浅论我国环境权立法的完善.docx

1、浅论我国环境权立法的完善Abstract Nowadays, with the speed of development of human society and science and technology, the use of natural resources, environment is becoming more and more widely. Environmental problems with the high speed development of economy, such as resource scarcity worse, solid and water po

2、llution, air pollution, noise pollution, overpopulation, environmental problems from a regional international problem rose problems. Since our only related environmental protection, but without the environment right in the face of the people said, the pollution of the environment is not sufficient t

3、o protect infringed upon. With the emergence of environmental pollution, and environmental rights theory, the mature people forward national legislation giving them the environment right. Based on the theory of environmental right at home and abroad to study abroad, and to the environment right legi

4、slation in China, this paper discusses why and how to establish the environment right by the constitution, how to establish environmental legislation system realization environmental protection of rights and how to improve the environment right litigation system. Key words：environmental problems；rig

5、hts of environment；righet浅论我国环境权立法的完善随着社会的发展进步，资源匮乏、环境污染、人口膨胀等环境问题接踵而来，严重威胁到人类的生存与发展。据不完全统计，1998年以来，我国每年的环境纠纷以超过20%的速度增长。最近几年，这种增长的势头更加迅猛，达到了年均增长29%。2009年，中国重金属污染事件频发。去年8月，湖南武冈市发生了因企业污染造成儿童血铅超标的事件，354名儿童血铅“疑似超标”。几乎是同一时间，陕西凤翔也因东岭冶炼公司铅排放超标，有数百名儿童血铅超标。而同年发生的湖南浏阳镉污染事件已造成了两人死亡、500余人尿镉超标，厂区周边土壤、农田、林地等被污染。

6、因此可以说，环境污染一旦出现，不仅会危及到自然生态环境的健康，还会危害到人类的生命和健康，带来不可挽回的损失，也正因如此，人们对环境权在立法上进行确立的呼声也越来越高。 美国学者约瑟夫萨克斯首先于20世纪60年代提出有关环境权的学说，尔后在学术界引起了巨大反响。各国学者对环境权展开了激烈的讨论，诞生了许多不同的学说，致使环境权在国际立法与各国国内立法都有不同的主张。面对日益恶劣的环境问题，不少学者都希望尽快通过立法、司法来解决面临的环境问题。我国法学界对环境权的理论研究开始于20世纪80年代初，比西方发达国家晚了20多年。蔡守秋先生发表在1982年第3期中国社会科学的环境权初探成为我国法学界系

7、统研究环境理论的开始。其后，随着环境问题的日益彰显，人们环保意识的不断提高。继蔡守秋先生之后，越来越多学者开始关注环境权理论研究，学术队伍日益壮大，并取得一系列重要的学术成果。这些研究也推动和促进了环境法学的发展和繁荣。把环境权写进宪法已成为众多学者的一个共识，但即便如此，我国立法离确立环境权还有很远一段距离。一、完善我国环境权立法的重要性 随着时代的发展，人类社会对自然环境的介入也越来越多，对自然资源的利用也越来越广泛，随之而来的环境污染问题也越来越严重。现在许多国家都开始加大对环境权的研究，通过成熟的研究理论对环境权进行立法。 环境权作为一项权利，其确立不仅有利于环境保护，有利于环境纠纷的

8、解决，还有利于保障其他人权的行使。笔者认为其有两面性，一是公益性。环境权是建立在人们共享条件上的，不但要保护当代人的良好环境，而且要保护后代人享有良好的环境（即环境自然资源的可持续发展）；不但要保护本区域的环境，而且要顾及保护另一个区域的环境，因为环境污染可以从一个区域波及到另一个区域。例如此国的大气污染可以导致彼国的酸雨，必须要保证整个生态环境的可持续发展。二是私益性。若确定环境权是一项人权，必须有其私益性。若一直把环境权视为一种公权力，那它只能是一种行政管理职能。如果行政机关怠于行使这项权力，则有可能造成更大的环境危害，则会进步损害公民、法人、其他组织的权益。如果行政机关过于严格行使，则又

9、会约束经济的发展，造成环境保护和经济建设脱节。因此，环境权必须有其私益的一面才能更好地保护环境，才能更好地进行经济建设。 我国现行的宪法并没有确立环境权，现行法律法规对环境权的具体内容也缺乏明确的规定，造成受害人在提起环境侵权诉讼时因为缺乏法律依据而受到种种限制，直接影响了受害人权利要求的实现。特别是目前我国各行各业的建设突飞猛进，环境问题已成为阻碍可持续发展的绊脚石，应该加快对环境权的立法，而不能与时代的发展脱节。在法律上确定环境权对我国的环境保护和人权发展也具有十分重要的意义。（一）环境权立法促进环境保护 在社会经济发展的巨大压力下，世界各国，特别是发展中国家，往往杀鸡取卵，竭泽而鱼，以牺

10、牲环境为代价谋求经济发展。如在非洲各国，为了获取更多的经济利益，而对自然资源过分开采，导致环境不断恶化，自然资源的再生能力日渐减弱，约有5亿公顷土地不同程度退化；森林消耗量大，历史上形成的森林仅有30%的存量。森林的大面积消失和工业排放物对环境日益严重的污染，还致使非洲大陆两座最高的山峰乞力马扎罗山和肯尼亚山目前正在发生一场根本性的变化：位于它们顶部的美丽冰雪层将会在今后25-50年内消失殆尽。 人类社会是不断向前发展的，对自然环境资源的需求是不断增大的，但自然环境资源的总量是有限的。如何在人类发展与合理利用自然环境资源之间找到平衡，如何实现人类社会的可持续发展，其关键在于如何保护好自然环境资

11、源。从法律上确定环境权，可以促使一个国家的政府在促进经济发展的同时，把环境保护问题放到一个同等重要，甚至更重要的位置。摆脱“先污染，后治理”的发展模式，投入更多的精力去应对经济发展所带来的环境污染问题，实现人类社会与自然环境之间的和谐共存和可持续发展。在法律上确立环境权，还可与国家实施的环境保护政策实现有机结合，为保护环境，维持生态平衡提供有力保障，从而确保经济的可持续发展。 因此可以说，完善我国环境权立法是我国顺利进行环境保护工作，实现可持续发展的重要保证。 （二）环境权立法促进社会发展加强环境保护，可以实现人类与自然的和谐共处，维护我们人类共有的家园。加强环境保护还可以保护我们的生存环境，

12、保护我们子孙后代的生存，使得人类不断繁衍，社会不断发展。环境保护是一项长期的工作，在立法上明确环境权能促使国家政府机关及社会团体重视环境保护，并提高公民的环境保护意识，惠及社会，惠及后代。在立法上确立环境权，提高公民对环境权行使的关注程度，促使公民关注环境保护，在开发利用资源时优先考虑环境保护问题，在自己开发利用资源的同时，也保证他人享有开发利用资源的权利，保证他人享有健康生活环境的权利。 在立法上确立环境权，可以强化对公民所应享有的环境权益的保护，确保公民在表达自己的环境权诉求时有法可依。在立法上确立环境权既可以满足公民的需求，保证公民其他权利的行使，也使得各有关部门重视公民对良好环境条件的

13、需求，采取切实有力的措施保证公民环境权利的行使，对环境问题纠纷的解决更顺畅。同时在立法上确立环境权可以使有关部门对环境问题纠纷的解决有法可依，有章可循，从而在解决环境诉求的同时更有成效，从而促使环境保护迈上一个新的台阶。 环境保护是一项长期而艰苦卓绝的工作。在立法上明确环境权能够促使各级国家政府机关提高对环境保护的重视程度，引起更多的社会各界团体关注环境保护，并提高全体公民的环境保护意识，形成以政府主导，齐抓共管的积极局面，则可以更好的达到保护环境的目的，不仅能够惠及当代社会，也能够惠及子孙后代。 可以说，在立法上确立环境权，是当代中国社会可持续发展的必然要求，是历史及现实经验教训的总结，是时

14、代发展趋势的必然方向，也是进一步与国际接轨，对外交往的必然要求。 二、我国环境权立法的不足 将环境权理论纳入传统法律及法律制度任重而道远，当今世界很多国家也不断推进环境权立法。如今世界很多国家的环境权立法已经趋向宪法化、公民权化和具体化。我国是一个法治国家，为了与世界其他国家更好地接轨，应该也顺应这股潮流。目前，我国还缺乏对环境权的立法。 （一）缺乏宪法明文规定相比较世界上许多国家而言，环境权在我国立法上基本属于空白，特别是在作为国家根本大法的宪法。早在1978年，我国鉴于世界环境保护运动以及我国生态环境的恶化，首次在宪法中规定了环境保护的内容“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”，但

15、仅简略地规定了国家的环境保护责任问题，并没有涉及公民在环境保护方面的权利和义务，因此也没有“环境权”一说。1982年宪法的三次修改都没有涉及到环境权问题。现行宪法涉及环境问题的仅有两条，即第9条和第26条。宪法第9条规定第2款规定: “国家保障自然资源的合理利用。保护珍贵的动物和植物。”宪法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”随着自然生态环境的不断恶化，环境污染的不断加重,全国环境质量呈逐步下降趋势。环境恶化范围从城市扩大到农村，公民的环保意识不断增强，维权意识也不断提高。宪法是我国的根本大法，任何法律法规都必须依宪

16、法制定和执行，不得与宪法相抵触。环境权作为其他宪法权利行使的基础，在宪法中确定环境权，能使公民更好地行使保护环境的权利，也能让公民更好维护自己的其他权利，也可以名正言顺地在民法、单行环境资源法律法规、行政法、刑法、民事诉讼法中对其细化、具体化、可操作化，从而使得公民的环境权得到具体的保障，有效防止环境污染和破坏。我国宪法恰恰缺乏对于环境权的规定，因此造成公民在遭遇环境问题侵害自身权益时不能得到有效保障，也影响了其他环境法律法规对环境权的规定，使我国整个法律体系对环境权的保护力度明显不足，不利于保障我国公民的基本人权。（二）缺乏系统的法律规范保障环境侵权的救济 一直以来，我国在公民、法人与其他组

17、织遭遇环境污染损害提起诉讼时，主要适用民法通则及民事诉讼法，现在还有新颁布的侵权责任法。而有关环境保护的法律法规虽然全面，涵盖了环境保护法、水土保持法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、森林法、草原法、矿产资源法、环境影响评价法、清洁生产法和环境噪声污染防治条例等，但缺乏逻辑联系，较为松散，尚不能成为一个权利体系，适用起来较为困难，可操作性差。在公民、法人、其他组织对抗企业或国家有关不利于环境可持续发展的行为，显得力不从心。如我国1989年12月26日颁布的中华人民共和国环境保护法，该法主要对国家的环境保护问题的宏观调控进行概括，对企业的一些行为设定一定的限制，未能真正解决实际问题

18、，对公民、法人、其他组织的救济方案更无一字，显得空洞而难于执行。2004年修订的中华人民共和国固体废物污染环境防护法、2004年修订的中华人民共和国野生动物保护法、2003年的中华人民共和国放射性污染防治法等也都是国家宏观保护环境污染问题。 我国的宪法、环境保护基本法、环境资源法、环境保护专项法、环境保护行政法规、部门规章、地方性法规与规章、环境标准、国际环境保护公约以及刑法、民法相关规定在内的环境保护法律法规，都是从“国家保护环境”出发，衍生出的是与环境保护相关的一系列行政权力和义务。这些法律法规一方面并不能算是系统的有关环境保护的法律法规，存在着立法冲突、司法审判难以适用的局面；另一方面这

19、也不能有效保障公民的环境权救济，未统一及全面规定环境污染问题侵权的主体。所以说我国现行环境法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题。这些环境保护法律在实质内容上，既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又不直接涉及有利于环境保护的经济政策，例如金融、税收、保险等政策问题，更没有做到真正以人为本，保护公民享有环境的最大权利。 曾有环境保护部官员坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”不断出台的环境法律法规并未对环境保护与污染防治产生预期效果，对环境违法行为的法定处罚力度也较弱，排污收费标准低，对超标排污行为罚款数额不足，对某些严重违法行为的处罚过轻，对恶意违法行

20、为缺少有针对性的处罚手段，造成企业“守法成本高、违法成本低”的现象。相对于违法者所取得的高额利润来说，处罚金额微不足道，在刑事处罚方面也显得力度不够，无法起到应有的惩戒作用。如在我国刑法的重大环境污染事故罪规定中，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处理危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，不过是处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，也不过是处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。而在其他条款规定的非法处理进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私废物罪、非法捕捞水产品罪等罪中，最严重的处罚同样也不过是十年以上有期徒刑并处罚金。这样的

21、刑事处罚力度，不足以产生威慑力，不足以有效保护环境。 （三）缺乏环境诉讼制度的支持 从权利保障的角度来看，诉讼是对环境权益最有效的救济方式，也是最强而有力的保障。而我国并无独立的环境诉讼系统，对于环境纠纷的诉讼都是采用民事诉讼和行政诉讼的方式，因此环境纠纷在审判机关进行诉讼的时候会遇到很多难以解决的问题。如环境保护部门做出的处理结论是否可以作为证据？如果可以，那么如果处理结果不利于受害人，即是对致害人有利的，这种情况的处理结果间接肯定了致害人的行为不能构成环境污染。使造成了损害的后果，也不承担赔偿的责任。根据我国的环境保护法，受害人对这样的结果不服的话，不能进行行政诉讼，只能进行民事诉讼。那么

22、在进行民事诉讼的过程中，法院不能对具体行政行为进行效力审查，依然以环境保护部门作出的处理结论为依据，受害人就无所谓起诉了。这也违背了民事诉讼原则。如果不可以，那么受害人在起诉时又出现了举证难的证据，申请法院调查的话，调查结论与行政机关的处理结论不同又如何适用？如果以行政机关做出的处理结果结论，那就无法提起诉讼了。另外如果否定了行政机关的具体行政行为，也会造成行政机关的决定执行难。 因此说，环境纠纷在司法救济采用的行政诉讼和民事诉讼遇到的问题表明了，环境诉讼的解决是与民事诉讼及行政诉讼所不同的一种单独的专门诉讼。其并不是单纯的民事诉讼，也并非单纯的行政诉讼，而是民事诉讼和行政诉讼相互联系，互相影

23、响的独立诉讼制度。民事诉讼和行政诉讼都有其单独的特点，而适应环境纠纷的诉讼部分具有民事诉讼的特点，同时也有行政诉讼的特点。 笔者认为，要更好的解决环境诉讼，应该制定单独的程序法，建立一套完善的环境诉讼制度，来解决行政决定作为证据等问题，与之相适应的建立专门的证据规则，在审判机关建立专门法庭等。据了解，目前为止，全国仅有河南、江苏、贵州三个省设立的环保法庭，与严峻的环境污染形势相比，这一数字显然是杯水车薪。 三、国外环境权立法现状与借鉴 在环境污染铺天盖地的当下，环境理论逐渐成熟，受到当今中国学者广泛关注的环境权理论有：美国学者的“环境共有”论，“公共信托”论等；欧洲学者的“人权”论，“动物福利

24、”论等；日本学者的“生存”论，“幸福追求权”论等。各国根据这些环境理论也都开始了对本国的法律进行“绿化”，以求缓解公民与公民间、公民与企业间、公民与政府间、企业与政府间的环境资源利用矛盾，通过立法确保给予我们这一代，以及下一代健康良好的生活环境。许多国家的学者也在积极研究环境法，如美国的卡森、萨克斯、斯通，日本的宫崎民藏，德国恩格斯等。无论是近年来的德国民法典、瑞士民法典、荷兰民法典的修订，还是最近颁布的越南民法典也都十分明显地增加了有关环境保护的内容，甚至将环境保护的内容写进宪法，明确将环境权作为公民的一项基本权利。 （一）大陆法系国家的立法现状 如今，随着环境污染和破坏的程度的扩大，各国专

25、门的环境立法如雨后春笋，将民法手段和措施作为特别法，比普通法上的规定更为进步。 德国是环境权理论最早提出的国家之一。1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒废弃物的行为违反了欧洲人权公约中关于保障清洁环境的规定，引发了是否将环境权追加进入欧洲人权清单的大讨论。在1989年新基本法制定过程中讨论了，是否把社会基本权利纳入基本法保障的问题，最后在基本法的第20a条规定了环境保护的内容。尽管德国在基本法（1989年）涉及到了环境保护的内容，但在宪法中将环境权作为基本权力予以承认却遭到强烈反对，只是将环境权内容作为一项国家政策目标。因此德国并没有明确成为个体意义上的环境权。

26、日本亦是最早提出环境权理论并开始司法实践的国家之一，并将1967年的公害对策基本法加以修改，同时合并原有的自然环境保全法而形成一个新的对环境资进行全面保护的环境基本法。其制定的关于原子能损害赔偿的法律、大气污染防治法、水污染防治法等都对无过失责任作了规定。日本公害健康被害补偿法则更是建立了直接对公害健康受害人的补偿机制，使受害人无需通过诉讼而获得补偿。其规定每个排放二氧化硫的排放着都应对二氧化硫所造成的人身损害承担责任。 在法国，其环境权的权利义务关系模式为公民权利义务相对应，体现了大陆法系国家中公民权利义务对称的传统立场和民法思维方式，即公民在享有环境权的同时负有保护环境及不侵害他人环境权的

27、义务。2005年2月28日，法国通过了环境宪章，并将环境权、公民权利和政治权利及经济和社会权言置于同等地位。其在法国环境宪章第1条规定“人人都有在平衡和健康的环境中生活的权利”，第2条则规定了“人人都有义务保护和促进自然环境”。 在环境权诉讼中，法国还赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权力。如在新民事诉讼法典中，不但明确规定了以保护公益为目的的个人诉讼和协会诉讼，还规定凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以“代表社会”的名义，以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼。 （二）英美法系国家的立法现状 环境权理论发端于美国，其理论基础是典型的英美法上的财产权理论，这一理论巧妙地回避了大陆法

28、上的一物一权、所有权与利益不可分离等难题，为环境权的民法保护制度留下了广阔的空间。 美国是最早在立法上确立环境权的国家，并在1969年的国家环境政策法中开始确立，其规定“每一个人都应当享受健康的环境，同时每一个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”。其用公共信托理论解释环境权，先由判例确认而后形成普通法原则。公共信托起源于罗马法，经英国修正而发展起来。委托人将信托财产转移给受托人后，受托人享有了信托财产的所有权，可以像真正的所有权人管理和处分信托财产。第三人也都可以以受托人为信托财产的权利主体和法律行为的当事人，而与其从事各种交易行为。受托人不能为自己的利益而使用信托财产，不能享用自己管理、处分

29、信托财产所生的利益。相反，受托人必须妥善地管理和处分信托财产，并将信托财产的利益交给委托人指定的受益人，在一定时候将信托财产的本金也交给受益人。 美国宾夕法尼亚州明确宣示了公共信托，该州1972年制定的环境品质法，明文规定州负有“为了现在及将来的时代而作为环境的受托者的责任”。密歇根州在环境品质保护法中多次使用了“与大气、水以及天然资源相关的公共信托”的规定，使公共信托理论成为环境权诉讼的依据。在其他州，主要是将公共信托的财产的管理方法分为实体法和程序法两部分。因此常常可以看到美国政府因为许可某些企业从事某项影响环境的活动，而遭受美国公民或环境保护团体的环境权起诉。 （三）我国对国外立法的借鉴

30、70年代以来，国际社会在环境法领域进行了广泛的合作，制定了大量的国际环境法文件。仅我国而言，截止1999年上半年，我国参加和签署了多边国际环境条约50余项，双边环境保护协定25项，其他国际环境法重要文献如宣言、声明、法律原则等30余项。尽管我国立法吸收了国际环境法、外国环境法的原则和精神，但对环境权问题的立法还是避而谈之。从严格意义上说，我国的全国性立法中尚未出现“环境权”这一西方国家环境法中常见的法律术语。到目前为止，“环境权”在我国仍然还是一个学术概念。根据国外环境权立法的经验，其从人权的角度将环境权变成现实的法律实践。通过人权法院、宪法诉讼等来强化公民环境权意识，并在社会达到一定共识的情

31、况下, 逐渐将环境权宪法化、具体化和公民化。其将自然权利发展为法定权利是一个渐进的过程，同时也是工业社会所带来的环境污染的恶化以及公民环境权利意识觉醒的过程。但我国不能走渐进的道路，面对日益严峻的环境状况，我们应当尽快采取有效的措施，尽早明确权利救济的依据，尽快在宪法中确立环境权，弥补立法上的漏洞。环境问题关乎每个人的生存利益，若采取英美法系国家的“公共信托”理论，全盘照搬，只强调国家对环境问题的解决，不足达到以人为本的目的，直接剥夺了公民的诉权。因此，笔者认为在借鉴“公共信托”理论时，必须要确认公民的环境权，保证每个公民享有诉权。我国可以继续规定矿产、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂

32、等自然资源属于国家所有，一方面可强调国家依宪法及有关的法律法规对这些自然资源继续享有所有权，另一方面也强化国家对这些自然资源的保护责任，国家在开发利用自然资源的时候必须要保障公民的生存及生活环境处在良好的状态。对于一直都是由国家管理收益的其他自然资源开发利用，给公民、法人、其他组织带来损害的，应以国家为当事人。对于那些自然资源开发利用权已经转让或转租出去的，给他人造成损害的，我们可以以被转让人或被转租人为当事人。 四、完善我国环境权的法律保护措施 （一）在宪法上确立环境权 在立法确立环境权是一项系统而艰难的工程，必须有效调整法律法规，完善法律制度，使得司法权力及社会力量参与其中，从实际出发保障环境权力的实施。环境权入宪已成为世界各国宪法发展的趋势，目前也已有不少国家在宪法确立了环境权。为了构建和谐社会的需要和人类自身的生存及发展，实现国家的可持续发展，我国也应当在宪法确立环境权的内容。笔者认为，在宪法确认环境权，一方面可以更为权威，有了法定依据和统一标准，有利于实现环境的可持续发展；另一方面有利于加快环境法律法规的修改和法律制度的完善，并做到有章可循，使得法律法规能系统规定这项权利的实施，弥补公权力和私法在保护环境的不足。在宪法中确立环境权可