能交给了企业和社会中介组织。省级政府在全面清理的基础上，大力减少审批事项。浙江省对现有的1372项审批事项，取消、下放和转移751项；天津市对目前的937项审批事项，压缩40%。三是合理划分职责权限，理顺上下左右关系。通过明确界定政府各部门的职责分工，理顺相互关系，避免职责交叉，完善了运行机制和办事程序，提高了行政效率。这次国务院对各部门之间职责的调整有100多项，解决了一批长期关系不顺的问题。 （二）关于人事干部制度改革 新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表现为改革原有干部制度，建立公务员制度。当代中国的公务员制度，是在对原有干部

29、制度进行改革的基础上，逐渐演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段： 1，革故鼎新阶段（1978年12月1987年9月）。党的十一届三中全会公报指出：“实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。”这一决策，指引着干部制度踏上改革的征程。1979年7月29日，邓小平作了思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证的重要讲话，针对当时干部队伍老化的状况，提出要让年轻干部接班，建立退休制度。必须把此项工作提到议事日程上来。这里，又一次明确、具体地阐述了干部制度改革。随后，1979年7月30日中共中央纪律检查委员会全国纪检会议首

30、先使用了“要有步骤地改革党的干部制度”的提法。不久，在1979年9月5日至10月7日中共中央组织部召开的全国组织工作座谈会和11月21日至12月2日召开的全国人事局长会议上，都强调改革现存的干部制度，搞好干部队伍结构的改革工作，建立、健全必要的管理规章。 改革干部制度，为什么要改？怎么改？1980年8月18日，邓小平在党和国家领导制度的改革一文中，作了全面、深刻的论述。首先，邓小平强调了改革干部制度的极端重要性和迫切性，指出它关系到党和国家是否改变颜色、社会主义能否发挥优越性的大问题；其次，邓小平提出了社会主义建设时期选拔干部要坚持德才兼备的原则，并确立了革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“

31、四化”标准；再次，邓小平提出了改革干部制度的具体内容，涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休、退职等干部管理工作的方方面面的各项制度；最后，邓小平提出了改革干部制度要有切实可行的途径、稳妥的步骤和正确的目标。鉴于邓小平论述的权威性，该文成为干部制度改革的纲领性文件。 1983年中共中央制定的全国干部培训规划要点和1984年中共中央书记处作出的适当下放干部管理权限的决定，是干部制度改革进程中占有重要地位的两个文件。前者提出，对干部进行分类培训，大致分为党务类、行政类、经济类、科技类等，除原有的党校外，拟建立“中央行政管理干部学院”、“经济管理干部学院”、“科技管理干部学院”等

32、，培训不同类别的干部。后者指出，要下放干部管理权限，缩小由中央管理的干部范围，干部由党掌握一切干部人事管理权的做法，做到管少、管好、管活。对干部进行分类、分级管理的思想，为行政类干部建立公务员制度奠定了理论基础。 2，初创与试行阶段（1987年10月1993年7月）。1987年10月，中国共产党召开了全国第十三次代表大会。党的十三大报告明确指出，“干部制度改革的重点，是建立国家公务员制度。”要制定国家公务员法，筹建国家行政学院。这一决定，成为当代中国公务员制度创建的界碑。 为了贯彻中共十三大建立公务员制度的部署，负责试行公务员制度的国家人事部，组织草拟国家公务员暂行条例，并从1989年初起，开始公务员制度的试点工作，成立了以副部长为组长的推行公务员制度的领导小组，进行试点工作的统筹、协调和安排，并决定，