政府投资项目审批管理与审核程序文件.docx

1、政府投资项目审批管理与审核程序文件政府投资项目审批管理及审核程序中国国际工程咨询公司 开孟 二九年投资项目周期管理及审核评价总体框架政府投资建设项目及其管理体制政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核投资项目周期管理及审核评价总体框架一、项目周期的划分1、项目周期的界定 工程项目周期（Project Cycle）是指从项目确定开始，到工程实施和终结的全过程。项目周期各阶段的时点不同，工作任务不同，项目管理的要求也各不相同。 明确项目周期及各阶段的任务，有利于建立科学完整的项目管理体系。 从工程项目管理的角度，项目周期一般划分为策划、准备、实施和完工等四个主

2、要阶段。2、项目周期的五个关键时点 项目起始，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出项目建设初步方案； 审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段； 项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段； 项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收； 总结评价，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。3、项目周期的不同划分 项目周期各阶段的时点划分，实际上代表着从项目周期全过程管理的角度，如何设置关键控制点的问题。因此，不同的从其自

3、身项目管理的需要出发，对项目周期进行不同的划分。 例如，亚洲开发银行将项目周期划分为项目筛选（Project Identification）、技援和贷款准备（PPTA & Loan Preparation）、贷款谈判（Loan Negotiation）、项目实施（Project Implementation）和项目完工（Project Completion）等五个阶段。亚行项目周期（ADB Project Cycle）Project Identification 项目鉴别PPTA & Loan Preparation 技援及贷款准备Project Completion 项目竣工Project

4、Imple- mentation 项目实施Loan Negotiation 贷款谈判世界银行将项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段。 欧盟将其对外援助的项目周期划分为规划制定（Programming）、项目筛选（Identification）、前期评估（Appraisal）、项目融资（Financing）、项目实施（Implementation）和后评价（Evaluation）等六个阶段。 这些划分体现了有关对项目周期全过程风险控制的意图及在不同阶段进行项目管理所关注的重点。世界银行的项目周期：筛选准备评定谈判 & 申报理事会执行

5、& 监督评估 我国过去将基本建设程序统一划分为项目建议书、可行性研究、咨询评估、工程设计、开工准段、施工建设、竣工验收、总结评价等阶段。 随着投资体制改革的深化，我国不再要求政府投资项目和企业投资项目执行统一的基本建设程序，并将核准制和备案制纳入政府对企业投资项目进行管理的程序，体现了对不同类型的项目进行管理的理念转变。我国的基本建设程序我国项目周期各阶段的活动1、投资意向的提出 2、市场研究与投资机会识别 3、项目建议书 4、初步可行性研究 5、可行性研究（项目申请报告、资金申请报告） 6、工程咨询评估 7、投资决策 8、初步设计 9、招标投标 10、投资准备11、特殊技术方案设计 12、施

6、工图设计 13、施工组织设计 14、施工准备 15、施工过程 16、生产准备 17、中间评价 18、竣工验收 19、投产运营与投资回收 20、项目后评价4、项目周期不同阶段的工作量 项目阶段性工作项目决策阶段项目准备阶段项目实施阶段项目竣工阶段项目运营阶段项 目 工 作 量项目工作量曲线项目可行性研究项目评估与决策 费用和人力投入开始比较低，然后逐渐升高，在项目的实施阶段，达到最高峰。此后逐渐下降，直到项目的终止。 项目开始时风险和不确定性最高，随着任务一项项的完成，不确定因素逐渐减少，项目成功完成的概率将会逐渐增加。 随着项目的进行，项目变更和改正错误所需要的花费将随着项目生命期的推进而激增

7、。项目关系人的影响逐步降低。项目周期各项活动的变动规律国建设项目前期工作简图二、项目周期各阶段的主要活动1、投资机会研究 投资机会研究（Opportunity Study），也称投资机会鉴别，是指为寻求有价值的投资机会而对项目的有关背景、资源条件、市场状况等所进行的初步调查研究和分析预测，是项目前期工作中的一种预备性的调查研究。 选择投资机会的基本要求： 符合合理配置和有效利用资源的要求； 符合区域规划、行业发展规划、城市规划等要求； 符合国家产业政策和技术政策的要求； 符合保护环境、可持续发展的要求。 2、初步可行性研究 概念及特征 初步可行性研究（Pre-feasibility Study

8、）,也称预可行性研究，是在机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证，为项目是否可行进行初步判断。 研究的主要目的是判断项目是否值得投入更多的人力和资金进行进一步深入研究，判断项目的设想是否有生命力，并据以做出是否进行投资的初步决定。 初步可行性研究的重点（1）项目目标及功能定位 效益目标 投资规模目标 项目功能定位 市场目标定位（2）项目方案构思 项目方案构思是指对未来投资项目的目标、功能、围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定。（3）项目方案初步论证 论证容： 一是项目的构成，包括产品方案、生产规模、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度； 二是比较粗略地

9、估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。 3、可行性研究 可行性研究(Feasibility Study)是通过对项目的主要容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性的系统分析方法。主要特点 预见性。可行性研究不仅要对历史、现状资料进行研究和分析，更重要的是要对未来的市场需求、投资效益进行预测和估算。客观性。可行性研究是在调

10、查研究的基础上，实事求是地按照客观情况进行论证和评价。 可靠性。可行性研究要确定项目的技术经济措施，以保证项目的安全性和可靠性，同时也要否定不可行的项目或方案，以避免投资损失。 科学性。可行性研究要应用现代科学技术手段，进行市场预测，要运用科学的评价指标体系来分析项目的盈利能力和偿债能力，为项目决策提供科学依据。主要容（以工业项目为例）（1）项目建设的必要性 （2）市场预测 （3）建设规模与产品方案 （4）厂址选择 （5）技术、主要设备和工程方案 （6）主要原材料燃料的消耗和供应 （7）总图运输与公用工程 （8）节能和节水措施 （9）劳动安全卫生与消防 （10）组织与人力资源配置 （11）实施

11、进度 （12）投资估算 （13）融资方案 （14）财务评价 （15）风险分析 可行性研究报告的深度要求 （1）容齐全，结论明确，数据准确，论据充分，能满足企业 投资决策定方案定项目的需要； （2）选用主要设备的规格、参数能满足预定货的要求； （3）引进技术设备的资料能满足合同谈判的要求； （4）重大技术、经济方案有两个以上方案的比选； （5）确定的主要工程技术数据，能满足初步设计的要求； （6）对建设投资和生产成本的估算，精确度要求达到10%左右； （7）推荐的融资方案能满足银行等金融信贷决策的要求。4、项目核准或备案申请根据国务院关于投资体制改革的有关规定，企业投资项目中若不涉及政府投资，不

12、再实行审批制，区别不同情况分别实行核准制和备案制。 对于实行核准制的企业投资项目，需要编写、报批、评价和核准“项目申请报告” 。对于企业投资“政府核准的投资项目目录”围之外的项目，需要办理备案手续。 无论是核准制还是备案制，都需要从外部性角度进行审查，以获得对拟建项目的投资行政许可。5、项目评估 项目前评估是在可行性研究或项目申请报告的基础上，按照一定的目标，对投资项目的进行系统地分析和判断、权衡各种方案的利弊，向委托单位提出明确的评估结论。 项目评估包括企业委托对其投资项目的可行性研究报告进行评估、项目核准机关委托对企业投资项目申请报告的评估、项目审批机关委托对涉及政府投资的项目可行性研究报

13、告的评估、项目审批机关对资金申请报告的评估、贷款银行自行组织的对项目可行性研究报告融资方案的评估，投资者委托的项目评估等各种形式。 6、初步设计 初步设计的作用和依据 初步设计是项目的总体设计、布局设计、主要的工艺流程、设备的选型和安装设计、土建工程量及费用的估算等。 对于政府投资项目，初步设计的依据是经政府批准的可行性研究报告。 对于企业投资项目，初步设计的依据是董事会对项目的批准意见。 初步设计文件应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要，是下一阶段施工图设计的基础。 初步设计的深度应满足以下要求：（1）设计方案的比选和确定；（2）土地征用(或者受让)；（3）主

14、要设备材料招标采购；（4）建设投资的控制；（5）施工图设计的编制；（6）施工组织设计的编制；（7） 施工准备和生产准备等。 初步设计的主要容（以工业项目为例）：（1）初步系统设计，绘制各工艺系统的流程图；（2）通过计算确定各系统的规模和设备参数并绘制管道及仪表图；（3）编制设备的规程及数据表以供招标使用；（4）土建工程量的估算；（5）项目费用估算。7、开工前准备 开工前准备阶段是项目前期工作的最后阶段。 为了确保开工建设的顺利进行，要求项目必须满足一系列开工条件的要求，然后才能开始建设； 开工前准备，通常需要经过各种审批和行政许可程序。8、项目中间评价所谓“中间评价”是指投资或项目管理部门对正

15、在建设尚未完工的项目所进行的评价。 中间评价可以是全面系统的，即对项目的决策、投资、目标、工程以及未来效益的全面评价；也可以是单独容的，即对项目建设中某个问题、某项效益的单项评价；可以是一个项目，也可以是一捆项目，即一个行业、一种产品、一个地区的同类项目的评价。 9、项目竣工验收竣工验收是对完成建设的工程项目所进行的验收。对于一个项目是否已经建成，主要从工程、技术、经济、效果等四个方面考察。 工程建成：项目的实物建成（physical completion），即项目的土建完工、设备安装调试完成，装置和设施经过试运行。此时可以进行竣工验收。 技术建成：设施和设备的运行达到设计的技术指标，装置达到

16、设计能力。一般项目需要23年的时间。 经济建成：主要是指项目财务和经济指标的基本实现，包括运营（销售）收入、成本、利税、FIRR、借款偿还期等。一般项目需要项目竣工后3年左右的时间。 效果建成：是指项目的经济、环境、社会效益目标的实现，包括项目对国民经济、环境生态、社会发展所产生的宏观或长远的影响。一般需要35年或更长的时间。 10、项目总结评价项目总结评价，即项目自我评价，是指在建设项目竣工后，项目运营基本达到设计能力时，项目法人（业主）通过项目建设全过程的回顾分析，对该项目进行的全面总结和自我评价。 项目总结评价是项目后评价的基础和重要的资料来源。11、项目后评价是指对已经完成的项目或规划

17、的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统客观分析。 通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效, 项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议, 同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。 三、政府审查项目重点关注的容在新的投资体制下，对于不同类型的投资项目，政府审查的重点不同，以改变过去那种不分投资主体、不分资金来源，采用统一审批模式的做法。 对于企业投资项目，政府部门将其定位为公共利益的维护者、社会事务的管理者

18、，从公共性、外部性的角度进行审查； 对于政府投资项目，政府部门具有双重角色，一方面是社会事务的管理者，另一方面又是资金的提供者，对项目审查的容应比企业投资项目更广。 1、政府部门重点关注事项：发展规划、产业政策和行业准入 资源开发、资源节约和综合利用 节能方案 建设用地； 征地拆迁和移民安置； 环境和生态影响； 经济影响； 社会影响； 自主创新能力； 设备国产化；产业及经济安全影响； 公共安全影响； 消防保障措施； 地震、地质灾害影响； 生产安全； 军事安全影响； 循环经济问题； 资源供应安全； 水土保持； 项目用海影响； 自然及文化遗产影响； 压覆矿床及文物；防洪、通航安全影响； 生态自然修

19、复； 项目的社会需求和市场可接受性； 政府投资项目建设方案是否合理； 政府投资项目建设配套条件是否具备； 政府投资估算和资金筹措方案是否合理； 政府投资项目的盈利能力、债务清偿能力； 项目对公共财政的影响； 项目实施方案（包括政府出资人代表、项目法人及管理模式、项目招标方案、政府项目的代建方案等）； 风险及规避措施分析。政府部门对上述事项的关注，通过以下方式来实现： 间接管理方式。即通过制定和完善有关政策法规，并加强执法检查，确保项目业主单位按照政府意图来实施项目，这是我国行政体制及政府投资体制改革继续努力的方向； 行政许可审查，包括对投资项目的审批、核准和备案。这是目前我国对投资项目进行管理

20、的主导方式。2、政府管理和审查项目的方式行政许可审查，通过三种渠道来完成： 地方政府职能部门的审查。按照属地管理的原则，由项目所在地的相关政府职能部门层层审查，并上报到最终有决定权的部门做出最终审核。 行业部门的前置性审查。各行业职能部门对特定事项进行审查。如环保部门对环评文件进行审批，水利部门对水土保持论证报告进行审查；国土资源部门对项目用地进行预审；城乡建设主管部门对选址规划进行审查等等。 对于完成行业职能部门前置性审查及地方政府审查的项目，最终报送投资主管部门进行项目最终审查，以便决定是否予以投资建设的行政许可。投资主管部门对投资项目的管理分别实行审批、核准和备案的管理方式。 对于政府直

21、接投资和资本金注入的政府投资项目，实行审批制，对项目建议书、可行性研究报告、开工报告进行审批。 对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若属于政府核准的投资项目目录围，实行核准制，对项目申请报告进行核准； 对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若不属于政府核准的投资项目目录围，实行备案制，一般需要进行网上备案； 对于申请政府投资补助及贷款贴息的项目，应对“资金申请报告”进行审批。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介的评估论证： 特别重大的项目还应实行专家评议制度； 逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。 完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目

22、后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。 建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。 【举例】中国环境影响评价的公共参与制度 【举例】奥运场馆、国家大剧院、国家博物馆方案的公众咨询3、专家评估、公众咨询、听证制度政府投资建设项目及其管理体制一、政府投资管理的一般要求1.政府投资的总体原则 政府投资应当符合国民经济和社会发展规划，有利于经济、社会和环境的协调、可持续发展，有利于扩大就业，有利于经济结构的优化，严格遵守科学、民主、透明原则，加强管理，注重效益。 各级投资主管部门应当会同财政等有关部门，根据国民经济和社会发展要求、市场发展状况和政府财力可能，研究提出

23、适度的政府投资规模。 2、政府性资金的构成 财政预算投资资金（含国债资金）； 国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金； 纳入预算管理的专项建设资金； 法律、法规规定的其他政府性资金。3、政府投资的领域界定 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。 4、政府投资采用的方式 政府投资按照资金来源、项目性质和宏观调控需要，分别采用直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等投资方式。 国家可以采用投资补助、转贷、贴息等投资方式投资于企业投资项目及下级投资的

24、项目。5、政府投资的管理部门 使用政府性资金的投资项目，按照资金来源、项目性质和建设规模，分别由各级、各级投资主管部门及其他有关部门审批。 各级发展改革部门为投资主管部门，在本级的领导下具体承担投资管理职责。其他有关部门在各自的职责围，分别承担投资管理工作。 各级发展改革部门要会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。6、政府投资的准入政策 政府投资项目应当符合国家产业政策、发展建设规划、技术法规、环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划、预算管理和项目建设强制性标准等规定。 合条件法人和其

25、他组织，都可以按照规定的条件和程序申请政府投资。二、投资方式1、直接投资 对于政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施和公共基础设施项目，采用直接投资的方式，通过拨款无偿投入。 采用直接投资方式的，投资形成的资产，按照有关规定由有关行使所有人权利。 2、资本金注入 根据实际需要政府参与投资的经营性项目，可以采用资本金注入的方式。投资形成的股权或资产，由国家授权经营依法行使出资人权利。 国家授权经营管理办法由国务院投资主管部门会同有关部门另行制定。3、投资补助 根据经济和社会发展要求，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予少量或者一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。 采用投资补助方式

26、投资形成的资产，按照有关规定由有关行使所有人权利。 4、转贷 使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目，采用转贷方式的，由政府提供担保。 外债转贷项目的管理办法由国务院投资主管部门另行制定并公布实施。 5、贴息 根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产业化。6、各种政府投资方式的应用 投资补助、转贷或贷款贴息方式，不仅可用于政府投资项目，还可面向各种所有制经济成分的投资者。 有些投资方式可混合使用：如资本金注入贷款贴息；资本金注入转贷。 使用政府投资资金的企业投资项目，一般只审批

27、“资金申请报告”，但企业仍然应该为了满足其自身投资决策的需要开展可行性研究工作。三、政府投资计划1、编制政府投资计划 各级投资主管部门应当根据国民经济和社会发展中长期规划的总体要求，编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金；根据政府投资资金来源、项目性质和调控需要安排项目。政府投资中长期规划和年度计划报同级批准后执行。 符合规定条件的投资项目或者资金申请纳入政府投资年度计划。 2、预算投资计划编制 各级投资主管部门根据本级政府有关部门、下级投资主管部门和有关项目单位的申请，会同财政部门编制财政预算投资资金的投资计划。3、专项建设基金计划编制 各级投资主管部门、财政

28、部门和行业主管部门，根据各类专项建设资金的征收总量，确定用于投资建设的比例。 各级行业主管部门根据确定的比例和下级行业主管部门的申请，研究提出专项建设基金的安排建议，经同级投资主管部门审核平衡后纳入政府投资计划。 4、主权外债投资计划编制 中国政府与外国政府、国际金融组织共同商议确定投资计划，由地方政府和有关企业提出申请，国务院投资主管部门会同财政等有关部门拟定借用主权外债规划和年度计划，财政部根据主权外债投资计划及项目资金申请报告审批情况，会同有关部门与外国政府、国际金融组织就贷款项目安排进行磋商。5、计划执行 预算编制：各级财政部门根据政府投资计划编制经济建设的支出预算。 计划下达：各级投

29、资主管部门应当根据批准的年度投资计划，按照项目实施情况适时下达投资计划。 资金拨付：各级财政部门根据经批准的投资计划和支出预算及时、足额拨付建设资金。 计划调整：政府投资计划执行过程中，可以根据项目建设的实际需要进行调整。 依法应当进行招标的投资项目，项目总投资额根据项目单位与中标单位签订的合同价格调整。 四、政府投资项目建设程序1.一般规定 发展规划：国务院有关部门应当依据国民经济和社会发展中长期规划，根据实际需要编制重要领域的发展建设规划。发展建设规划是政府投资决策的重要依据。 项目储备：国家实行投资项目储备制度。各级投资主管部门根据国民经济和社会发展中长期规划，以及发展建设规划，组织有关

30、单位研究提出规划期的投资项目，列入投资项目储备库。 建设标准：政府有关部门应当制定并公布建设项目的建设标准，并适时修订完善。工程保险：国家应当采取工程保险和工程担保等措施，加强对投资项目的风险管理。其中，借用主权外债资金的项目，应当加强外债的风险管理。 建设项目风险管理办法由国务院投资主管部门会同有关部门负责制定并公布。 公示及专家评议：国家推行投资项目公示制度。对经济、社会和环境有重大影响的项目，在投资项目决策时，审批部门应当广泛征求社会各界和公众的意见，并公开政府投资资金的安排情况。 特别重大的项目应当实行专家评议制度。2、政府投资项目审批管理的基本原则 谁投资，谁决策，谁审批 1、政府投

31、资项目：按照资金来源、项目性质和建设规模，由各级政府或其投资主管部门审批。 2、企业投资项目，需要政府以投资补助、转贷、贴息等方式支持的：按照资金来源的不同，由各级或者各级有关部门审批资金申请报告。 3、地方政府投资项目，需要上级政府资金支持/投资补助的：申报项目建议书或资金申请报告。3、政府投资项目决策项目决策程序：包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算等环节。 决策主要依据：国民经济和社会发展规划，行业发展规划，重点行业/领域的发展建设规划，有关产业政策，项目储备库。 推行公示制度和专家评议制度 1、对经济、社会、环境、资源和公众利益有重大影响的项目，在投资项目决策时，审批部门

32、应当通过听证、公示等方式广泛征求公众的意见。 2、特别重大的项目，应当实行专家评议制度。强化咨询评估：项目建议书或者可行性研究报告一般应由符合资质要求的咨询进行评估。引入市场机制，评估咨询应通过竞争方式确定（认证/注册咨询公司制度)。 适当简化项目审批程序：如合并报批项目建议书和可研报告；项目建议书批复后，直接做初步设计。 推行限额设计：初步设计的建设容和建设标准不得超过可研报告的围；初步设计概算总投资一般不得超过可研估算总投资的10，否则可研报告应重新报批。投资程序：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当遵守本节规定的决策程序，包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。 采用投资补助、转贷、贴息的投资项目，按照规定履行审批、核准或备案手续后，只需报批资金申请报告。 项目建议书：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当编制项目建议书。项目建议书应当对项