澳大利亚碳交易体系研究报告.docx

1、澳大利亚碳交易体系研究报告澳大利亚碳交易体系研究报告深圳排放权交易所一、背景(1二、法律框架和主管机构(1三、碳交易体系的具体设计(31、固定价格期和浮动价格期(32、总量设定、履约义务及罚则(43、责任点(54、碳单位的分配方法:免费分配、固定价格购买与拍卖(65、碳交易体系的覆盖范围(86、碳单位的存储、借贷与回购(97、国际接轨与碳抵消(98、信息披露(10四、碳交易体系的设计原由(111、为什么采用碳交易而非碳税?(112、为什么先引入碳定价机制,再实施碳交易,继而与国际体系连接?(11五、澳大利亚的MRV体系(111、发展历程(112、自上而下的MRV(123、京都议定书的报告与履约

2、(134、AGEIS系统(145、NGERS系统、报告门槛以及排放数据的审计(156、OSCAR系统和EETS系统(167、AGEIS、NGERS、EETS及与碳交易的联系(178、NGERS估算方法(MRV方法(189、报告和履约的时间点(19六、澳大利亚国家碳排放单位登记簿-ANREU(211、ANREU的发展过程(212、ANREU管理的碳单位(223、ANREU的交易操作(234、ANREU的主要设计和安全控制(245、ANREU未来的工作(25七、补充政策(261、就业与竞争力方案(产业援助措施(262、家庭援助措施(27一、背景澳大利亚的绝对碳排放量不大,据统计,在2010年澳大利

3、亚的碳排放占全球总的碳排放量的比例为1.5%,与西班牙、法国、意大利、韩国和英国的水平差不多。但由于澳大利亚的人口总数少,因此人均排放量是世界上发达国家中最大的,为27.5吨,远远高于5.9吨的世界平均值,比世界上最大的经济体美国还要高出4.2吨。如果不采取任何措施,到2020年,澳大利亚的碳排放将在2000年的水平上增加22%。为了促进国内减排,同时对世界范围内的减排作出贡献,澳大利亚的执政党和在野党都对以下的无条件的目标达成了一致:2020年的碳排放比2000年的碳排放水平减少5%。这将意味着,澳大利亚的人均碳排放量减少29%,人均GDP碳排放强度下降47%。二、法律框架和主管机构澳大利亚

4、国家层面的碳交易体系的制定过程非常长,超过了10年。碳污染减排日程法案(CPRS是澳大利亚第一个为建立全国性的碳交易体系的立法尝试,2009年澳大利亚参议院没能通过此法案。2010年工党以少数优势当选后,碳交易体系的提案被恢复并被新政府提上了议事日程。2011年2月,澳大利亚政府气候变化与能源效率部公布了实现清洁能源的未来草案,一个ETS的机制将取代原先的CPRS。同时颁布了一揽子计划,包括鼓励能效的提高、促进可再生能源的创新和投资、引进碳价来帮助低收入家庭和创造就业机会、促进土地减排。预计到2020年,可再生能源占能源消耗的比例达到20%。同年,议会通过了该草案使之成为法律(即“清洁能源法案

5、”,为2012年7月1日启动碳交易体系铺平了道路。下图1和2分别展示了澳大利亚气候变化政策和碳交易相关立法的发展脉络。图1澳大利亚气候变化政策的制定图2碳交易相关立法进程在主管机构方面,由澳大利亚政府气候变化与能源效率部(DepartmentofClimateChangeandEnergyEfficiency,简称DCCEE作为总统筹,负责开发MRV系统,制定政策和规则。另有清洁能源管理局(CleanEnergyRegulator,简称CER负责具体的盘查汇报、履约监督工作。CER是独立运作的法定组织,它由议会立法成立,对政府负责,接受议会的持续监督。三、碳交易体系的具体设计1、固定价格期和浮

6、动价格期从2012年7月1日起,历时三年,到2015年7月1日止,为固定价格期。2012-2013年、2013-2014年以及2014-2015年的固定价格分别为23澳元/吨、24.15澳元/吨和25.4元/吨。2015年7月1日后,为浮动价格期。2016-2018年会设置一个价格上限,为高于预期国际碳价格20澳元的价格,每年的价格上限会上升5%。与EUETS对接后,取消价格的上下限。但若EUETS的价格太低,澳大利亚会出台政策进行调整,限定从EUETS购买碳单位或减排信用的数量。2、总量设定、履约义务及罚则气候变化委员会于2014年2月向政府提出建议,将于2014年5月发布五年污染上限,每年

7、会将上限延伸一年。上限将在议会制定的法规中进行明确设置,法规中的违反污染上限的规定确保了向浮动价格的转化。污染上限决定了分配给产业或用于拍卖的单位数量。在固定价格期,没有绝对的减排总量。政府于每年10月31日公布上一个财政年度(即去年的7月1日到今年6月30日的碳排放量。控排单位需要在下一年的2月1日提交覆盖其碳排放量的碳单位或其他减排信用来履约。基本上是排放多少吨的碳,就需要递交多少吨的碳单位或减排信用。到期未履约的控排单位将被罚以单位价值1.5倍的金额,逾期付款的罚款为欠款总数的20%。若控排单位无法履约,政府将对差额的部分处以1.3倍单位价值的经济处罚。在浮动价格期,会设定一个绝对的总量

8、。这个总量在一定时间内固定不变的,随着经济的发展,意味着有些控排单位有钱也买不到碳单位,无法提交足够的碳单位或减排信用,这就面临着对差额义务的经济处罚,即被罚以基准平均拍卖费用的2倍价钱,若未完全履行义务,将被罚以基准平均拍卖费用的2倍,同样对逾期付款的罚款由前额总数的20%左右。甚至要对其追究刑事责任。表1责任实体履约要求3、责任点对于责任主体,责任点在生产端或供给端,但是供应商(没有明显交易特征者可以将增加的成本转嫁给消费者,如下图:图3碳排放的责任点4、碳单位的分配方法:免费分配、固定价格购买与拍卖在固定价格期,每年会免费发放一定数量的碳单位,尤其向存在出口竞争的行业的控排单位免费分配碳

9、单位。如果免费分配的不够,必须以上述固定价格向政府购买。在此价格基础上,政府出手的碳单位数量不受限制,但是不允许进行国际交易或以碳单位开展银行业务。在浮动价格期,澳大利亚设计将约50%的碳单位免费分配给企业以支持就业和竞争性,并帮助受影响的行业向未来清洁能源过渡,余下比例的碳单位采用拍卖的方式分配。政府每5年会对该计划的效果进行评估,对上述比例进行调整。举个例子,目前对一些出口竞争大的行业的控排单位免费分配碳单位,这是因为该产品的价格已经包含碳价,出口到其他没有碳交易体系的国家(如中国在价格上不具优势;随着这些国家的碳交易体系的建立,澳大利亚将减少对上述这些控排单位的免费碳单位发放的数量或比例

10、,甚至完全取消免费发放。在每个财政年度对于当年的碳单位有8次拍卖机会:在此之前有3次拍卖机会,该年度有4次拍卖机会,在该年度的最终冲抵日期之前(即2月1日之前还有1次拍卖机会。拍卖设计的细节已最终敲定,分别为:向上叫价时钟拍卖、要求有注册帐户和抵押物、公开参与和设定拍卖底价。拍卖收入用于补贴产业和家庭,尤其是中低收入的家庭,其能源消耗的支出占家庭总支出的比例较大。澳大利亚将于2014年上半年开始着手拍卖工作。图4拍卖时间表图5向上叫价时钟拍卖通过出售碳单位,政府可以将收入用于各种用途,例如:为其他减排计划提供资金;将碳收入返还家庭,如通过税改;将收入用于总体政府财政预算(非指定用途5、碳交易体

11、系的覆盖范围覆盖范围的碳排放量为382兆吨,未覆盖的碳排放量未182兆吨。前者占总量的三分之二左右。覆盖的行业主要有:垃圾填埋(2012年7月1日后填埋的垃圾、越野运输、产业加工、逸散性排放、其他固定能源产生、发电(发电站使用非可再生燃料。澳大利亚政府纳入碳交易体系的主要是工业等经济部门,暂时不考虑将农、林、渔等行业的企业。原因一是行政成本高,二是有其他政策可以覆盖这些方面。年排放量超过12.5万吨的企业的碳排放量已经占到了全国碳排放总量的95%,此类企业的数量目前为150家左右;年排放量超过2.5万吨的企业数量大约为370家。6、碳单位的存储、借贷与回购在固定价格期,碳单位不可存储。若政府分

12、配的免费碳单位大于该年度的实际排放量,之间的差额可以于每年的9月1日起至次年的2月1日止以固定价格回购给政府,但此回购价会比该时期出售的固定价格略低。在浮动价格期,对碳单位的存储不受限制,同时可以从下一财政年度借贷5%的碳排放额度。若控排单位免费获得的数量高于年度排放量,可将差额回购给政府,或者卖给其他的市场参与者。7、国际接轨与碳抵消农业及土地行业的排放不包括在碳定价机制当中,这一规定同样也应用于生物燃料和生物质的燃烧过程。低碳农业倡议(CarbonFarmingInitiative,简称CFI面向农业部门提供激励措施,以消除碳排放。CFI产生的信用为ACCU。为了降低减排总成本,提高经济效

13、率,必须通向深度和有流动性的市场,以促进全球行动和支持全球减排目标,和降低减排系统内经营实体交易成本。在固定价格期(即2012-2015年,澳大利亚的控排单位可以购买京都单位的减排信用,存储到浮动价格期来使用或交易,但这些减排信用不能进行履约。可使用ACCU的上限为5%。2015年7月1日,澳大利亚的体系与EUETS进行单向对接,即澳大利亚的控排单位可以购买EUETS的减排信用来履行其在澳大利亚体系中的责任。京都单位的减排信用的上限比例为12.5%,包括京都单位和EUA在内的合格国际单位的减排信用的上限比例为50%,这些比例是模型计算与政治协商的结果。可100%使用ACCU作为抵消。2018年

14、7月1日以后,澳大利亚的体系与EUETS进行双向对接,互相承认减排信用并可以用来履约。在产生上述减排信用的项目里,将核能、大型水电站项目排除在外。8、信息披露清洁能源管理局每年公布注册企业名单和年排放超过5万吨的企业名单,但不公布年排放超过2.5万吨的企业名单,对其具体的排放数据也不予公布,这主要是在公开透明以及保护商业机密之间进行的一个平衡。同时,将通过NamingandShaming来对不合规企业进行披露。四、碳交易体系的设计原由1、为什么采用碳交易而非碳税?(1在碳交易体系中,引入碳价格,一是能实现成本最低化;二是提供了确定了碳排放水从而与国际碳排放体系的结构一致;三是反映经济状况,与征

15、收碳税不同,征税主要是固定的价格。而碳交易体系可以根据经济状况变动。(2澳大利亚的煤很便宜,企业使用可再生能源的积极性不高。采用碳定价等机制可以引导可再生能源的应用和发展。(3澳大利亚民众对征税非常敏感,政府只好放弃;2、为什么先引入碳定价机制,再实施碳交易,继而与国际体系连接?(1总量的设定需要一段时间;(2为控排单位提供一个过渡的时间来应对碳交易体系;(3目前国际碳价非常低,若马上与CDM市场的连接,起不到对澳大利亚国内减排的目的;(4最后,需要增加控排单位对未来预期的确定性。五、澳大利亚的MRV体系1、发展历程澳大利亚在MRV体系,即国家盘查汇总系统(NationalInventoryS

16、ystem方面已经积累了20多年的经验,有以下几个里程碑:(1制度建立:1991年,温室气体盘查汇总建立;(2方法确定:1999年,土地领域建立MRV系统;(3系统建设:2004年,建立了一体化的信息系统,即“澳大利亚温室气体排放信息系统”(AustralianGreenhouseEmissionsInformationSystem,简称AGEIS,一改以往全靠Excel表的数据统计方法;(4数据保障:2007年,建立了“国家温室气体和能源报告系统”(NationalGreenhouseandEnergyReportingSystem,简称NGERS;(5经济手段:2012年,建立了“碳定价机

17、制”(CarbonPricingMechanism,简称CPM2、自上而下的MRV澳大利亚中央联邦政府负责国家的盘查汇总,因为他们认为,如果由各个州来进行盘查和汇报碳排放,数据的可信度与准确度不如由中央集中盘查的有保障。负责该项工作的政府部门有两个:气候变化和能源效率部(DCCEE和清洁能源管理局(CER,这两个部门向同一个部长报告。其中,DCCEE的职责为开发系统,制定政策和规则,具体的盘查汇报和监督工作由CER来实施。DCCEE又分为四个子部门,分别是土地、碳市场政策、国际业务以及能源效率。因为澳大利亚土地广阔,土地部门成为一个重要部门,其又包括两个分部:盘查汇总系统分部和低碳农业政策分部

18、。盘查汇总系统分部主要负责盘查汇总系统和国际上的报告义务,分为六个工作小组,并且配备了一定数量的经验丰富的永久雇员来专门开展MRV工作:国家盘查汇总小组(7名成员,负责AGEIS系统、森林盘查汇总小组(5名成员,FullCAM、农业小组(4名成员、地理空间分析小组(6名成员、国际谈判与能力建设小组(5名成员和国际森林监控小组(4名成员。3、京都议定书的报告与履约澳大利亚每年会发布“国家盘查汇总报告”(NationalInventoryReport,简称NIR,其中有方法和数据来源的详细说明。该报告为在线出版物。UNFCCC每年会对澳大利亚的碳排放清单进行详细的检查。NIR的发布时间为每年的4月

19、1日,报告数据的时滞为15个月,即2013年4月1日报告的是2011年的排放数据。报告的时滞是由于需要合并各分项清单的时间。为了及时更新数据,2009年开始出版“澳大利亚国家温室气体盘查汇总的季度更新报告”(QuarterlyUpdatesofAustraliasNationalGreenhouseGasInventory,时间滞后4个月,数据来自公共领域,主要是政府部门收集的信息。同时配备了在线的“国家温室帐户情况说明书”(NationalGreenhouseAccountsFactSheets,网址为http:/www.climatechange.gov.au/emissions4、AGE

20、IS系统AGEIS系统的本质是一个温室排放信息的数据库,其数据来源为统计局和NGERS。澳大利亚政府签署京都议定书后,AGEIS系统成为向UNFCCC汇报和提交数据的重要工具,同时为澳大利亚政府决策者提供信息,帮助定义国家的碳排放目标和分析如何实现具体目标。AGEIS的主要功能包括数据管理、统计分析、数据查错、数据保存(20年和项目管理。其内置了各种格式化的表格,方便数据的录入,并且公开、透明,任何人都可以只要网络在线即可查看一定的数据信息。在数据质量方面,设置了QA(QualityAssurance和QC(QualityControl。QA主要是综合的质量保障,QC主要是进行数据的交叉核对。

21、除了统计局和NGERS提供的数据,有一些数据需要从其他政府部门不同渠道获得并且进行计算,因此国家盘查汇总小组里有2人负责此类数据的计算和录入,另外有2人负责复核数据。有关履约的数据文件包都向UNFCCC公开。同时,AGEIS系统还设计了“安全计划”(SecurityPlan,以防由于停电等原因导致的数据丢失。该系统配备了两个服务器,当其中一个运行时,另一个备用。服务器不在气候变化与能效部门的大楼里,安置在澳大利亚的南部。由国家盘查汇总小组负责需求功能分析,提交给软件开发商开发此系统。该系统的内存为10GB,硬盘中系统占10GB,数据库占300GB。5、NGERS系统、报告门槛以及排放数据的审计

22、国家温室气体与能源报告法案(即NGERS法案于2007年通过,将关注点从森林砍伐转移至其他经济领域的碳排放,提供了一个框架,用以在碳定价机制(CPM下进行测量、报告和审计。该法案的主要特征是:(1对所有达到排放临界值得公司或设施采取强制报告措施。报告义务的门槛如下:对于单个设施,门槛为每年2.5万吨二氧化碳当量;对于包含了多个设施的企业或集团,门槛为每年5万吨二氧化碳当量,即使其中的单个设施并未达到每年2.5万吨二氧化碳当量。(2对碳排放、能源消耗和能源生产做了详细的规定。(3公开披露企业数据。NGERS的本质是一个企业强制汇报系统,其要求汇报的数据包括三方面:能源生产、能源消耗以及碳排放数据

23、。NGER接受强制报告企业的注册登记时间为每年的8月31日,企业报告的时间为同年10月31日,政府会于次年的2月28日公布最终数据。凡年排放量超过12.5万吨的企业必须提交CPM预审报告,此为“合理保证等级”的审计,由NGER注册的审计师审计。此处提到的审计师包括两方面专长的人员,一方面是环境和技术领域的专家,另一方面是金融和保险领域的专家。审计师来自通常领域的会计师事务所(如四大以及专门从事环境审计的机构,由CER负责发放从业执照,目前该类审计师在澳大利亚的人数大约在180人左右。企业可以从政府公布的审计师名单清单中自主选择审计师。对于气候变化和环境领域,没有专门规定审计的原则,但澳大利亚各

24、行业均处于同一个审计框架下,因此应该也要遵从同一审计师不能连续5年为同一企业或设计进行审计的规定,即与证券金融市场类似。在信息披露方面,CER每年公布注册企业名单和年排放超过5万吨的企业名单,但是不公布年排放超过2.5万吨的企业名单,对其具体的排放数据也不予公布,这主要是在NGER公开透明以及保护商业机密之间进行的一个平衡。6、OSCAR系统和EETS系统OSCAR是面向企业的综合性报告的在线系统。这是一个基于网络的报告工具,向企业提供一个单一界面,使其可根据NGER规定的义务,报告能源与碳排放数据。企业自己衡量是否需要申请,采取自主申报的方式,并且政府提供教育课程予以辅助判断;如果属于门槛以

25、上的企业,不申报的话就违法。企业可以方便地输入数据,由系统内嵌的逻辑方程自动计算,如果是低于门槛的话此次申报就取消,即企业不用汇报碳排放数据。但是OSCAR系统不是为了NGER法案和碳定价机制来建立的,2002年就已开发来用于企业向政府汇报其他方面的数据。因此,OSCAR系统本身存在不少的问题,包括:每年需要更新代码以便适应立法修正案、系统响应能力受挑战等,每年政府需要用6-9个月的时间来更新OSCAR系统,在此期间用户不能使用。鉴于此,CER正在开发一个新的EERS系统(碳排放与能源汇报系统来替代OSCAR系统,以支持清洁能源法案对碳排放报告的门槛的变化幅度的需求。该系统赋予了管理员可以自主

26、改变(如增加功能板块的权限,而不需要通过开发商,同时多年的数据库可以进行横向比对,用户界面也更友好。7、AGEIS、NGERS、EETS及与碳交易的联系澳大利亚是京都议定书的履约国,AGEIS和NGERS法案以及对应的系统最初的开发目的,出了为本国决策者提供信息支持,更重要的是向UNFCCC汇报的目的。2011年决定开展碳交易以后,这两个系统以及对应的法案为碳定价机制和碳交易的开展提供了良好的基础。AGEIS的数据来源为统计局和NGERS,包含了在强制报告门槛以上或以下的所有碳排放数据,以及能源生产和消耗的数据,在行业上包含了经济部门和土地农业部门,对应着2011年的CPM和CFI机制。NGE

27、R是基于CPM机制,因此其数据不包括土地产生的碳排放。NGERS法案及系统包括三类数据(同上,不包括土地农业部门的数据,同时对应着范围1(工厂活动的直接结果和范围2(发电、加热、冷却或生产工厂用蒸汽活动的直接结果的数据。对于单一设施的报告门槛是2.5万吨/年,包含多个设施的企业或集团是5万吨/年。EETS系统是用于碳定价机制(碳交易的企业在线报告系统,包括范围1(工厂活动的直接结果的数据,对于单一设施的报告门槛是2.5万吨/年,包含多个设施的企业或集团是5万吨/年。8、NGERS估算方法(MRV方法(1概述主要是基于IPCC的方法,主要有三类:-默认方法(方法1,采用了与IPCC一致的排放因子

28、,也是国家盘点中的默认系数;-输入分析方法(方法2和3,基于燃料碳含量的采样与分析的估算系数,要通过澳大利亚测量局的标准;-直接监测排放方法(方法4方法1、2和3是间接方法,方法4是直接方法。企业对方法的使用有选择权,但必须符合IPCC和UNFCCC的标准。直接方法在澳大利亚未被普遍使用。间接方法的模型如下:Ei=AixEFixOFi注:燃料的数量(A、燃料的碳含量(EF系数、氧化系数(OF(2测量标准澳大利亚有完整的国家测量系统,包括国家测量法案(测量标准、程序与公文标准以及澳大利亚国家检测机构协会(NATA。(3燃料的计量方式发票或交货记录;在消耗点进行间接测量;在消耗点进行直接测量;消耗

29、的简化测量方式。9、报告和履约的时间点(1在固定价格时期:每年6月15日之前,提交这一财政年度(7月1日至次年的6月30日的大体的排放数据,同时在这一天之前履约75%;10月30日,提交最后的排放数据(经过审计的;次年2月1日,履约。2月28日,政府公布政府审过的排放数据。(2浮动价格时期:没有分期履约的情况。每年6月15日之前,提交大体的排放数据;10月30日,提交最后的排放数据(经过审计的;次年2月1日,履约。2月28日,政府公布政府审过的排放数据。如下图6和图7所示。图6固定价格期图7浮动价格期六、澳大利亚国家碳排放单位登记簿-ANREU1、ANREU的发展过程ANREU是一个在线电子系

30、统,其设计初衷是兑现澳大利亚政府在京都议定书中的承诺。京都议定书要求各个国家设定碳减排目标,通过建立“国家登记簿”以确保准确统计符合京都议定书单位的发放、持有、转移、获得、取消、退出和存续。澳大利亚政府采取的方式是购买在支持联合国气候变化框架公约的过程中经过“尝试和证明”的系统,避免了开发全新且未经测试的系统所带来的风险。通过竞争性投标,澳大利亚政府与美国公司SRA国际签订了采购合同。SRA还向新西兰、加拿大、联合国气候变化框架公约的清洁发展机制小组以及众多的当地政府部门提供类似的系统。ANREU的开发和实施所使用的技术和安全标准符合所有京都议定书国家登记簿的要求,这确保了ANREU符合在京都议定书下建立的国际碳排放单位交易框架。除了这项关键的国际功能以外,ANREU还支持澳大利亚政府的低碳农业倡议(CFI发放的澳大利亚碳信用额单位(ACCU和清