行政职能(1).ppt

1、行政职能行政职能第四讲政府行政职能问题政府行政职能问题v对现代政府职能问题的讨论发端于20世纪30年代的西方资本主义世界的经济大危机。政府职能问题始终是经济学、政治学、社会学和公共行政学的基本问题。v对政府职能问题的讨论与政府实践紧密联系在一起，伴随着实践的发展，有关政府职能的理论潮流经历了几次大转折，形成了极为丰富的理论观点与政策主张。v对于政府职能的讨论集中在经济领域与社会领域，以政府与市场关系、政府与社会的关系为主要焦点。主要内容主要内容行政职能的定义与特征西方国家政府职能的演变政府职能界定的主要理论与分析框架我国政府职能转变的历史与未来1、行政职能的定义与特征、行政职能的定义与特征行政

2、职能的涵义和特点行政职能的涵义和特点v行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责职责和功能功能作用，主要是管什么（不管什么）、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能又称公共行政职能，一般也称政府职能。v行政职能的特点有：执行性多样性动态性理解行政职能理解行政职能v行政职能与国家行政职能是国家职能设定的一部分v行政职能与公共行政的目的行政目的引导行政职能（目的性）v行政职能与机构设置行政职能是机构设置的基础v行政职能与行政改革行政职能是行政改革的依据和关键v行政职能与公共政策政府为履行行政职能而制定和执行公共政策行政管理的基本职能行政管理的基本职能政治职能国防外交公安监察安全保密民主建设经济职能社会

3、经济管理国有资产管理文化职能教育、科技、文化体育、出版、影视的支持与规制社会职能环境保护医疗卫生社会保障城市规划公共服务思考思考v根据国务院的机构构成，结合各机构的职能介绍，分析国务院的职能范围，并将其分类。http:/ （占占GDPGDP比重比重%）年份年份1960198019851990199519982001英国13.917.921.119.523.021.521.8美国10.313.313.013.415.514.514.8加拿大-14.317.418.619.618.417.8法国13.421.126.626.629.22928.5德国20.52323.622.827.527.427

4、.4日本5.810.211.011.213.514.516.9瑞典12.828.830.030.833.030.428.93.政府职能界定的主要理论与分析政府职能界定的主要理论与分析框架框架政府干预政府干预VS有限政府有限政府政府干预的思想政府干预的思想v17、18世纪的重商主义v凯恩斯主义v费边社会主义有限政府思想有限政府思想v古典自由主义v公共选择理论v新保守主义20世纪以来的理论潮流世纪以来的理论潮流古典自由主义凯恩斯主义新自由主义古典自由主义古典自由主义v亚当斯密“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素，是不断增加国民财富的最佳途径。政府职能规范的基本价值标准是成为

5、一个“守夜人”，管得最少的政府是最好的政府。君主的义务，首在保护本国社会的安全安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，第二个义务，为保护人民不是社会中任何人受到其他人的欺侮和压迫，换言之们就是设立一个严正的司法司法行政机构；第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公公共机关和公共工程共工程。凯恩斯主义凯恩斯主义v放任自由的经济条件下，有效需求不足和失业问题难以避免，而有效需求和失业的长期积累，导致经济危机的发生；v为弥补有效需求不足，克服经济危机，政府必须干预经济，通过增加公共投入以刺激消费，主张：国家调节和干预经济生活；实现积极的财政政策和金融政策；政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高

6、有效需求，增加总就业量市场失灵理论与政府干预市场失灵理论与政府干预v市场失灵不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；自由放任的市场竞争必然会走向自己的反面：垄断；市场无法补偿和纠正外部效应；市场机制无力于组织与实现公共产品的供给；市场分配机制会造成收入分配不公和贫困两级分化；市场不能自发界定产权边界和利益分界。v“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见的手的混合体”。公共选择理论与公共选择理论与“政府失灵政府失灵”v市场失灵并不构成政府干预的理由；v政府干预会产生新的问题，即“政府失灵”公共政策失效；公共物品供给的低效率；内部性和政府扩张；寻租及腐败v“在市场看不见的手无法使私人的

7、不良行为变成公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”（查尔斯沃尔夫）政府与市场之间政府与市场之间v打破国家神话与市场乌托邦v不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。4.转轨时期我国政府职能转变转轨时期我国政府职能转变4.1 我国政府职能转变的起点与内容我国政府职能转变的起点与内容v我国政府职能转变的起点：1978，十一届三种全会；解放思想、“把工作重心转移到经济建设上来”；1992，十四大；确立市场经济体制的改革目标v政府职能转变的内容政府与市场关系政府与社会关系政府自身结构调整纵向：中央与地方关系横向：机

8、构改革4.2 改革之前的我国政府职能特征改革之前的我国政府职能特征v全能政府、整体性政府国家全面占有和控制所有资源，处于绝对优势地位经济上，以政府指令、计划作为资源分配的唯一手段；企业活动受制于政府计划，没有自主权，是政府的一个个“生产车间”。社会领域，个人依附于各类“单位”，是典型的“单位人”，单位不仅为个人提供生活资源，同时也是社会管理的基本单位。而单位又受国家的绝对领导和支配。在农村，以集体合作化为特征的人民公社既是一个生产单位，也是一个社会组织单位，“政社合一”。4.3.1 政府职能变革的内容（政府职能变革的内容（1）：政府与市场）：政府与市场有政府，无市场，企业是政府的有政府，无市场

9、，企业是政府的生产车间生产车间政府与市场保持一臂之距，政府与市场保持一臂之距，企业是自主的市场主体企业是自主的市场主体市场化改革的内容市场化改革的内容v农村包产到户；v取消商品配额制；v调整政府与企业的关系放松对国有企业的管制：生产资料、劳动力、销售自主权等国有企业改革v发展非国有经济取消对私营企业雇用人数的限制实施对外开放发展经济特区v加强宏观调控职能 政企关系调整的关键政企关系调整的关键v政企关系的两类政府作为国有资产所有者代表与国有企业的关系政府作为社会公权力的行使者与所有企业的关系v政府与国有企业微观管理：国有资产的运行管理v政府与所有企业微观管制：法律、法规、行政规制的手段经济性管制

10、：市场准入、特定产品的定价社会性管制：产品质量、排污、生产安全、劳动关系等反垄断、反不正当竞争等知识点补充：国有企业改革历程（上）知识点补充：国有企业改革历程（上）v1949-197850年代中期，直接管理，指令性经济；60年代中期，“五定五保”；70年代初，下放地方管理v1979-1984：放权让利为核心的改革，调动积极性扩大企业自主权落实企业经济责任推行利改税v1985-1993：产权与经营权分立推行国有企业承包制，政企分开国有企业改革历程（下）国有企业改革历程（下）v1994-2003：建立现代企业制度为目标产权改革：抓大放小现代企业制度：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学国有企业脱

11、困v2004 国企改革深化进一步完善现代产权制度国有资产管理体制改革国企改革与资本市场改革同步推进4.3.2 政府职能变革的内容（政府职能变革的内容（2）：政府与社会）：政府与社会v单位制与单位人v从“单位人”到“社会人”国家单位个人之间的资源控制关系减弱；非传统单位性就业组织的大量涌现；社会化改革公共服务：教育、卫生社会保障、住房后勤服务政府与社会关系调整的关键政府与社会关系调整的关键社会政府社会管理社区自治组织非政府组织v改革与强化政府社会管理机构的功能；v培养社会的自治能力，特别是社区自治组织的服务与自我管理能力；v改革民间组织管理体制，支持非政府组织的发展，为其提供生存空间与制度保障4

12、.3.3 职能变革的内容（职能变革的内容（3）：自身结构调整）：自身结构调整v横向改革政府机构改革实质：调整政府、市场与社会以及政府内部职能部门之间的关系v纵向改革中央与地方关系改革地方政府间关系改革（如：省管县改革）实质：调整各级政府之间的职能划分横向调整：我国的政府机构改革横向调整：我国的政府机构改革v机构改革历程回顾v我国机构改革的特征v机构改革与职能转变机构改革历程回顾机构改革历程回顾v改革开放以来有6次较大的机构改革，均以转变职能、精简机构，提高效率为目标1982年改革，主要解决机构臃肿、人浮于事、新老交替问题。政府部门100-61个，编制减25%，职数减67%，取消终身制。1988

13、年改革，第一次提出建立商品经济，转变职能，建立公务员制度。政府部门由72-68个，编制减20%1993年改革，提出建立市场经济。继续转变职能，政企分开，部门86-59个，编制减20%1998年改革，力度最大，健全宏观调控和市场监管部门，精简了9个专业部门，部门72-52个，编制减50（有水分）2003年改革，转变职能，行政审批制度改革，机构变动不大，组建商务部、国资委、发改委 2008年改革，整合分散的行政职能和机构，推行大部委制，减少交叉和重复设置，整合以民生为重点的公共服务与社会管理部门，组建国家能源局、工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障局、环境保护部、住房与城乡建设部等我国机

14、构改革的特征我国机构改革的特征v建立与市场经济相适应的政府体制经济改革的方向，是从计划经济向市场经济转轨。与此相适应，行政改革，就是建立适应市场经济的政府体制 v渐进改革与西方国家和转轨国家不同，我国采取逐步推进策略，规律5年1次v从中央到地方单一制决定的，反之则改不动 机构改革与职能转变机构改革与职能转变v机构编制大大精简。机构10050个，50%；编制5.1-1.67万，67.3%。虽出现精简膨胀循环，但反复小，下降趋势（图一二）v政府职能有重大转变。标志是初步建立了市场经济体制，健全了宏观调控体系和市场监管体系，政企、政社、政事大体分开（图三、四）v促进经济社会发展。衡量改革的根本标准，

15、与政府改革密不可分图图1：中央政府机构数量变化：中央政府机构数量变化图图2：中央政府人员编制数量变化：中央政府人员编制数量变化图图3.国务院机构各类组织数量变化国务院机构各类组织数量变化图图4.各类组织在当年机构总数中各类组织在当年机构总数中%纵向调整：政府间关系调整纵向调整：政府间关系调整v我国政府间关系的传统模式：等级控制模式v改革开放以来政府间关系的调整v政府间关系调整与职能变革我国政府间关系的传统模式：等级控制我国政府间关系的传统模式：等级控制v自上而下的，高度一体化，职能同构的等级控制模式（压力型体制）结构关系上，主要体现为层级隶属关系；权力分配上，实行中央高度集权；财政管理体制：中

16、央控制绝大部分资金，并控制地方预算的范围和方向事务管理：命令与执行干部管理权限：党管干部、下管二级政府间关系以纵向上下级为主，地方政府间缺乏横向联系条块结合，以条条为主改革开放以来我国政府间关系调整改革开放以来我国政府间关系调整v权力下放财政：扩大地方财政自主权1980：划分收支、分级包干1990：划分税种，核定收支，分级包干1994：分税制改革（中央税、地方税、共享税）经济管理权限下放行政管理权限下放干部人事管理：下管一级v层级调整：准层级压缩；省管县v强化横向联系，区域合作政府间关系调整与职能变革政府间关系调整与职能变革v政治集权、财政分权模式下的地方政府角色：经济发展取向的地方政府竞争优势：政府功能的核心定位于推动地方经济发展，地方政府竞争有效促进了经济发展；问题重复建设，产业结构雷同地方保护主义与市场分割干扰银行金融政策、司法公正GDP崇拜，重经济发展，轻公共服务与社会管理地方环境污染问题日益严重政府职能调整的下一步目标政府职能调整的下一步目标v进一步调整政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系；加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。v强化各级政府的公共