城市公共安全应急体系建设问题研究.docx

1、城市公共安全应急体系建设问题研究城市公共安全应急体系建设问题研究摘 要目前，中国仍处于由传统社会走向现代化社会的转型时期，构建社会主义和谐社会与深入科学发展观是当今社会的重要主题，而和谐发展与城市的公共安全问题密不可分。同时，城市安全问题直接影响着中国整体的经济发展、社会的安全稳定乃至和谐社会的构建。因此，我国在关键的转型时期，建立一个行之有效的城市公共安全应急管理机制，加强城市公共安全管理办法，提高城市公共安全管理水平，减少城市重大公共安全事故的发生是推动科学发展，构建社会和谐的必然要求，它对经济的可持续发展以及社会的稳定也具有一定是实践意义。本文分析了我国面临的各种城市公共安全问题，指出了

2、我国城市公共安全应急管理体系中存在的问题，针对问题提出了加强我国城市公共安全应急管理体系的建议。关键词： 城市 公共安全 应急管理ABSTRACTAt present, China is still in the transition period from traditional society to modern society, constructing the socialist harmonious society and the development view of science is an important subject in the modern society, an

3、d the public security problem of harmonious development and city are inseparable. At the same time, construction of city safety issues directly affect Chinas overall economic development, social stability and harmonious society. Therefore, our country in the transformation period key, establish an e

4、ffective city public security emergency management mechanism, strengthen the measures for the administration of city public security, improve the city public security management level, reduce the city major public safety accidents is to promote scientific development, inevitable requirement of build

5、ing a harmonious society, it is the sustainable development of economy and society stability is also is practice significance. This paper analyses all kinds of city public safety problems in China, points out the existing emergency management system of our city public security problems, and puts for

6、ward to strengthen emergency management system of our city public security recommendations.Key words：city public safety emergency management目 录引 言 1一、城市公共安全应急管理理论基础 1（一）应急管理的概念 1（二）应急管理的结构 1（三）应急管理的组织体系 2二、城市公共安全管理面临的紧迫形势 4（一）城市自然灾害 4（二）城市事故灾难 5（三）城市公共卫生事件 6（四）城市社会安全事件 7三、我国城市公共安全应急管理存在的主要问题 7（一）政府和

7、民众公共安全管理意识淡薄，责任不清 7（二）防灾避险绿化总量严重不足，避险绿地空间不足 8（三）公共安全预警机制协调不足，应急救援力量薄弱 9（四）安全信息系统不全面，危机处理机制滞后 10四、构建我国城市公共安全应急管理体系建议 11（一）强化意识，健全机制 11（二）完善机构，明确责任 12（三）健全指挥，协同应对 14（四）强化法制，完善预案 14（五）抓好基层，全民参与 15（六）加强培训，提高能力 15结语 16参 考 文 献 17后 记 18引 言改革开放以来，经济持续高速增长，促进了中国社会的进步，大大加快了我国的城市化进程，在发展的快车道上，城市面临着多方面的威胁和挑战，中国的

8、城市公共安全面临着最为严峻的考验。城市的稳定和发展已经成为中国社会发展的主要支撑，而城市公共安全是城市正常生产、生活秩序的基本保证，关系到城市的可持续发展，是国家安全的重要组成部分。 一、城市公共安全应急管理理论基础（一）应急管理的概念公共安全突发事件应急管理主要是指公共安全突发事件爆发地相关政府等管理主体，根据事先制定的各项应急预案，在突发事件产生后，及时的采取措施，或者在突发事件出现苗头或症状后，采取措施，将其扼杀在萌芽阶段。保障人民的生命、财产安全，并将危机带来的损失尽可能的降到最低。应急管理的目标在普遍意义上来说包含两个方面的含义：尽快消除危机和把损失控制在最小范围，使得人民群众的利益

9、尽量不被侵犯或少被侵犯。公共安全突发事件应急管理作为管理活动的一个分支，既有一般管理活动的共同属性，同时也具有自身的特殊性质和特点，其管理面对的是公共安全突发事件，所以面对的可能是一个无法挽回的损失或灾难事件，只能通过努力减少损失，终止损失事件的蔓延。在这样的情况下，应急管理主要研究的是灾难的缓解、准备、响应和恢复。（二）应急管理的结构从突发事件的产生过程，以及政府部门采取措施将其解除都是一个事件推进过程，并不是一步到位的。从产生过程来看，公共安全突发事件遵循一个进程或是发展周期，为此，公共安全突发事件的解决过程也是有步骤的，主要可以包含三个阶段的内容：第一，预警阶段，该阶段可以被视为是事前阶

10、段；第二阶段是处置，该阶段可以被视为是事中阶段；第三阶段是善后阶段，也可以被视为是事后阶段。这三个阶段形成了事务发展的一个整体过程。在这一过程中，要求管理者能够根据事件发展的不同阶段采取相应的应急管理战略和方法，通过对形势的准确评估，尽可能的把事态控制在某一个特定的阶段，避免进一步恶化。应急预警主要是借助各项先进的信息技术以及相关的平台，通过预测和仿真等手段，对突发事件开展及时和有效的检测，并以此为基础，做出相应的事情分析和预测，评估各种危险可能会导致的风险和影响程度，从而给出相关的应对策略，提升判断部门的应急效率。应急预警的关键：一是要制定相应突发事件的分类、分级标准，一旦捕捉到相关的危机征

11、兆便可根据既定标准开展分析判断；二是要做到信息高度共享，从而提高对信息分析、管理和传递的科学性和效率。应急处置主要是指突发事件爆发地所在政府在突发事件爆发后，在极短的时间内，通过快速和科学判断，合理配置各种时间、人力和物力，从而使得公共安全突发事件能够得到合理的处理。一般而言，应急处置需要具备以下几个要素：第一，做出的判断需要果断，要能够紧急应对；第二，应对者很多时候时需要在可以利用的信息少的情况下，依靠个人素质和经验立即做出应对；第三，事件出现危及面广，危害性大，做出的判断后果难以预测。所以要对判断人做出判断开展事后评估。对于先期处置未能有效控制事态的特别重大公共安全突发事件，要及时启动相关

12、预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区和部门开展处置工作。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工组，需要多个国务院相关部门共同参同处置的公共安全突发事件，由该类公共安全突发事件的业务主观部门牵头，其他部门予以协助。事后重塑形象作为应急管理的最后一个步骤，主要是为了尽快的使得突发事件爆发地公共秩序以及人民的正常生活得以恢复。一是总结经验教训，分析此次公共安全突发事件的得失，梳理此次应急管理中存在的主要问题及主要矛盾，举一反三；二是消除公共安全突发事件产生的原因，避免再次出现。（三）应急管理的组织体系应急管理的组织体系主要是指公共安全突发事件爆发后，相关组织各项资源开展合

13、理分配和调动，应对突发事件的主体及其组织流程。这其中包含了两方面的内容，第一是应急管理的主体，主要是指突发事件产生后，指挥应对突发事件的各种组织以及人群，包含政府机构、公众等。在这个过程中，政府相关机构扮演着主要的组织者角色，在指挥过程中处于最主动的地位。而其他的公众则是重要的参同者，其作用是发挥出必要的作用，使得突发事件得到协调处置。第二是突发事件产生后，应急管理主体通过各项方案，将资源开展合理的利用和分配，从而有效的应对突发事件，降低社会影响。这一过程也就是突发事件处置过程，具体的内容可以包含以下几个方面：（1）应急管理方针；（2）策划。包括二个要素：风险辨识、风险评价和风险控制的策划和目

14、标；（3）实施和运行。包括三个二级要素：结构、职责和资源、运行控制和应急响应和准备；（4）绩效测量和监视；（5）纠正和预防措施；（6）管理评审。公共安全突发事件产生后，对其开展应急管理，其中的各个要素之间的关系是相辅相成，共同作用的，这些因素是一个统一的整体。每个要素都是应急管理体系不可分割的一个组成部分，而且相互之间存在紧密的内在联系。因此，只有从应急管理体系整体出发，剖析要素之间的相互关系，弄清要素之间相互作用的机理，才能够深刻理解每个要素在应急管理体系中的地位和作用，真正领会每个要素的本质内涵。在应急管理体系中，应急管理方针是危机管理的总方向和宗旨。风险辨识、风险评价和风险控制是应急管理

15、体系的核心主线，其过程和输出是整个应急管理体系的基础，是建立应急管理体系的开端；对风险辨识、风险评价和风险控制的策划为其同其他应急管理体系要素之间建立了明确而显著的联系。因此，应急管理方针必需体现自身在风险辨识、风险评价和风险控制方面的特点，并适合面临的风险的性质和规模；同时，为了体现应急管理体系积极向上的精神， 应急管理方针还应包含持续改进的承诺。虽然应急需要一定的应急指导和引导办法来规范，但是还是必须通过相关的应急程序来实现正常的管理。要对公共安全突发事件开展科学和合理的解决，其过程势必要求动员积极能动主体，实现应急管理的全员化。应急管理既涉及到每个社会成员的切身利益，又需要每个社会成员积

16、极参同、支持和配合。因此，为确保应急管理体系有效实施和运行，必须成立合适的组织结构，保证所有每个社会成员都能够在应急管理体系中发挥出必要的作用、职责和权限。为了使每个社会成员能更好地履行其职责，还应采用培训方式强化其应急管理意识和能力。除此以外，政府和其他相关方就应急管理事务开展必要的交流和引导，从而可以充分调动各方参同应急管理的积极性，将公共安全突发事件的参同主体和组织主体范畴得以延伸，共同推进突发事件的管理参同力度。二、城市公共安全管理面临的紧迫形势（一）城市自然灾害1.城市地震灾害地震是破坏性极强的自然灾害，可导致大量人员伤亡、楼房倒塌、公共设施损毁，甚至造成地裂、火灾、水灾、传染病爆发

17、等。城市是人财物高度聚集之地，一旦遭遇地震灾害，损失极其严重。我国地处世界最强大的环太平洋地震带与欧亚地震带之间，构造复杂，地震活动频繁，是世界大陆地震最多的国家。2008 年的汶川地震，造成 87000 人死亡或失踪，直接经济损失 8451 亿元。由于地震具有很强的突发性和难预测性，因此目前并没有权威的预测数据，但我们不敢因此而忽视相关的应对准备工作。2.城市旱涝灾害旱灾是中国气象灾害中影响面最广、最为常见的气象灾害，具有发生频率高、范围广阔、持续时间较长、损失也比较严重、灾后难于恢复等特点。旱灾对城市造成的威胁主要是缺水问题及因缺水导致的附加问题。据不完全统计，不考虑其他影响因素，全国城市

18、缺水造成的工业经济损失 2000 年达 1597亿元。城市内涝问题近年在全国不少城市中凸显出来。2007 年 7 月 18 日，山东济南突降大暴雨，3h 最大降雨量达到 180mm，至少 34 人因此丧生，济南市因洪涝灾害引起的直接经济损失达 12 亿元；2008 年 6 月 13 日，深圳市遭遇百年一遇大暴雨，造成 5 人死亡、2 人失踪、数十万人受灾，全市形成 1000 多处内涝水浸，近万家企业被迫临时停业，宝安区、光明新区、南山前海片区、蛇口片区均出现大面积水浸，直接经济损失超过 5 亿元；2008 年 8 月 25 日，一场局部雨量超出百年一遇标准的强雷暴雨袭击上海市，造成中心城区 1

19、50 多条马路积水，超过 1.1 万户民居进水，徐家汇等地一度交通严重拥堵。3.城市气象灾害除了旱涝灾害之外，城市还经常遭受许多其它气象灾害的威胁。主要包括：大风在城市中造成房屋倒塌、大树折断、悬挂物掉下、电杆电线破坏、交通事故多，并会造成人员伤亡。2009 年 11 月，石家庄遭受雪灾，直接经济损失 7.49 亿元，道路交通几日内限于瘫痪状态，基本生活物资出现紧张，物价飞涨，学校被迫停课。4.沿海城市海洋灾害我国海岸线漫长，濒临的太平洋又是产生海洋灾害最严重、最频繁的大洋。加之我国约有 70%以上的大城市，一半以上的人口和近 60%的国民经济都集中在最易遭受海洋灾害袭击的东部经济带和沿海地区

20、，因此，海洋灾害在我国自然灾害总损失中占有很大比例，且造成的损失呈明显上升趋势。20 世纪 80 年代海洋灾害造成的经济损失每年 10多亿至数 10 亿元，90 年代每年因海洋灾害造成的直接经济损失高达甚至超过 100 亿元。据统计自 80 年代以来，海洋灾害经济损失年均增长率为 30%。（二）城市事故灾难1.城市工矿企业安全生产事故工矿企业安全生产事故是近年来中国公共安全问题的焦点之一。仅以煤矿事故为例来看：1990-2000 年，中国的煤矿企业共发生死亡 3 人以上的事故 4468 起，死亡 30683人，平均每年发生 406 起、死亡 2789 人；其中每次死亡 10 人以上的特大事故

21、690 起，平均每年 63 起。煤矿生产是中国工矿企业中事故死亡人数最多的行业，每年约有 5000-7000 名矿工死于煤矿事故。2.城市交通事故随着城市交通工具数量的迅速增多，交通事故的发生也日益频繁。据统计，2000年全国各主要城市的道路交通事故中，城区道路交通事故平均占总数的 64.31%，其中上海和乌鲁木齐达 80%以上，城市道路交通事故的发生频率要比公路上高得多。据国家安全生产监督管理委员会通报，仅 2011 年 1 月份发生在城区的道路交通事故便有数十起。3.城市火灾事故火灾是威胁城市公共安全最为常见的灾害源之一，且发生频率、规模及损失呈递增趋势。随着我国经济的超快速发展，今后相当

22、一段时期内，楼房建设也会急剧增多，尤其是高层建筑和超高层建筑的增加，更加大了火灾扑救的难度，火灾事故可能还会不断增多。4.城市公共场所意外事故公共场所往往是人口密集之地，一旦发生危急情形，如管理不当，很容易发生群体性踩踏事故。近年来，中国城市中的踩踏事件时有发生。2010 年 11 月 29 日 12 时许，新疆阿克苏市杭州大道阿克苏第五小学在课间操时间，学生从楼上蜂拥而下，前面的学生摔倒后引起踩踏，造成 41 伤；2009 年 12 月 7 日晚，湖南省湘潭市辖内的湘乡市一私立学校育才中学发生一起伤亡惨重的校园踩踏事件，事件造成 8 人死亡，26 人受伤；2007年 11 月 10 日上午，

23、重庆沙坪坝区家乐福商场在自行组织的店庆促销活动中，发生一起因争抢特价食用油造成的踩踏伤亡事故，致 3 人死亡 31 人受伤；005 年 10 月 25 日四川通江一小学校园踩踏事故，最终造成 7 名同学被踩死、5 人重伤、13 人轻伤的惨剧。（三）城市公共卫生事件1.城市重大传染病疫情从 2002 年 11 月广东出现首例 SARS 病例到 2003 年 6 月，全国内地共 24 个省份发现了疫情，波及 266 个县市，累计报告病例 5327 例，死亡 349 例，对公众健康和社会正常秩序造成严重威胁。2.城市食品安全事件近年来，食品安全事件频出，尽管在三鹿奶粉事件之后，国家加大了对食品安全的

24、监督检查力度，但仅 2010 年仍有数起发生。2010 年 7 月，三聚氰胺超标奶粉“卷土重来”，甘肃省质量技术监督局在一批送检的奶粉样品中，检验出三聚氰胺超出限量值标准。青海公安机关根据甘肃省提供的线索，协助质监部门对民和回族土家族自治县东垣乳制品厂问题奶粉进行了查封。警方查明，在这家乳制品厂发现的这批约 38 吨问题奶粉中，检测出三聚氰胺超标达 500 余倍。8 月下旬，河北、山西、黑龙江等地又被查出百余吨三聚氰胺奶粉，此次查处的问题奶粉，是继 2009 年底多起三聚氰胺“还魂”事件之后，仅仅时隔半年发生的又一波恶劣食品安全事件。一度被禁绝销毁的问题奶粉原料频频在社会上“借尸还魂”，不断挑

25、战公众的容忍底线。（四）城市社会安全事件1.城市群体性事件近年来，不少城市都出现了因各种原因引起的群体性事件，一度使城市公共安全面临巨大挑战。例如，2009 年 6 月 17 日至 20 日，湖北省石首市发生一起因酒店厨师非正常死亡导致数万人持续在现场围观起哄的群体性事件；2008 年 6 月 28 日在贵州瓮安县城，因一名中学女生非正常死亡和当地警方涉嫌不公正执法引起数千群众不满并出现过激行为、县委、公安局等均被烧毁，数量公车被砸。2.城市恐怖主义事件恐怖袭击是当今国际社会面临的共同难题，由于民族、宗教及邪恶势力存在等原因，中国部分城市也受到恐怖主义的威胁。例如，在 2008 年 314 拉

26、萨打砸抢事件中，一群不法分子在西藏自治区首府拉萨市区的主要路段实施打砸抢烧，他们大肆纵火，辱骂、殴打、砍伤执勤人员，冲击新闻、金融、学校、公安机关等要害部门，抢劫并烧毁商店、学校、汽车、宾馆。暴徒还惨无人道地杀害群众，连孩子也不放过，对藏族群众同样毫不手软，个别暴徒甚至效仿旧西藏农奴主的“点天灯”酷刑，把无辜群众浇上汽油活活烧死。在这起事件中，共有 18 名无辜群众被残害致死，382 名群众受伤(其中重伤 58人)，242 名公安民警、武警官兵在值勤中伤亡；2009 年 75 乌鲁木齐打砸抢烧事件中，造成多名无辜群众和一名武警被杀害，部分群众和武警受伤，多部车辆被烧毁，多家商店被砸被烧。三、我

27、国城市公共安全应急管理存在的主要问题（一）政府和民众公共安全管理意识淡薄，责任不清改革开放以来，中国相对于大多数国家来讲，社会较稳定，经济发展速度也较为迅速，因此政府和民众长期以来都把注意力放在国家经济建设上，投入了大量的人力、物力、财力。而对公共安全意识的培养重视力度不够，政府和民众对诸多影响公共安全管理的因素认识不够，甚至于政府和民众之间责任不清。而中国是一个有五千年文明历史的国家，传统的历史文化导致了民众都有一种以不变应万变的心理状态，这对公共安全管理有百害而无一利。政府和城市民众对公共安全管理意识的淡薄致使影响社会公共安全的事件发生时，民众的心理承受能力较弱，极易陷入到恐慌之中，最终产

28、生更大的困难，面对更严峻的局面。城市公共安全应急管理的最终目的是保障人民群众的生命财产安全。增强人民群众的公共安全管理意识，增强民众对政府和社会公共安全管理的信心，以更积极的态度去支持政府，共同建设社会主义和谐中国。但长期以来，政府和民众对公共安全都抱有一种侥幸心理，认为不会发生在自己身上，就不需要更多管理，产生一种“事不关己高高挂起”的应对心态。并且政府和民众在城市经济快速发展的现今，只一味看到经济的发展，而对城市快速发展所引起的高频率安全事故认识不足，不加以管理。2011年3月，日本北部以东太平洋海域发生里氏9.0级特大地震，受日本核污染影响，不少中国民众担心海水污染吃不上盐或者轻信加碘盐

29、可以预防核辐射的谣言。于是各地纷纷出现了一股抢购食盐的风潮，甚至有民众连夜开车到外围城市商店买盐，我国各大超市、零售店都出现了盐已卖完的局面。并且一包1元多钱的碘盐竟然被抢盐的风潮炒到18元一包。这一“抢盐”风波再一次暴露出我国公共安全应急管理意识淡薄的问题。在城市公共安全受到威胁时，政府和民众都严重缺乏公共安全应急管理意识，政府应该积极主动的公开有关盐的信息，进行安全管理。而民众也应该提高科学素养，增强独立判断能力，配合政府进行安全管理，降低政府的压力。城市公共安全教育未纳入教学体系，民众所接受的安全知识有限，缺乏自救、救护的防灾意识和能力，对各种灾害缺乏基本的了解，防范和自我保护。从非典时

30、抢购板蓝根、口罩到2011年抢购食盐，抢购潮的一再上演凸显了我国政府和民众公共安全应急管理意识的淡薄。（二）防灾避险绿化总量严重不足，避险绿地空间不足城市发生地震等灾害后，需要搭帐篷居住，根据部分学者提出标准：人均公园绿地面积须达7-8m2。按照这个标准，中国大多数城市都很难符合。截至2011年底，我国人均公园绿地面积达到12平方米以上，城市绿地绝对数量超出了很多一线城市。但是，大多公园内有一定的坡度的山体和水域用地，在应对防灾避险方面很难起到作用。扣除这方面的城市绿地，防灾避险绿地面积和人均防灾绿地面积都低于标准，远不能满足大灾难避险的需要。一个城市能吸纳灾民总体能量的大小取决于防灾避险的绿

31、地面积的大小，这是一个最基本的指标。那么它的空间分布也起到很关键的作用，一般来说防灾避险绿地在空间上分布比较均匀，它的避险作用就会发挥的越大，相反分布均布度低，它的避险作用也就越小。如果发生临时紧急事故，避险绿地分布的比较均匀区域，灾害时的人员伤亡就会大大的减少。就目前我国的实际情况来看，在绿地避险建设上存在着诸多不足。首先，我国避险绿化空间布局不理想，防灾公园空间布局严重错乱，没有可供建设大型避难绿地公园的广阔空间，因此，其紧急避难能力不足，甚至没有什么紧急避难能力，根本无法满足在3-5分钟内从人口密集地到紧急避险绿地的要求。其次，我国避险绿地公园中防灾避险配套设施离国家标准相差甚远，很难承

32、担起防灾避险的责任。灾害一旦发生，就要迅速的把受灾居民转移到避险绿地公园，避险绿地公园也就相应的成为了避难中心、抢救中心、救援设备安置中心等等，它在快速救援灾害过程中起到了至关重要的作用，因此，避难绿地公园的水、电、通讯等设施是其发挥作用的基础。但我国绿地空间建设上忽略了这些基本设施的完善，反而让其更多的成为了城市居民休闲娱乐的活动场所。最后，我国城市防灾避险绿地未从整体上宏观的进行规划和重视。伴随着城市的发展、人口的密集居住、城市规划防灾绿地体系的建设应该得到很大的重视，应根据我国公共安全管理总体要求，充分考虑政治、经济、文化、自然等方方面面的实际情况，确定符合我国实际情况的城市绿地公园建设规划。但我国并没有把避险防灾绿地公园方案放到城市整体防灾方案中，防灾绿地规划也没有放到城市绿地建设中去，因而从规划、设计到后期的建设方面，我国避险绿地公园建设表现出了不足，它的防灾减灾能力低下，基础设施落后，系统的避险防御力量薄弱。（三）公共安全预警机制协调不足，应急救援力量薄弱当灾难发生后、政府部门投入的救援非常重要、政府部门的反应速度以及投入救援力量的大小直接影响着灾难的救援进程。而我国目前采取的预警机制基