城市治理中预期管理的软肋与高效有序的破解.docx

1、城市治理中预期管理的软肋与高效有序的破解城市治理中预期管理的软肋与高效有序的破解 导读：预期管理不是一个工程问题，而是一个策略问题，因为政策制定者和民众之间属于一种博弈双方的关系，政策制定会影响民众的预期，然而民众的预期也会影响到政策的制定。对于政策制定者来说，必须预估到政策对民众可能会产生的预期变化以及做出的反应，并设计相应的调控框架。在这种管理模式中，预期管理者最重视的，不再是政策执行力度如何，而是如何有效地通过政策相关信息发布来撬动民众预期，如何与民众之间在相应的框架下进行互动。 中国共产党十八大报告和十八届三中全会关于深化改革的若干决定（以下简称决定），都提出了加强社会管（治）理的要求

2、。十八大报告明确指出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，1而决定更是提出了“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”的具体要求。2 作为中国大陆的最大城市，上海一直是改革开放的先行者，“四个中心”建设和自贸区的设立，让上海朝着如纽约、伦敦这般国际一流大都市的目标迈进。全球城市，不仅意味着发达的经济水平和卓越的资源配置能力，也必须包括一流的城市治理水平。上海目前在“硬件”条件上已经是国际领先水平，但是在城市治理等“软实力”上，依然有相当大的差距。特

3、别是在2014年12月31日晚发生的外滩跨年踩踏事件中，有关部门的重大失误，尤其是对形势的严重误判，深刻反映出目前政府在城市治理中，尤其是在预期管理上的软肋。因此，加强城市治理中的预期管理，特别是提高对于大规模活动或重大事件中的预期管理能力，已成为刻不容缓的要求。本文尝试将预期管理的理论框架应用于城市治理中，通过实际案例分析城市治理者在社会治理的预期管理中的得失，着重讨论预期管理在城市治理中的重要性和难点，并提出相应的政策建议。 一、关于预期和预期管理的理论综述 预期（expectations）是指人们对于自己未来可能得到某种收益（或损失）的一种推测，可以是财富上的，也可以是效用上的。预期是一

4、种主观的心理活动，取决于人自身的认知能力和价值取向，但是这种主观的心理活动，却依托于客观条件的限制，比如自身的知识水平，外部获取的信息，自身所处的环境，甚至微观主体的价值观都会对预期产生影响。而预期管理（Management of Expectations）一词，能够查到最早出现的是在伍德福德（Michael Woodford）2005年的文献“Central Bank Communication and Policy Effectiveness”中。3 事实上，最早将预期作为经济变量引入经济学研究的是瑞典学派的维克塞尔（Knut Wicksell）和穆尔达尔（Karl Gunnar Myrd

5、al）。维克塞尔在其“积累过程理论”中，提出了一个重要的概念利息率，此利息率是指自然利息率，即脱离了货币的、一切借贷由实物资本进行的、由资本供给和需求决定的利率。在维克塞尔的理论里，自然利息率其实就是投资的预期收益率。而穆尔达尔则更进一步发展了维克塞尔的学说，首次将预期纳入了传统的静态均衡分析，阐述了企业家是否投资取决于他的“预期收益率”是否大于自然利息率，这表明预期对于经济的发展起到了重要的作用。瑞典学派对于预期管理的基本思想是“稳定预期”，即通过维持利率来维持经济增长的稳定，因而开创了干预经济学的先河，这也成为了凯恩斯主义经济学的理论渊源之一。 1936年凯恩斯在那本里程碑式的著作就业、利

6、息和货币通论中，提到了三大心理定律，即边际消费倾向递减、资本边际报酬递减以及流动性偏好，而这三大心理定律都与人的预期有关，并会对经济运行造成影响。凯恩斯以此为理论依据，阐述了在传统的“放任自由的”市场经济体制下，必然会引起“有效需求不足”，从而导致经济危机，因此主张政府必须积极干预经济，开创了宏观经济学，被誉为经济学史上的“凯恩斯革命”。凯恩斯主张，当面临由于有效需求不足而造成经济萧条时，通过扩张性货币政策来制造通胀预期，刺激民众消费和企业投资从而拉动经济。这事实上即是政府积极地对预期进行管理的一种手段。同时他也提出，当利率下降到一定程度之后，民众就会预计债券价格下降，因此货币需求就会变为无穷

7、大，即所谓的“流动性陷阱”，这时候再扩张货币已无效，必须要靠扩张财政才能带动经济。因此，凯恩斯主义对于预期管理的态度是“制造预期”，但在某些特殊的场合，预期管理会失效，必须采取直接干预经济的手段。 20世纪70年代出现的滞涨等一系列新情况使凯恩斯的政策主张陷入了两难境地，而此时，穆斯（John Fraser Muth）、卢卡斯（Robert Lucas）、萨金特（Thomas J. Sargent）等经济学家将预期理论进一步深化和发展，提出了“理性预期”的思想。理性预期概念的出现可以说是经济学史上的又一次革命。所谓理性预期，即微观主体能够有效地利用一切信息，对于经济变量做出长期来说最为准确的预

8、期，在理性预期的引导下，微观主体不会犯系统性的错误，所有的错误都是随机的。这可以用一句通俗话来解释，“你可以短时间欺骗所有人，你可以在长时间欺骗一部分人，但你不可能在长时间欺骗所有的人”。 理性预期思想的出现也使得预期管理理论有了根本性的改变。在传统的预期管理理论看来，预期的形成是根据过去的经验而来的，主要有静态预期、外推预期以及适应性预期等。因此，只要知道过去的信息，就能够推算出公众的预期，于是对于政策制定者来说，预期管理是一个工程问题，即通过执行相关政策引导公众形成某种预期，从而实现政策目标。在这种管理模式中，预期管理者最重视的是政策的执行力度，以及努力排除可能对引导预期产生影响的干扰，这

9、种预期管理属于一种单向性的政策手段。 但现代的预期管理模式就不同了，因为基于理性预期的微观主体不仅依据过去的经验，同时也会通过所有可以得到的信息对于未来进行理性的预测，而这种预测可以抵消或者放大政策的效果。在此种情况下，预期管理不再是一个工程问题，而是一个策略问题，因为政策制定者和民众之间属于一种博弈双方的关系，政策制定会影响民众的预期，然而民众的预期也会影响到政策的制定。对于政策制定者来说，必须预估到政策对民众可能会产生的预期变化以及做出的反应，并设计相应的调控框架。在这种管理模式中，预期管理者最重视的，不再是政策执行力度如何，而是如何有效地通过政策相关信息发布来撬动民众预期，如何与民众之间

10、在相应的框架下进行互动。预期管理概念的提出者伍德福德在“Imperfect Common Knowledge and the Effects of Monetary Policy”一文中指出，货币政策事实上是一种预期管理。4他认为，货币政策产生效果的原因并非政策本身，而是通过向民众发布政策来改变民众的预期。相比较而言，传统的预期管理更重要的是“What You Do”，而现代的预期管理中“What You Say”和“What You Do”同样重要，甚至更重要，5同时预期管理者还要关注“What You Listen”，即通过与民众的沟通，倾听民众的声音，才能了解民众可能产生的预期，预期管理

11、者才能更好地把握“Say”的效果。 此外，理性预期思想的出现，对于政策制定者在推行政策中应该保持“神秘”还是“透明”的问题上也有了新的结论。因为在传统的凯恩斯理论中，政策需要产生效果就必须“出奇制胜”，这样才能起到政府预期的效果。但是这种出奇制胜的办法，是不可能持久的，一旦民众预期修正，政府不但不会得利，还会受害，经济系统还会因此混乱，出奇制胜会变成了“因奇致败”。6因此，保持政策的公开透明成为了预期管理的主导思想。另外，政策制定者的预期管理也从凯恩斯时代的“危机”时才使用转变到今天的一种“常态”。 二、预期管理在城市治理中的适用性分析 相比较于在宏观政策以及货币政策中的使用，预期管理在社会治

12、理中的运用有其相适用的原则，但是也有着自身的特殊性。其适用性表现为，与宏观调控和货币政策一样，社会治理中预期管理也是一个面对一群拥有理性预期能力的民众的策略问题，所不同的是，宏观调控和货币政策的目标对象较为单一，而城市治理则往往出现更为复杂的情况。 为了阐述该问题，不妨简单地梳理一下预期在经济人决策中的作用机制。虽然今天的经济学已经可以用相当复杂的数学模型去描述经济人的行为，甚至整个宏观运行的机制，但鉴于经济学公理的“理性人假定”，微观主体的行为函数基本可以抽象为： Max F（x） s.t. G（x） 其中，F（x）对于消费者而言是效用函数（Utility Function），对于厂商而言就

13、是生产函数；G（x）是约束条件，其中的x可以是一个矢量；F（x）和G（x）都可能是一个方程，也可能是一个方程组；而经济人的行为则是在这样的一个方程组下求出最优解。 我们一般理解为，预期会在约束条件G（x）中产生作用。比如对于消费者而言，收入、利率和物价是主要的三个约束条件中的变量，这三者对于微观主体而言就都是一种预期。在跨期均衡中，未来的约束条件自不待言，必定出于微观主体的主观预判，而当期的约束条件事实上也是预期，只不过是一种置信度和稳定性相当高、接近于100%的预期而已。 除此之外，预期事实上对于消费者的效用函数F（x）也会起作用，因为效用函数的确立，依赖的是一种效用的预期。试举一例，比如某

14、人的效用函数是U=X1/2Y1/2，X是苹果，Y是梨，为什么他会有这样的效用函数呢？是因为他知道苹果和梨的味道，基于这种认知形成他的效用函数。然后，当他以自己的收入按照自己的效用函数去购买苹果时，他的预期是什么呢？他的预期是“我接下去买到的苹果的味道应该和我所认知的苹果的味道是一致的”，虽然事实上肯定不可能完全一致，会有误差，只要E（A）=A（这里的A是指苹果的味道），即接下去买的苹果味道的期望值等同于他对苹果味道的认知值，那么效用函数就不会改变。但如果他接下去吃了N次苹果之后，发现味道都不如自己之前所认知的苹果好吃，不论什么理由，于是E（A）变小了。虽然基数效用理论被诟病，用一个数值A来描述

15、苹果的味道并不恰当，然而只要梨的味道依然没变，那么他的偏好就会从之前的“苹果无差异于梨”变成了“梨偏好于苹果”，他的效用函数因此可能变成了U=X1/3Y2/3，梨的权重变大，在收入和物价都没有改变的情况下，微观主体的决策却发生了偏转。我们可以设想，如果此人每一次吃苹果，都发现比前一次更难吃，那么很可能他下一次再买苹果的时候，会基于“下一次的苹果应该比上一次难吃”这样一种预期，来进一步调整自己的效用函数。 对于自己从未经历过的事物，微观主体若要做出决策，必然需要对该事物产生一种预期效用。而这种预期效用的形成机制是非常复杂的。比如，2015年即将开园的上海迪士尼乐园，对于从未去过迪士尼的民众来说，

16、怎样产生预期效用呢？可以通过自己去过的其它游乐场进行推测，可以通过别的去过美国或者香港迪士尼乐园的人的描述进行推测。当然也可以出于一种完全非理性的考量，即迪士尼乐园好玩不好玩无所谓，去玩一次自己也算是“去过迪士尼乐园的人”了，等等。在这种情况下，预期效用更加容易发生偏转，从而效用函数也会容易发生偏转。所谓的“羊群效应”，从某种程度上说，就是一种突发的效用偏转。 于是，就可以理解为什么预期管理在城市治理中的难度会甚于宏观调控或货币政策，因为后者针对一个作用机制，即预期在约束条件中的作用机制；而前者却要针对两个作用机制，预期在约束条件以及效用函数中的作用机制，其中后一个作用机制实际上更难把握。 宏

17、观政策调控时，政策制定者面对的是一群拥有稳定而且一致的效用函数的公众，每个微观主体的不同决策只是因为各自的约束条件有差异，其中包括对于未来的预期不同。预期不同的原因，可能是信息不对称、认知能力和知识水平差距或者对于信息的判断不同等，因此，宏观调控中预期管理的主要目标就是让公众能够形成稳定、且比较统一的对于未来的预期。理论研究者认为，最好的方法是提高信息发布者的自身判断能力，提高信息发布的可置信度，通过积极有效的信息披露消除信息不对称，同时最大程度地通过与公众的交流等手段来协调预期。 但是在城市治理中，仅仅做到以上几点还不够，因为城市治理者所面对的是无数拥有不同效用函数而且可能随时发生效用偏转的

18、民众。同时，宏观调控和货币政策更加看重的是长期的稳定，而城市治理不仅仅要关注长期的宏观上的稳定，也要关注短期的、微观上的事件，比如大规模的活动或者大型事件。若对此重视不够，极有可能出现在宏观状况稳定的情况下，发生突发性事件，造成巨大危害。2014年12月31日的上海外滩踩踏事件就是一个典型的预期管理失败的案例。 三、外滩踩踏事件中暴露出的预期管理问题 2014年12月31日，在上海外滩发生了踩踏事件，导致了36人死亡，49人受伤，属于近年来少有的重大事故。对此，必须做出深刻的反思，为何会造成如此的悲剧？ 在2015年1月21日公布的上海外滩拥挤踩踏事件调查报告全文中，对于事故的原因总结为以下五

19、条：（1）对新年倒计时活动变更风险未作评估；（2）新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位；（3）预防准备严重缺失；（4）对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息；（5）应对处置不当。调查报告将该起事件定性为“一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。9 让我们来梳理一下当晚的几个特征事实：（1）外滩中心4D灯光秀移位了（移到外滩源）；（2）外滩警力配置减少；（3）地铁没有限流，同时末班地铁推迟了80分钟结束；（4）有超过30万人涌向外滩，这个数字超过了2013年12月31日；（5）发生了事故。 梳理上述特征

20、性事实，我们可以得出几种判断，政府有关部门的可能性逻辑是：2013年有4D灯光秀，外滩有30万人，采取了紧急措施；而2014年取消了4D灯光秀，应该不到30万人，因此没有采取预警措施，不仅减少了警力布置，还取消了地铁限流。无疑，正是这样的可能性逻辑酿成了大错，其中的主要问题有 （一）信息发布不及时、不系统，且没有反馈机制 2014年跨年外滩取消4D灯光秀，事实上很多人对于这样的一个重要信息并不知情，说明政府在信息发布上出了大纰漏。我们查询了一下网络，发现在2014年12月25日，新闻晨报发布了一条外滩4D灯光秀今年或停办的消息；另外，在上海轨道交通俱乐部等政府官方微博上也登出了相同的消息。但是

21、，去外滩跨年的基本上都是年轻人，以学生和打工者居多，有多少人会看新闻晨报？又有多少人会关注“轨道交通俱乐部”等官方微博？相比之下，大家都有手机，为什么不通过手机运营商向所有人推送消息？之前连防空警报都由手机推送消息，为什么这样重大的消息不通过手机来推送？ 至于信息内容本身，我们发现不少有可能会令人混淆之处，比如标题叫做“灯光秀停办”，但文中又有这样的模糊语句“市、区有关部门还在商议是否最终取消外滩灯光秀”。而关于灯光秀转移到外滩源，也只是在东方早报中转述了某位黄浦区旅游部门负责人的话，并未提及入场票价格以及如何购买和获取。即使作为最权威的官方发布平台，上海市政府新闻办公室主办的拥有530万粉丝

22、的官方微博上海发布，直到跨年前一晚12月30日中午11时才介绍了“外滩源将上演5D灯光秀”。这条微博中说，“明晚，外滩源2000多名市民游客，将与电视机前的观众一起倒数，迎接2015年的到来”。但只说明现场将有2000名观众欣赏，至于这2000人是如何产生的、一般民众是否有办法通过公开渠道购票，这则微博都未加以说明。 我们知道，决定信息传播力度和效果的三个重要因素，分别是信息传递的渠道、信息本身的属性以及信息传递的环境。当传播者越能够减少信息源抵达民众的中间环节，传播效果就越好；而信息本身的内容是否足够清晰、是否连贯重复放送，也会影响传播效果；至于信息在传递时，舆论环境中是否存在“噪音”亦即受

23、到其他不精准和纷杂的信息影响，则是决定传播效果的关键。10此次“上海灯光秀转场易址”未能取得预期的效果，完全是因为发布主体未能有意识地设计和推动这一重要信息的传播。更重要的一点，发布主体完全是站在自我中心的位置，即“我说了”，至于你们是不是“听到”，就不管了，完全缺乏信息反馈意识。更何况对于跨年这样的活动，很多人可能早就已经安排了，因此12月25号才发布此类信息，事实上扰乱了他们的部署，而其中暧昧不明的措辞，更会导致很多人抱有侥幸心理。 （二）对于民众的效用函数严重误判 事实上，有如此多的人涌向外滩跨年，主要原因并非只是因为信息不对称。我们可以假设：（1）当晚取消4D灯光秀是公知信息，绝大多数

24、人知晓；（2）外滩跨年已持续数年，因而对于跨年拥堵所造成的负效用有充分的理性预期（不论曾经历过或者通过各种信息渠道知晓），即民众对于去外滩跨年并无产生预期误判。事实上，当晚大约在10点30分之后，外滩已经拥堵得不可动弹，而且绝大多数到外滩现场的人也应该已经获取了今年没有4D灯光秀这样一个信息。同时，在当晚11点左右，上海轨道交通俱乐部官微就发出警示微博，并用突出标题称“外滩现场人多拥挤，无倒计时，请谨慎前往”。但依然愿意忍受着一个多小时极度拥堵所带来的负效用，只为了零点跨年时候的几秒钟的倒计时和欢呼。 从显示偏好的角度来说，从民众这样的决策结果能够推导出他们的效用函数，虽然具体的函数不得而知，

25、但至少从“理性人假定”的情况来说，零点跨年时候的欢呼雀跃所带来的正效用要超过承受几小时极度拥挤的负效用。而且这样的效应函数，出现了“集体趋同性”。而对于这一点，政府是严重估计不足的，政府想当然地认为大家去外滩跨年是为了看灯光秀，灯光秀没有了，也就没那么多人去了，因此降低了安保等级，也取消了地铁限流，还推延了地铁末班车的时间。 这种严重误判的原因是政府并未能与民众良好地沟通和互动。其实政府了解民众的效用函数，一方面需要和民众充分沟通，发挥好“Listen”的作用；另一方面，也要努力去引导民众的效用，发挥好“Say”的作用。如何“Say”好，须得披露更多有效信息，比如，在外滩改造完成后，就应该告诉

26、大家外滩的人流极限是30万人这样一个信息。同时，在跨年当晚，比起“拥堵不堪”这种模糊不清的词，应该更加具体地发布当前外滩的人流数等等，包括外滩最多容纳人数为30万人这样的信息。而且政府的信息不能只是“告知性”的，还必须设计成“说服性”的内容，这样才能引导民众的效用预期，也更加有利于政府去预测民众的行为。 （三）事后未能及时进行舆论疏导 在事件发生之后，作为政府应该首先站出来对事故进行担责，及时调查事故发生原因，即时通报最新情况，并且对于特大事件发生后可能产生的各类“负面影响”进行及时处理。但是我们看到在这样的事件中，政府和上海的主流媒体似乎选择了集体“沉默”和“低调”，并未立即见到相关负责人出

27、来道歉，也没有短时间里见到对于事件发生原因的深度报告。 于是在事件发生以后，出现了“撒代金券引发事件”的传言，甚至引发了人肉搜索；出现了“复旦人”和“媒体代表”围绕该不该披露外滩踩踏事件中唯一一名复旦大学女生死亡的信息而掀起的骂战；出现了西北大学现代学院发布“上海节日踩踏惨剧不幸证明我院对节日管理无比正确”的宣告，从而证明封校禁止学生过圣诞节合理性的荒唐论调；尤其是当央视抢先一步在新闻里公布了外滩跨年时的影像资料，同时第一个公布死者上升为36人，而上海媒体迟迟定格在35人时，引发了“35人以上一把手问责，因此只能定格在35人”的阴谋说的传播。 原本在突发性事件发生之后，舆论出现各种声音，甚至各

28、种谣言传播，乃属正常现象。而作为城市治理者的政府，应当一方面尊重言论自由，另一方面通过主动的信息发布来引导舆论、澄清谣言。但是在外滩踩踏事件中，政府的“失声”和“低调”，不仅会让各种谣言蔓延，同时会大大降低政府的公信力。在现代预期管理理论看来，预期管理者的公信力越高，信息发布的置信度也就越高，民众的反应越理性，那么对于预期管理者而言，把握民众预期越准确，管理也就越有效。反之，缺乏公信力，不仅无法引导预期，还会使得各种非官方信息盛行，扰乱民众预期。 当然，我们必须看到，在外滩踩踏事件发生后，伤员抢救和应急处置做得比较及时，避免了事态进一步恶化，媒体也及时发布了领导探望伤员的新闻，及时跟进了伤员的

29、复原情况，并且在较短的时间内公布了事件调查结果，出台了处罚决定和对踩踏死伤者的赔偿方案。这些处理手段还是做得积极有效的。 四、关于城市治理中预期管理的若干建议 如何让预期管理在城市治理中更好地发挥作用，除了前述理论中所提及的，如提高政策制定者公信力、提高自身知识能力、加强与民众沟通协调预期之外，结合城市治理的特殊性以及中国国情，本文提出几点建议。 （一）加强法治建设，做到事先规范 中共十五大正式提出了依法治国的理念，而在十八届四中全会通过的决定中，明确指出了“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”11。撇开政治学上的“维护社会

30、公平正义”的理念，从经济学尤其是预期管理的角度来分析，法治能够带来社会运行的高效和有序。因为法律首先是事先约定，其次，法律与行政指令相比更加稳定，不能随意更改，所以加强法治建设，有利于民众形成稳定、可靠的预期，并且能够通过事先约定来协调“人民内部矛盾”。在加强法治的同时，必须注意两个问题：其一是加强法律法规的合理性和明确性，如若法律法规不明确或者执行起来不可行，当遇到“法不责众”甚至“朝令夕改”的问题，其危害性甚至会比没有法规更糟糕；其二是法律法规必须及时通过权威发布和解读，以消除民众疑惑，避免谣言传播造成不良危害。一个典型的案例是新的婚姻法公布时，不见有媒体或专家及时进行权威解读，居然使得“

31、男人出轨还能将女人扫地出门”之类的传言四起，并且一度引发“房产公证”热，所幸没有造成大规模社会混乱。 （二）明确城市治理中预期管理的核心目标 与货币政策中预期管理的目标比较单一不同，城市治理往往拥有不同的目标，比如类似于世博会这样的大型活动，既要努力展现城市形象，又要做到市民和参观者都满意，同时还要保障参展商和赞助商的利益，这众多目标之间并非一致，有些可能是相矛盾的。对城市治理者而言，要协调众多利益集体的利益自不待言，但必须要确立一个核心的目标，在此基础上实现其他相应的目标。确立核心目标有利于建立一套完整的、有系统性的预期管理策略，引导各方利益主体有序地进行行为决策。如果核心目标不明确就会使预

32、期管理缺乏系统性和完备性，造成民众预期混乱。 比如上海世博会，究竟核心目标是什么，民众效用最大化？商业利润最大化？还是城市形象最大化？在世博会官方公布预期参观人数会达到7000万人次的时候，政府宣布这个数字的目的是为了什么？为了让更多商家对于世博会中的销售额有更好的预期而更多地赞助并出展？还是让民众觉得世博会有那么多人去看，一定非常精彩，于是自己也要去看看？还是只是想向世界证明，上海世博会是“史上最大规模”？当然世博会还是成功地召开了，并且在国际上引起了极大的反响。但是从细节上来看，部分场馆排队时间过长，部分商业街严重亏损，赞助商纠纷不断等问题，还是暴露出了我们在举办重大国际性活动中的经验不足，尤其是在预期管理上的短板。 （三）城市需要加强文化塑造 对于城市治理者来说，预期管理中最大的难点就是面临众多不同效用函数的民众了。由于各自的知识结构、认知能力、价值观念和利益趋向都不一样，而城市治理又不如宏观调控和货币政策那样有着比较单一的调控目标，因此如何制定一个协调公众各自互动的稳定的社会结构非常必要，其中文化