社会保障财政制度研究三.docx

1、社会保障财政制度研究三社会保障财政制度研究(三) （三）完善社会保障财政支出制度 我国现阶段社会保障支出不能满足社会保障需求，除了社会保障基金收不抵支的原因外，社会保障支出方面也存在财政地位偏低、支出结构不合理和支出效益不高等问题。所以，完善社会保障财政支出制度，应当着重在以下几点作出制度安排： 1、转变财政职责范围及其支出责任，调整财政支出总量和结构，对社会保障财政支出重新定位 如前所述，在西方国家的财政支出结构中，社会保障支出处于特别重要的地位，如英国和美国的社会保障支出占财政支出的40%左右。而我国，由于受传统财政体制的影响，财政支出仍存在重视生产性投入而轻视包括社会保障在内的非生产性投

2、入，重视购买性支出而轻视社会保障在内的转移性支出的倾向，造成社会保障支出在财政支出结构中地位偏低。为解决财政支出在市场经济中的“缺位”和“越位”问题，在资本财政为主的财政支出模式向公共财政为主的财政支出模式转换的过程中，在合理确定财政支出规模的基础上，应当确立社会保障支出在财政支出结构中的主体地位，使财政支出逐步退出竞争性投资领域，并相应地逐步增大社会保障支出的比重，使用人单位的社会保险费用负担降下来，以促进经济发展，保证企业有能力发展与效率（或激励）机制相联系的企业年金制度。为此，有必要在立法中，将社会保障支出占财政支出比例固定在一定幅度之内，并将其规定为政府及其首长的责任目标，不允许社会保

3、障支出占财政支出的比例低于法定最低限。 2、重组社会保障财政支出项目，合理界定各种社会保障财政支出项目的分工，优化社会保障财政支出结构。 我国社会保障财政支出结构不合理的突出表现是，支出项目散乱、混杂，不同属性的社会保障支出项目之间、社会保障支出项目与非社会保障支出项目之间界限不清。例如，国有单位的社会保险支出与社会救济、社会优抚、社会福利支出混在一起；机关事业单位职工的公费医疗、离退休金、社会福利补贴等支出与政府的经常性支出混在一起；国家教育部门的教职工福利费与学生助学金、大学在校生医疗费混在一起；企业政策性亏损补贴、城镇居民物价补贴和住房补贴等项财政补贴，多兼有经济支持和社会保障双重属性。

4、为了优化社会保障财政支出结构，应当依据社会保障项目体系的设计，对具有社会保障性质的众多财政支出项目进行清理，该归并的归并，该取消的取消；打破所有制界限和企业、机关、事业单位界限，统一组合社会保障支出项目；将社会保障支出项目从政府经常性支出项目中分离出来，并且将非保险性社会保障支出项目与社会保险支出项目分开，按保障对象和保障功能不同重新分类；确立和界定各种社会保障财政支出项目与各种财政收入项目的相关对应关系，除了将社会保险税的专项用途固定为社会保险支出外，还应当对其他以社会保障为主旨的财政收入项目（税收、国债、彩票等），根据各种社会保障项目的需求，统一安排其用途，即规定某种财政收入项目只能或主要

5、用于某种社会保障项目。 3、专户储存、专款专用，严格监管，提高社会保障财政支出效益 近些年来，社会保障基金被滥用、挪用的现象较为多见和严重。据1998年58月劳动和社会保障部与审计署、财政部共同对社会保险基金的清查，从1986年至1998年12年间，有上百亿社会保险基金被违规挪用，其中地方政府挪用的占32%，社会保险机构挪用的占29%。33究其原因，既有体制上的缺陷，也有管理上的漏洞。其中最为明显的是，社会保障基金分散在各部门，缺乏统一的监管机构，财政部门也没有将各项社会保障基金纳入财政专户管理。 社会保障基金必须实行专户储存，主要在于社会保障大部分资金的来源不同于一般的财政资金。社会保障基金

6、除一小部分如社会优抚外，其主体的资金来源主要是由个人和企业出资、国家承担最终支付责任并给予少量支持而形成的。特别是以个人帐户形式出现的社会保障项目如养老基金和医疗基金等，其资金所有权属于个人，国家只是起到保管、组织和增值的责任。更准确地讲，社会保障基金是由国家出面组织、实行集中管理的“个人资金的集合。”所以，社会保障基金作为社会保障受益人的利益载体，应当实行财政专户管理制度，确保社会保障财政的各项支出都符合法定专项用途。其要点包括： （1）按照社会保障项目的体系，对各个项目都分别设置独立的财政专门帐户，即一个项目一个专户，凡属该项目的收入，无论其资金来源为何，都进入该专户储存。 （2）各个专户

7、的开支范围，都应当遵循专款专用原则，只能用于特定社会保障项目，严禁超出法定范围的开支；各年滚存结余应当按国家有关规定处理，不能任意投资放款或弥补行政事业费不足。 （3）加强社会保障财政专户的财务管理，对收支各个环节实行严格监管。在我国的社会保障立法和财政立法中，已有许多关于社会保障基金财务管理的规定，例如预算外资金管理实施办法（1996年）、企业职工养老保险基金财务制度（1996年）、企业职工失业保险基本财务制度（1996年）、社会保险经办机构财务管理办法（1996年）、社会保险基金实行收支两条线管理的办法（1998年）、社会保险征缴暂行条例（1999年）等等。为了提高社会保障财政专户财务管理

8、规范化的程度，应当在清理、整理、汇集这些规范性文件的基础上，制定统一和细密的社会保障财务管理法。为了有效监管社会保障财政专户的财务活动，应当构建一套完整的财务监管体制，除了合理界定财政、审计等部门的监管职责外，还应当加快培育精算、会计、审计、风险评估事务所等中介机构，参与对社会保障基金的监督。为了保证这些中介机构的独立和公正，应当要求承担监督事务的中介机构定期更换。在社会保障财务管理过程中，社会保障基金管理机构的自身利益是影响基金财务管理质量的一个关键因素。为了防止基金管理机构因自身利益而损害基金利益，应当严格实行“收支两条线”制度，即基金管理机构的管理费用不从基金中提取，而由财政部门另行专项

9、核拨，基金开支只限于规定的社会保障项目。这样就有助于减少基金流失。此外，要求各个财政专户定期公布收支状况，增加透明度，也是加强监管的得力措施。 （四）完善社会保障基金投资制度 社会保障基金是一种长期性的后备基金，它不仅具有积累性，更在支出上具有刚性增长的特点，因此，最起码的要求是必须实现社会保障基金的保值；同时考虑到人口老龄化进程的加快和通货膨胀等因素，则必须使之增值。基金的保值增值归根到底依赖于投资的收益，没有收益，就不能保值，更谈不上增值。确保社会保障基金保值增值，必须完善社会保障基金投资制度。 由于社会保障基金属于公益性基金，社会保障基金经营机构应当以保值增值为目标，按照法定方式投入运营

10、。各国立法允许的社会保障基金投资渠道不尽相同，主要有：（1）购买公债；（2）发放住房贷款；（3）发放工商业和个人贷款；（4）购买公司证券；（5）投资不动产；（6）银行存款；（7）委托贷款等。由于社会保障基金的特殊地位，在选择投资方向和投资渠道时，必须遵循安全性、盈利性、流动性和社会效益性原则。 在我国，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（1991年）规定，企业和职工个人缴纳的养老保险费转入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专区户”，实行专项储存、专款专用。银行按规定提取应付未付利息；对存入银行的基金，按其存期按照人民银行规定的同期城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息并入基金。积累基

11、金的一部分可以购买国家债券。中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（1992年）指出：“社会保险基金经办机构，在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券；确保社会保险基金的保值增值。”劳动法（1994年）第74条规定：“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金；关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定（1994年）规定，企业职工养老保险基金结余，除留足两个月的支付费用外，80%左右应用于购买国家发行的特种定向债券；社会保障基金投资管理规定（1994年）规定必须以社会保障基金的80%购买国债或存入银行专户，除此之外的其

12、他用途均属挪用挤占行为，并构成违法；国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知（1995年）中规定“养老基金应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券”；国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（1997年）则松动为“基本结余，除预留相当于2个月的支付费用外，全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业”，未强调必须是特种国债。总之，按现行政策规定，“社会保险基金只能用于认购国债，转存银行和国务院规定的其他用途。” 我国法律将社会保障基金结余投资严格限制在国债投资范围内在目前是完全必要的。即使1999年证券法的颁布为营造一个良好的证券市场开辟了先河，但从我国实际

13、情况看，证券市场仍处于初级阶段，缺乏严格的法律规范，这就使投资风险更加难以预测。但客观地讲，我国现存的保险基金政策是一种保守政策。政府对社会保险基金的严格管制，表面上保证了基金的安全，实际上使基金遭受了通货膨胀的侵蚀。事实表明，在通货膨胀情况下，社会保障基金存入银行和购买国债是难以保值增值的。34目前我国社会保障基金贬值问题严重。如在1987年1996年的连续10年中，有4年（1987年、1988年、1989年、1994年）的社会保障基金各期存款利率都是低于同期通货膨胀率；1993年和1995年的3年期以下的存款利率也低于通货膨胀率，只有1990年社会保障基金各期存款利率高于通货膨胀率，国债利

14、率虽然高于同期银行存款利率，但社会保障基金投资于国债，同样也面临着贬值风险。35关于社会保险基金投资购买政府债券，世界银行在对全球的情况进行统计后也指出社会保险基金的保值增值是不完全可靠的：“如果把这些社会保险盈余用来资助经济效益很低的一般政府活动的话，那么，在这些制度建立初期产生的盈余就会很快消失。一旦社会保险制度建立多年并不再出现盈余时，那些依靠社会保险的政府可能并不偿还社会保险储备金中持有的债券。政府为逃避它对社会保险储备基金的义务而采取的一种较为巧妙、也较为普遍的方法就是提高通货膨胀率，这就使像政府债券这样名义固定资产的价值下跌”。36 社会保障基金不但是被保障人的“救命钱”，也是一笔

15、巨大的社会积累，如何运用好这笔资金，不仅是投资学的问题，也是立法上的重要课题。我们建议出台社会保障基金事业法人组织条例，对事业法人的性质、组织机构、投资范围、投资程序、投资方法、财务会计制度、监督制度、禁止事宜等进行法律规范。立法应解决的重点是： （1）投资机构问题。按照“事资分开”的原则，将社会保障基金投资职能从社会保障经办机构中分离出来，转移给专门的社会保障基金投资机构，并逐步过渡到设立专门的社会保障银行，同时实行相应的社会保障基金投资责任制。长期稳定的基金，可以考虑成立省、自治区、直辖市规模的投资机构；流动性较大的基金则以区、县规模成立投资机构。成立营利性事业法人机构的好处在于：可以避免

16、行政干预基金运作；杜绝侵占挪用借支基金等的犯罪行为发生；规范投资行为，保证基金的保值增值。社会保障银行的主要职责是：代理国家的社会保障金库；管理社会保障基金的滚存积累和短期（1年以内）投资运营；代理社会保障管理机构发放各种给付。根据国外投资基金的成功经验，该事业法人的组织机构，应当由决策层、操作层和监督层组成，决策层依据国家的产业政策、经济和金融形势，进行各种投资收益、风险的分析，最终作出投资决策；操作层依据决策进行投资运作；监督层的主要职责在于风险防范，对决策和投资过程进行监督。 （2）投资范围问题。资金的生命在于其流动性。我国目前投资范围太小，限制过死，保值增值手段单一。但考虑到我国金融业

17、和金融市场的现状，投资范围一下子放开是不足取的。有学者认为，可以首先在国家产业政策指导下，投资有稳定利润的产业，如水、电、交通等基础产业；投资已具规模，进入高速发展期的高新技术产业，如信息、生物工程等；可以委托稳健的投资基金进入证券市场；可以通过稳健的银行进行抵押贷款等。37有也学者认为，随着取消福利分房制度，社会保险基金可以大力发展住宅信贷。新加坡公积金制度可资借鉴。38 （2）投资方式问题。从社会保障基金增值的要求看，结余基金投资应兼顾盈利性和公益性，而盈利较高的项目往往伴随高风险，因此理想的途径是禁止社会保障基金进入高风险的投资领域的基础上组合投资。39基于“鸡蛋不能放在一个篮子里”，组

18、合投资具体包括投资期限和合理搭配和各项投资比重的合理选择。投资期限的合理搭配是指在预测社会保障基金可能使用的基础上确定其期限，在投资期限上做到长、中、短期投资合理搭配，在保证专款专用的条件下使社会保障基金尽可能取得较大的增值。各项投资比重的合理选择，是指社会保障基金不应投资于一个或极少数几个项目上，应在不同项目中进行合理分布；投资于债券、股票、不动产的基金比重应有所制约；设置应急储备金，以便在现金流动过程中，对付突然出现的现金支付情况。 （4）特殊保护和优惠待遇问题。社会保障基金的公益性，决定了对社会保障基金投资必须给予特殊保护和优惠待遇，如规定特定的风险小、营利条件稳定和可靠的领域优先让给社

19、会保障基金投资；又如规定社会保障基金投资获得的全部收益并入基金，国家对社会保障基金和投资收益以及社会保障的服务费、管理费免征各种税费，等等。 （5）政府监管问题。建议借鉴英国金融服务法，规定投资者对投资进行谨慎的选择，如果在投资中违反原则，政府将取消税收优惠，并处以罚款，甚至吊销营业执照，投资者在取得基金投资执照以前要经过有关部门的论证。对不符合条件者将拒绝发放执照。 （五）强化社会保障财政的法律救济 随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国社会保障制度正日渐由“企业”保障（或“单位”保障）转向“社会”保障，国有企业改革的社会成本主要由政府承担已成必然要求，这给社会保障财政造成了巨大的压力。

20、40另一方面，我国为数不多的社会保障基金收缴缺乏刚性，有许多地方基金不能按时足额收缴起来，企业拖久严重，从而严重地影响了基金的正常运转，有些地方甚至出现入不敷出的局面。相当一部分还被当地政府或有关部门挪用，使职工“养命钱”遭受巨大损失。如1993年全国有51亿元的社保基金被挪用，占基金总额的10%，1994年64亿元的基金被挪用，占基金总额的15%。挪用的情况有以下几种：（1）将基金用于当地重点建设项目，建电站、架桥铺路、造楼堂馆所、搞开发区等。县长、市长大笔一挥，连利息都没有，甚至有些本金都难收回；（2）有的将基金借给企业，美其名为“启动资金”、“扶持资金”、“技改资金”、“爬坡资金”等等，

21、但某些企业倒闭后，借出的基金就有去无回；（3）有的将基金借给一些机关事业单位或社会团体甚至个人办经济实体，有的将基金借给当地财政发工资，有的运用基金炒地皮，做房地产生意，造成利息损失或投资风险等等。据统计，仅20世纪90年代前5年就有近200亿的社会保障基金被用于某些地区的房地产投资，在90年代中期房地产市场疲软期间，其中相当一部分项目贬值过半，有些甚至本无归41。 有权利就有救济，否则某项权利就会被恣意践踏，形如虚设。“不以法律强制作为后盾的法律是自相矛盾的，是无焰的火，不亮的光”（德国法学家耶林语）42。在人治传统积淀深厚的我国，为了解决社会保障基金的支付风险问题，特别是强化财政对社会保障

22、事业的保障作用，需要更强有力的法律救济。我国现行的法律救济体系由民事救济、行政救济和刑事救济所构成，这是社会保障财政必须充分利用的法律救济资源。然而，社会保障财政的特殊地位和功能，需要重组法律救济资源，构建新型的法律救济体系。 1、创制公益诉讼制度43，强化民事救济的力度 社会保障法律关系中，存在着大量平等主体间的权利义务关系。有关平等主体间的侵权行为，如雇主拒不为雇员支付社会保险金的，通过侵权法加以救济。侵权法不仅保护法定的权利，还保护既存的“法益”。社会保险法既然规定了雇员应享有社会保险，这种利益就形成了“法益”，对其进行的侵害行为也就具有了可诉性。对于雇主拒不支付保险金，致使雇员在遭遇工

23、伤等意外时无法获得保险补偿的行为，雇员可通过提起侵权之诉寻求救济。44这在我国立法中已有所显示，如企业职工生育保险试行办法第13条第2款规定，企业久付或拒付职工生育津贴、生育医疗费的，由劳动行政部门责令企业限期支付；对职工造成损害的，企业应承担赔偿责任。 但我们认为，仅凭现行的民事诉讼方式不足以对侵犯社会保障基金的行为追究法律责任。因为民事诉讼属于私法诉讼，只有受害当事人才可起诉，不告不理，且可适用调解。而社会保障基金是全体受保障者共同利益的载体，社会保障财政具有公共财政属性，在此领域，虽然有的违法行为只是以某个个人、单位或机构为直接侵害对象，但与社会公益密切相关，如果对这种违法行为利用具有自

24、诉、不告不理和调解等特点的民事诉讼来追究民事责任，就不能给社会保障基金以足够的民事救济。为此，有必要以现行民事诉讼制度为基础，构建相对独立于民事诉讼且兼有公诉、私诉特点的社会保障诉讼制度，制定相应的特别诉讼法45。在其中，可参照美国政府采购第三人代位诉讼制度46，新设社会保障第三人代位诉讼制度，授权公民和法人对侵犯社会保障基金的行为，作为代表社会公益的第三人依法提起公诉，这将比授权公民、法人举报更能有力和快捷地保护社会保障基金。值得一提的是，在进行制度设计时，法律可赋予工会等职业性社团的原告资格。因为我们注意到，20世纪初的法国已做出了承认职业性社团诉讼资格的司法判例，并由随后的一项法令加以确

25、认，许可某些组织，诸如工会或在公共福利领域进行工作的社团保护其成员的共同利益。如法国行政法院“广泛受理了工会对损害其全体成员或部分成员精神或物质利益，具有条例性或集体性的措施提起的诉讼”。47 此外，在立法中还有必要规定，对侵犯社会保障基金的行为追究民事责任，不适用调解。因为社会保障基金的权益，具有公权、公益的性质，诉讼当事人对这种权益不应当有处分权。 2、突出行政救济的地位，扩展行政救济的职能 由于社会保障给付转为社会化支付，社会保险管理机构代替用人单位成为给付主体，社会保险税（费）的缴纳成为社会保险管理机构和用人单位之间的一种社会保障行政关系，行政责任已成为主要的法律责任形式。例如针对挤占

26、挪用社会保障基金，国有企业职工待业保险规定第20条、企业职工养老保险基金管理规定第28条等规定了相关行政责任；针对违法营运社会保障基金，海南经济特区城镇从业人员养老保险条例第50条第6款、上海市待业保险暂行规定第29条、深圳经济特区工伤保险暂行规定等27条等规定相关行政责任；针对职务上的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污等行为，企业职工生育保险试行办法第14条、海南经济特区城镇从业人员养老保险条例第50条告示规定了相关行政责任；针对擅自减免或增加用人单位和劳动者应缴纳的社会保险费，海南经济特区城镇从业人员养老保险条例第50条第4款、广东省职工社会养老保险暂行规定第30条第3款等规定了相关行政责

27、任；针对拖久、少发或多发社会保障给付，国有企业职工待业保险规定第21条、企业职工养老保险基金管理规定第30条等规定了相关行政责任；等等。 在追究政府的责任时，有学者建议通过立法将中央政府、地方政府职责分清。凡属国家法定基本保险的筹资、运行风险担保由中央政府承担；凡属管理不善，放宽政策资金缺口（如违规提前退休），则由地方一级（省或地级市）承担责任，中央政府不承担资金责任。这样就从制度运行机制上杜绝了地方政府完全依赖中央政府的消极性。48 为了充分发挥行政救济的职能，在利用行政复议和行政诉讼的同时，还应当加强和完善财政监督措施。笔者建议设置由财政部门、社会保障行政部门、社会保障利害关系各方和有关社

28、会各界的代表所组成的社会保障基金监督机构，对社会保障基金运行的全过程进行专门监督。 3、完善刑事立法，重视刑事救济 中华人民共和国刑法（1997年）中虽然对社会保障事业给予了重视，但还存在漏洞。例如，中华人民共和国刑法第273条规定：“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。”该条文未规定挪用社会保险、社会福利款物的为犯罪，并且规定的刑罚偏轻。对此应当予以修改：一是将挪用社会保险、社会福利款物且情节严重的行为规定为该条的犯罪；二是要对该条犯罪加重

29、刑罚。 此外，在我国颁布的社会保障法律、法规和规章中，大多数都有刑事责任的规定，该规定并非单独罗列，而是附在民事或行政责任后面，以“构成犯罪的，依法提请司法机关追究刑事责任”的形式出现，适用上存在相当大的弹性。它导致在实践中，对侵犯社会保障事业的犯罪行为，以党纪、政纪处分和罚款等替代刑事处罚的现象比比皆是，致使本应当作为犯罪予以追究者逃避了刑事责任。“惩罚必须具有与行为相联系的某种关系，即在某种意义上，惩罚必须和行为相适应或相均衡”。49所以，应当严格界定犯罪与违纪的区别，对既违纪又构成犯罪者，实行党纪、政纪处分和刑罚并处的原则，不允许因给予党纪、政纪处分而减免刑事责任。同时建议修改或修订相关

30、法律、法规和规章时，将刑事责任的规定单独罗列，或详细规定。 徒法不足以自行。强化社会保障财政的法律救济，还离不开健全的组织保证，即健全的社会保障司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，依法分别追究其民事责任、行政责任和刑事责任。 结语：并不多余

31、的思考 社会保障制度被形象地称为“绿岛理论”，对于能得到社会保障的人如同沙漠中的绿洲，没有得到社会保障的人就如同沙漠，如果绿洲没有得到很好的保护，沙漠没有得到适当的治理，终将有一天沙漠会侵蚀绿洲。人类最基本的权利就是生存权。德国哲学家费希特认为，人类一切自由活动的目的，是在于能够“活”，人能够活，生存才有保证。这是国民应有的权利，如果有了确定不能生活的证明证实，他对国家有提出要求生活保障的生存权。50如此可见由财政支持社会保障是天经地义的。可是近年来，学界兴起一股“回到亚当斯密去”之风，更有人针对西方社会保障危机和我国社会保险费用国家统收统支的制度改革，不断发表意见或著文主张要减轻财政责任，推

32、波助澜，甚嚣尘上。 社会保障问题不只是一个经济学问题，而且是一个与政治和社会矛盾密切结合的问题，它是经济、政治、社会矛盾的集中体现。笔者对这种观点持怀疑与警惕态度，并且认为，这种结论是对历史的误读、现实的误识，并会产生观念的误导。市场不是万能的，不应当将它加以神化。正像不能因为有市场缺陷的存在就反对市场机制的作用一样，我们也不能因为政府失灵的存在就反对政府的监管。“以不够理想为由来反对政府或反对市场的论调都是浅见”。51这需要我们超越这种神话，超越“看不见的手”的自由市场经济的范式，建立一个市场和非市场52相互支持的结构。二十一世纪毕竟不同于十八世纪，倒退到亚当斯密时代不仅是不可能的，而且是幼稚的。正如英国法学家艾伦曾说过的：“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩短到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度职能，实际上是拒绝整个文明的趋势”。53事实上，社会保障财政责任制度的基本方面是积极的，福利的刚性等问题大多可以在经济发展中得到解决。正如国际劳工组织的专家小组所指出，“